1. 引言
截至2024年底，全国65周岁及以上老年人口约达2.2亿人，占总人口数的15.6%，失能老年人约3500万[1]。到2035年左右，我国将进入重度人口老龄化阶段。且随着人口出生率的连续下降，我国养老事业的发展路径已成为专家学者热议的问题。当前，随着人口结构的失衡，国家社会保障压力陡增，政府能提供的养老资源不足，家庭养老功能大大弱化，相关康养事业的发展不均衡。在此背景下，诞生出一种新形式的养老模式——互助养老“时间银行”。“时间银行”的概念最早在1980年被美国学者提出，随着养老服务模式的不断探索，这一模式逐渐被养老领域借鉴吸收，各国结合自身国情与养老需求设计出了新型养老模式。在我国，该模式具体是指，低龄老人或年轻人为高龄老人提供养老服务，其服务时长会被统计记录，待自身需养老时可兑换相应服务。该模式以时间为纽带促成代际互助，补充基本养老服务，还彰显了社会人文关怀。目前，全国各地都展开了新模式的试点，取得了一定的成果，但也暴露出该模式目前在运行中产生的问题。
2. 互助养老“时间银行”的实践现状
2.1. 互助养老“时间银行”的类型
1. 政府主导型
在此类型下，较为典型的有南京市互助养老“时间银行”和上海市虹口区互助养老“时间银行”。
2019年7月，南京市发布相关文件，着力构建全市统一、通存通兑的互助养老“时间银行”体系。运营上，市级管理机构设于市养老服务质量指导中心，在“我的南京”APP上实现全流程管理。其中，志愿者分为个人与团体两类，服务对象重点覆盖空巢独居老年人及存有服务时间的60周岁以上老年人。平台为参与者开立专属账户，以小时为单位存储“时间币”，设定1500小时存储上限防范信用风险，超出时长可用于捐赠或社会褒奖。资金来源上，以政府主导、社会补充为主：市政府委托第三方社会组织运营，区政府出资建设服务站点；南京慈善总会负责专项基金，由财政拨款、企业及个人捐赠构成，用于化解运行风险。截至2025年5月，南京市时间银行共申请注册志愿者113,109人，已通过审核且考核完成的88,476人，累计服务829586.38小时[2]。
虹口区互助养老“时间银行”实行“区总行 + 街道分行”两级管理模式：总行负责制定顶层设计，分行承担落地工作。运营上，通过“沪助养老时光汇”小程序完成订单发布、接收、反馈及投诉处理，同时为服务双方购买人身意外险，防范意外风险。积分规则以1小时兑换1个积分，暂不考量服务难度系数，每日存储时长上限2小时，个人累计存储上限600小时。兑换需满足服务满一年或累计100小时，积分可等值兑换服务，不可换实物，经总行批准可转赠直系亲属。资金主要由区民政局保障运行，总行除启动资金外无额外支持，分行依赖自有资源及基金招募维持[3]。
2. 社会组织主导型
在此类型下，较为典型的有上海“老伙伴”计划和广州南沙互助养老“时间银行”。
“老伙伴”计划始于2012年，吸纳志愿者组织、老龄协会、社工协会及老年居民等多元力量，由上海各区老年协会牵头组织，市政府每年投入数百万作为专项服务资金。计划采用“一对五”结对模式，50至75岁低龄健康老人志愿者与70岁以上孤寡、独居老人结对，每月服务时长最低15小时、上限20小时。服务以“精神慰藉、急难相助”为核心，涵盖上门探望、聊天谈心、生活照料、就医协助等非专业内容，志愿者经简单培训即可胜任。如今该计划持续发展，每年表彰优秀志愿者及案例，既满足高龄老人需求、减轻养老负担，又营造了守望相助的氛围。低龄老人参与除源于老有所为需求，也看重未来获助的承诺，但也面临政府支持有限、信任危机、服务单一、质量难控、地域限制导致无法通存通兑等共性问题[4]。
