1. 引言
1.1. 研究背景
我国县域60岁以上人口占比达20.9%，比城市高4.2个百分点；一些县域乡村的老龄化率突破35%，县域老龄化呈现出显著的“城乡倒挂”特征[1]。与此同时，县域经济因产业结构、公共服务供给等方面滞后于城市，银发群体的养老、医疗、文娱等需求难以得到有效满足，供需矛盾不仅影响老年群体生活质量提升，更成为县域经济发展的制约因素[2]。在人口老龄化加速和城乡发展不平衡的双重背景下，县域银发经济发展虽面临诸多困境，但其发展潜力巨大，亟需立足本土农业优势，落地低成本养老模式，摒弃对城市商业康养模式的照搬套用，探索特色化发展突破口。
XX县是典型的农业大县，截至2024年底，60岁以上老龄人口占全县人口的28.3%，失能、半失能老人占12.7%，慢病患病率较城市高15% [3]，老龄化进程快于全国平均水平；人均GDP仅为城市的58%，老年人月均可支配收入不足城市的60% [2]，呈现“刚需强、支付弱”的发展现状。2026年1月，民政部等8部门联合印发《关于培育养老服务经营主体促进银发经济发展的若干措施》[4]，从品牌化建设、供需平台搭建、发展环境优化三个方面推出14项具体举措，为县域银发经济发展提供政策支撑。在此背景下，XX县如何立足农业大县禀赋，深挖富硒大米、有机蔬菜、道地中药材等特色农产品价值，落地“以地养老”“互助养老”等本土化低成本模式，破解银发经济发展瓶颈，成为县域经济发展新的突破点，也是实现当地经济转型和民生改善的工作重点。
1.2. 研究意义
理论意义：完善县域银发经济的研究体系，打破“城市中心主义”的研究范式，结合新政策走向及县域创新实践，构建匹配“未富先老”农业县域发展特点、以本土农业优势为核心、低成本养老模式为支撑的银发经济发展理论框架，为人口老龄化及县域经济社会协调发展相关研究提供理论指导[5]。
实践意义：结合XX县银发经济发展中的实际难题，以福建省大田县等先进县域为镜鉴[6]，探索以农业特色融合为核心、“以地养老”“互助养老”为重点的创新发展路径，激活养老消费潜力，补齐养老服务体系短板。同时，为全国同类农业县域推进银发经济发展提供思路与样本，推动县域银发经济从“蓝海市场”转变为县域经济“增长引擎”[7]。
2. 县域银发经济发展的共性痛点——基于XX县的实证分析
2.1. 供需结构失衡：刚性需求与服务供给的矛盾凸显
支付能力与服务价格的错配：XX县老年人月均可支配收入介于1500~2500元之间，低保老人的农村人均养老金仅180元/月[8]，而县域内养老机构老人平均月收费3000元以上[8]，多数老人无力负担专业养老服务费用，“未富先老”导致养老机构入住率低于30% [8]；县域内居家养老的失能老人中，40%以上得不到有效照料服务[8]，这一现状契合全国大多数县域“刚需强、供给弱”的特点[2]。城市商业康养模式的照搬推广，与县域老人支付能力严重脱节，而贴合农村实际的“以地养老”“互助养老”等低成本模式尚未形成体系化、制度化供给，成为供需失衡的核心症结[9]。
所供给的设施数量少且质量低：2024年XX县每千名老人仅有养老床位22张，为城市的68%，其中护理型床位不足35% [10]，远未达到国家相关政策要求[4]。农村幸福院大多设施老旧、功能单一，超60%的幸福院缺乏运营资金，陷入“空巢”状态[8]，无法满足老人基本生活与精神生活需求。福建省大田县通过政府购买服务、引进简易养老辅具等方式，有效解决了当地农村养老设施短缺问题[6]，其经验具有重要借鉴意义。
服务业态的结构性单一：XX县银发经济仍以传统养老服务为主，健康管理、文化娱乐、旅居康养等新业态占比仅12% [8]，而城镇该类新业态占比超三成[2]。老年人对慢病管理、康复理疗、书法绘画等个性化需求日益增长，但乡村缺乏相应服务场所或场地狭小，形成“需求升级，供给滞后”的局面[8]，这也与八部门通知中指出的“适老化产品和服务供给不匹配”相契合[4]。尤为关键的是，依托当地富硒大米、有机蔬菜等农业特色的康养服务业态几乎空白，“以地养老”所需的土地流转、农业托管配套服务尚未落地，互助养老仅停留在村民自发的零散层面，未形成标准化、常态化的服务供给体系[11]。
2.2. 产业系薄弱：产业链条松散与融合不足
产业链条短并且附加值低：XX县养老产业发展形式单一，在养老产品研发、适老化改进、康养服务、文化休闲等方面尚未形成完整产业链[8]；作为农业大县，当地富硒大米、有机蔬菜、道地中药材等特色农产品与养老服务业未实现有效对接，缺乏“康养 + 农产品”融合发展的新型增值模式，既未开发药膳、养生茶、中药材康养包等深加工产品，也未依托农业资源打造“以地养老”产业配套，产业整体附加值水平较低[12]。