南沙互助养老“时间银行”由区社区服务运营中心运营，采用政府监管、运营中心管理、社区服务站支撑的三级联动架构。平台覆盖南沙全区，构建“1 + 12”社区服务设施网络，运营管理中心负责日常运营维护与策略规划，十二个乡镇(街道)社区服务站作为线下支点提供实质服务支持。运营上借鉴淘宝等电商平台经验，实现服务供需透明对接，服务后通过双向评价保障质量，“时间币”在双方满意后完成转移。平台设纠纷调解机制，类比电商客服功能化解服务争议。“时间币”为核心价值载体，由政府资金直接支持，换算规则为1小时对应12枚、5分钟对应1枚，比率结合社会平均时薪与最低标准时薪平均值确定，兼顾公益与市场灵活性。目前平台运营资金主要依赖政府的购买服务[5]。
3. 企业主导型互助养老“时间银行”
项目总部设于杭州，在集团旗下所有机构均设分行，服务范围覆盖5省13市，北至河北秦皇岛绿康戴河家园，南达广东惠东绿康西枝家园。平台依托自主研发的APP及小程序，借助互联网与大数据技术，实现任意分站“时间币”通兑。兑换规则为1小时服务可获1枚“时间币”，可兑换同等时长服务或香皂、牙膏等物资。项目参与主体不限老年人，还吸纳周边高校学生等青年志愿者。资金来源主要为各公益机构加盟费，以及合作慈善机构的部分筹备善款，保障项目稳定运营。
2.2. 互助养老“时间银行”的运行问题
纵观我国各地的试点状况，互助养老“时间银行”的运行在一定程度上缓解了养老的部分问题，但其运行本身也存在诸多困境与挑战。
首先，互助养老“时间银行”互助机制运行受阻。互助是我国优秀的传统美德，我国自古以来便存在着丰富的社会互助实践，但是在传统语境下的互助多发生于双方或多方熟悉且彼此信任的前提下，这种信任根植于人与人之间的血缘或地缘，而“时间银行”中的双方多为不熟悉甚至是陌生的个体。信任的建立不是一朝一夕的，古代社会所依赖的人情纽带互助机制，其效力已随时代变迁而式微。同时，需要照顾的老人多为缺乏一定自理能力的群体，照顾他们本身就需要一定的技术含量，志愿者的注册不需要对相关技能进行考验，所以在实践过程中会出现照顾不当甚至造成更严重后果的情况，此时责任承担的问题仍然没有清晰明确的规定。这些问题都阻碍了互助机制在实践中发挥其应有的效果。
其次，互助养老“时间银行”的激励效果未达预期。在该制度的设计中，“时间币”是激励机制的关键，但是在实际运行的过程中，“时间币”的兑换与量化标准成为了激励效果打折扣的主要原因。一方面，“时间币”异地兑换困难。就我国当前实践而言，除上海市实现了较高层次的统筹管理外，其他地区在互助养老“时间银行”的“时间币”只能在较为有限的空间范围内进行兑换。以南京市“姚坊门时间银行”为例，尽管其作为该领域的典型代表，但其统筹层次仅止步于街道层级，难以实现更广泛的地域覆盖与资源共享[6]。另一方面，各地对服务时间与“时间币”的兑换标准不一。在时间上，上海市以1小时服务时间兑换1个“时间币”为标准，广州南沙的互助养老“时间银行”以1小时服务时间兑换12个“时间币”为标准。在服务内容上，大部分地区并未考虑到服务的复杂性与专业性，照料生活自理的老人与护理完全失能的老人，前者侧重于陪伴与协助，后者则要求高强度、高专业性的全面照护，二者差异显著，若长期将所有劳动都视为一谈，将打消志愿者的积极性。
再次，互助养老“时间银行”公益性保障方面存在明显不足。具体表现在资金支持缺乏可持续性和信用保障不足上。在我国的“时间银行”中大部分是政府主导的类型，政府的资金与政策支持是这些机构得以运行的支柱。互助养老“时间银行”的公益性需政府资金保障，但无需政府大包大揽，增强自我造血功能是其可持续发展的关键。当前许多项目采取“政府购买服务”模式——即政府主导并出资，委托社会组织运营。此模式虽保障了基本运转，却易导致项目缺乏自给能力与发展后劲，广州南沙“时间银行”与北京“一刻公益”即是例证。“一刻公益”80%运营资金来自政府购买服务，社会支持仅占20%，这种结构限制了项目设计与服务创新，也难以应对资金流紧张等突发情况。南昌市东湖区“时间银行”同样深陷此困境。在信用保障上，以上海提篮桥互助养老“时间银行”为例，该项目运行五年后，因人口流动、计量标准不统一、账本管理不善等问题走向“破产”，后续事宜未妥善处理，导致积极积累“时间币”的公众权益受损，严重违背其公益性。这不仅削弱了公众的信任与参与热情，还引发了舆论质疑。
3. 互助养老“时间银行”现存法律问题
法律关系是法律现象最核心的本质要素，是分析法律调整的一个思维框架，也是关于法律制度建设和运用的一种分析方法[7]。因此，在法律层面分析“时间银行”的若干问题，首先需要厘清其法律性质与法律关系。“时间银行”所涉主体主要包括平台组织、服务提供者和服务接受者，在三者互相产生的法律关系中，最主要的是平台组织与服务志愿者之间的关系。其关系性质也由主要法律关系的性质决定，所以明确时间银行中主要法律关系性质是进行后续研究的关键[8]。
关于“时间银行”法律性质界定的讨论主要聚焦于服务协议性质与志愿服务属性两大争议点上，目前尚未形成统一共识。
在协议性质层面，学界存在劳务合同说与劳动合同说两种观点。劳务合同说认为，“时间银行”组织与服务提供者间构成劳务合同关系，双方协议具备主体平等性、有偿性及财产性等典型特征[9]；劳动合同说则主张二者构成劳动关系，应受劳动法调整，其核心依据为时间银行属于有偿志愿服务载体，服务提供者需接受组织管理支配，具有一定从属性，且双方主体资格符合用工形式要件，不能仅凭服务行为标的认定为劳务合同[10]。尽管分歧明显，但两种观点均认可“时间银行”服务的有偿性，否定其属于传统无偿志愿服务范畴。
在“时间银行”是否归入志愿服务的问题上，法律文本与学界观点亦存在差异。现有政策文本及《志愿服务基本术语》倾向于将其纳入志愿服务，但核心法规《志愿服务条例》未明确收录，且其第二条界定志愿服务为“自愿、无偿提供的公益服务”，而“时间银行”通过“时间币”实现服务兑换与回报的机制，与传统志愿服务无偿性存在表面冲突。学界否定者认为，有偿激励机制违背志愿服务公益性；支持者则主张，只要报酬低于市场价值即属志愿服务，“时间币”不可兑换金钱、无经济负担，其互助可回报性就不消解其公益性[11]。本文认同“时间银行”属于志愿服务范畴，现行立法实践已为此提供支撑。《志愿服务条例》及地方立法虽强调无偿性原则，但并未绝对禁止激励措施，如山东、河北等地条例明确支持通过服务工时换取社区服务、积分储蓄等互助激励方式。这种回馈机制本质是正向激励，与无偿属性不矛盾，反而契合“时间银行”的互助本质。
4. 互助养老“时间银行”现存事实问题
4.1. 管理安全风险
在上文提到的三类“时间银行”中，政府主导型和社会组织型是目前“时间银行”的主要构成，各地纷纷发文鼓励采取政府购买服务的方式加大对“时间银行”的资金支持力度。但是在该模式的实际运行过程中，存在“重建设轻管理”的问题。“时间银行”之所以具有一定的公信力，主要还是源于政府的背书与保障，人们如信任政府般地信任“时间银行”[12]。所以，政府不仅需要做好一定的政策指引和资金保障工作，更应该起到日常监督管理的作用。但是，在各地的实践中，部分政府的监管往往浮于表面，有些政府甚至只重视可以量化的数字指标而不在乎服务的具体过程是否合规合理，从而引发管理安全风险。
4.2. 信息安全风险
当前阶段，“时间银行”的日常运转主要依托数字化服务平台支撑，该平台会归集并留存海量涉及老年群体基础状况、诊疗记录、身体康健等方面的信息。此类信息若遭到不当使用，不仅会给老年人的日常生活带来负面影响，还可能对其合法权益造成侵害。在目前的《民法典》和《个人信息保护法》中存在部分条款对信息收集、加工、使用等方面进行了限制与规定，但是考虑到老年人的特殊性，这两部法律对防止老年人信息泄露并不能做到有针对性的规制。老年人属于大数据时代的“数字弱势群体”，受数字技能不足、认知能力衰退等影响，难以适应数字产品，易面临信息鸿沟与权益风险。短期内难以出台专门保护老年人个人信息的法规，在此背景下，如何在实践中更好地运用现有法律体系对老年群体的个人信息提供保障，是目前急需解决的问题。故而，在“时间银行”的平台构建中，需融合技术应用、道德准则、伦理规范与适老设计等要素，搭建一套针对性强、可落地且高效能的法律伦理框架，缓解信息与数字鸿沟加剧引发的各类风险。
4.3. 服务安全风险
服务安全风险主要存在于服务提供者与服务接受者之间，是服务过程中可能引发的各种财产安全风险和人身安全风险的总称[8]。
财产安全风险上，接受服务的基本上都为老年人，实践中常常会出现老年人受到财产诈骗的案例。在“时间银行”模式中，一些不怀好意的不法分子很可能假意注册为志愿者，长期“潜伏”于需要照顾的老年人身边，这些老年人多半失去部分自理能力或缺少家人陪伴，不法分子会利用长期“潜伏”产生的信任骗取老年人的财产。人身安全风险上，一方面需要照顾的老年人身体状况较常人相比更脆弱，不当的照顾有时候会加重受照顾者的病情或给受照顾者带来新的身体问题。另一方面，服务的提供者也会在志愿服务的过程中遭受到人身损害，因此部分试点中的时间银行组织已开始为服务提供者和服务接受者选购人身安全意外伤害保险。鉴于时间银行互助养老模式的服务双方多为身体机能衰退的老年群体，财产及人身安全风险较高，服务过程中侵权行为难以完全避免。事前防控虽能降低风险，但关键在于事后如何合理划分责任，以维护双方权益。
5. 互助养老“时间银行”规制路径构建
5.1. 规范“时间银行”志愿服务协议签订
“时间银行”的设计初衷是毋庸置疑的，其在运行过程中出现的各种问题，一大部分是源于其法律性质与法律关系不明晰。所以，在实践中政府应做好顶层设计，明确服务提供者与平台组织之间的法律关系为志愿服务关系，才能有法所依，以更好地保护双方的权益，推动“时间银行”的良性发展。《志愿服务条例》第14条规定，志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象可以根据需要签订协议，明确当事人的权利和义务。为化解时间银行模式中法律关系模糊及法律风险问题，推动其规范可持续发展，需从法律主体协议建构切入，进行制度性厘清。核心互助养老服务环节，应倡导并规范运营机构与志愿提供者签订书面协议，明确双方为“志愿服务法律关系”。协议需界定“时间货币”为促进互助的“激励措施”或“公益记录凭证”，而非《劳动法》调整的“劳动报酬”，同时载明服务内容、安全责任、争议解决等权利义务。关键是禁止约定机构对提供者行使实质指挥管理权，杜绝人身隶属性条款，与劳动关系划清界限。针对实践复杂情况需分类处理：机构以支付报酬方式聘请专职或兼职人员承担管理服务工作的，双方构成实际雇佣关系，应认定为“劳动关系”或“劳务关系”，适用对应劳动法规。机构不得借“志愿服务协议”规避签订劳动合同、缴纳社保等法定义务，以此双重保障志愿者与受雇人员权益[13]。
5.2. 加强政府对“时间银行”的监督管理
政府以“公私协力”方式向时间银行购买养老服务，有助于弥补公共资源不足、提升服务效率，符合多元供给与市场化改革方向，具有现实可行性。但必须明确，政府购买服务不等于责任转移，国家在公共服务中的核心责任不可免除。作为发起方与购买方，政府需对时间银行的运行及承接主体履行严格监管义务，确保服务优质供给、对象真正受益。地方政府应针对时间银行特点出台专门规范，明确监管主体与权责划分。需构建“事前规范、事中管控、事后评估”的全链条监管体系，尤其要健全事后评估机制，将服务对象满意度与履约质量挂钩，作为考核与后续合作的重要依据。该服务购买协议因涉及公共服务委托，应界定为行政协议。如时间银行运行偏离初衷、损害公益，政府须依法干预，必要时可行使单方解除权终止合作。协议解除后，政府应履行国家担保责任，在承接主体无法履约时临时接管服务，保障不间断，并依法及时遴选新主体接替，确保服务连续性。时间银行作为社会互助组织，运营自主性强。政府需从“管理”转向“服务 + 监管”角色，通过长效评估与动态引导，推动其规范发展，实现公共利益与社会活力的统一。
5.3. 推进个人信息保护法律制度适老化
针对时间银行模式中老年人个人信息保护问题，应构建适配老年群体特点的法律规则，核心涵盖发动、实施、事后三个关键阶段。
首先在发动阶段，鉴于老年人信息安全认知薄弱、理解能力不足的现状，时间银行需以简洁通俗的语言设计一份标准的“时间银行志愿服务风险告知书”模板，安排专人一对一解释，清晰说明信息处理的范围、用途及风险，确保老年人充分知晓并理解相关规则，同时保障其同意基于真实意愿，可借鉴未成年人保护中的监护人同意机制，为认知能力严重不足的老年人提供额外权益保障。
其次在实施阶段，要强化信息处理行为的适老化规范，时间银行处理老年人信息必须严格恪守合法、正当、必要三大原则，合法性要求信息处理全程符合现行法律法规规定，正当性需保证信息收集目的仅为保障服务正常运行，且收集手段需以充分告知并获得同意为前提，必要性则强调仅收集服务必需的信息，坚决杜绝过度收集政治面貌、经济状况等与服务无关的非必要信息。具体操作上，可以建立信息处理流程备案机制，将与老年人信息收集相关的内容，向属地民政部门、网信部门进行备案，确保全程可追溯、可监管。同时，推行一事一确认同意机制，若在“时间银行”制度实施过程中需补充收集信息，需单独向老年人进行专项告知并重新获得同意，不得通过最初的同意覆盖后续所有信息收集行为，且同意行为可随时撤回，撤回流程简化为口头申请、线下签字等适老化方式。
最后在事后阶段，应完善救济机制的适老化设计，信息处理结束后，“时间银行”对已收集的老年人信息负有全程安全保障义务，若发生信息侵权行为，考虑到老年人的现实困境，可探索引入公益诉讼制度，由检察机关代表老年群体提起诉讼，这一方式既能有效维护老年人合法权益，又能实现同类案件合并审理，大幅提升司法救济效率。同时，“时间银行”平台可以联合公益律师团与志愿者，为老年人提供免费帮扶、简化维权流程，并定期开展适老化宣传，筑牢老年人个人信息保护的最后一道防线。
5.4. 保护服务提供者和接受者的合法权益
一是完善服务提供者责任认定制度。在制度构建时应当注意，不能一味地将责任归于服务提供者一方。根据上文的论述，服务提供者所提供的是一种志愿服务，如果苛以过重的义务将大幅打消志愿者的积极性，不利于“时间银行”的可持续发展。因此，应当为服务提供者设计侵权责任豁免事项，只有在其故意或者有重大过失的情况下才承担侵权责任。这样的制度设计既能够在一定程度上保证志愿者的积极性，又能避免一些蓄意伤害，维护服务接受者的安全[14]。
二是做好事前预防和事后救济。为“时间银行”互助养老模式的服务提供者购买保险，既是防范服务过程中人身伤害、财产损失等风险，保障志愿者与老人权益、提升参与积极性和模式公信力的必要举措，也是一项需要系统化操作的管理工程。具体而言，应由运营机构作为投保主体，通过财政支持、公益金等多渠道筹资，选购覆盖意外伤害与第三方责任的综合性志愿者保险；并建立志愿者实名注册、服务全程信息化记录、专人协助理赔等配套机制，实现保险名单动态管理与风险闭环管控，从而确保这一保障制度能够落地生效、持续运行。
6. 结语
当前，我国人口老龄化进程持续加快，传统养老模式面临资源短缺、人力不足等困境，创新养老模式成为时代刚需。“时间银行”养老银行作为一种新形式的养老模式，已在全国进行了广泛试点且成效颇丰。虽然目前实践表明“时间银行”养老银行模式还存在法律与事实层面的问题，但是随着更科学健全的法律制度建立，更高效流畅的运行机制设计，该模式一定能在我国养老服务体系中发挥更大效能，为老年群体提供更优质高效的养老服务，以此推动养老事业稳步向前发展，助力打造共建共治共享的老龄社会治理新格局。
基金项目
江苏省研究生“科研与实践创新计划”项目(SJCX25-2231)在线诉讼中当事人程序选择权保障研究。