产业融合程度低：县域内养老与农业、旅游、医疗的融合发展仍处于起步阶段，未能将生态资源、文化资源转化为养老产业发展优势[2]。XX县森林覆盖率高达72% [13]，是名副其实的“天然氧吧”，且红色旅游资源丰富，但目前尚未打造出专门的康养旅居产品，丰富的资源优势未转化为相应经济价值[8]。农业资源未与养老服务深度融合，养老产业发展脱离县域农业实际，仍照搬城市商业康养发展思路[14]。反观多地，已将银发经济纳入战略性新兴产业目录，并建设银发经济产业园[4]，产业融合发展成效显著。
市场主体培育不足：县域养老市场以政府主导的公办养老机构为主，民营企业参与度极低，缺乏市场化运行机制[2]。2025年底，全国民营及公建民营养老机构占比达71.9% [2]，而XX县该占比不足40% [15]；由于银发产业发展时间短、生产流程长、资金回流慢、收益空间小等因素，社会资本参与银发产业的积极性不高，产业创新发展动力不足[2]。针对本土化模式的市场培育几乎处于空白状态，缺少吸引社会资本参与的特色产业载体，市场化发展缺乏县域农业特色抓手[16]。
2.3. 支撑保障不足：人才、技术与政策的多重制约
专业人才极度短缺：XX县养老护理人员缺口超800人，现有护理人员中50岁以上者占70%，且90%未接受专业培训[8]，究其原因，养老护理工作强度大、薪酬低导致年轻人从业意愿低[6]，XX县人才缺口远高于全国平均水平[2]。同时，兼具农业生产技能与基础养老服务能力的本土化复合型人才极度匮乏，难以支撑特色模式落地[7]。
基层服务对接效率偏低：县域老年人数字素养普遍不高，60岁以上老人中会使用智能手机的比例不足40% [8]，简易适老化养老辅具普及率不到10% [8]。县域尚未建立便捷的养老服务供需对接机制，健康监测、紧急求助等基础服务落地效率较低[8]。先进县域通过政府购买服务搭建县域养老服务对接平台，配备智能辅助，实现居家老人、服务机构、服务人员的高效对接，大幅提升了基层养老服务效率[6]。
政策支持体系尚不健全：XX县虽出台了促进养老产业发展的相关文件[17]，但文件繁多散乱、重点不突出，未针对适老化设施配套建设单独设置资金补助，对社会力量投资兴建养老服务机构的扶持力度不足，部分康养服务项目未纳入医保报销范围[8]，尤为突出的是，尚未出台“以地养老”相关的土地流转、农业托管配套政策，未对农村互助养老的制度化建设、资金保障制定专项支持措施，针对特色农产品与康养产业融合的财政补贴、税收优惠政策存在空白[18]。
2.4. 消费潜力释放受阻：观念与环境的双重约束
消费观念相对保守：县域内老年人受传统观念影响，“重储蓄、轻消费”“重子女赡养、轻自我养老”的思想根深蒂固，对商业养老服务的接受度低，超60%的老年人认为“养老应靠子女”，不愿为养老服务付费[6]，抑制了潜在消费能力。调研发现，农民群体的传统观念更为突出[19]，是制约养老消费市场发展的重要因素。同时，本土化养老模式价值运转未能得到有效宣传。老年人的认知度和接受度较低，进一步制约了养老消费潜力的释放。
消费环境有待优化：县域适老化消费环境建设滞后，商场、超市、景区等公共场所未设置无障碍通道、防滑地面、大字标识等适老化设施[8]。养老服务市场存在信息不对称问题，老年人对服务质量、收费标准等信息了解不足，消费信任感不强[8]，未能落实八部门文件中“搭建供需对接平台、营造老年友好消费环境”的要求[4]。此外，农业特色康养产品销售渠道单一，缺乏专门的老年消费场景和线下体验点，也未建立本土化养老服务的消费维权专属渠道，进一步降低了老年人的消费意愿[20]。
3. XX县银发经济特色化发展路径构建
立足XX县生态资源丰富、红色文化深厚、农业基础扎实的县域特征，借鉴先进县域[6] [11] [14] [17]的成功经验，构建“农业资源转化 + 特色模式落地 + 普惠服务保障”的特色化发展路径，摒弃城市商业康养模式照搬，聚焦“以地养老”“互助养老”低成本模式和农业特色融合发展[21]。
3.1. 夯实基础：构建以互助养老为核心的普惠型养老服务体系
优化养老设施供给结构：推动养老机构“公办民营”改革，将现有农村幸福院、敬老院改造为综合养老服务中心，增加护理型床位并完成适老化改造。力争到2027年，每千名老人拥有床位达35张，护理型床位占比超50%，达到全国先进县域水平[4]。所有养老服务中心同步配套农耕体验小园、农产品加工体验区，贴合县域农业特色和老年人生活习惯，区别于城市养老机构的单一服务模式[7]。
建立“县–乡–村”三级互助养老服务网络：发挥县级养老服务指导中心的统筹作用，以乡镇区域性养老服务中心为枢纽，以村级互助养老服务站为基本点，形成“上联县、下接村、功能全”的县域养老服务整体布局[9]。县级中心负责政策指导、资源统筹、互助养老培训；乡镇中心承担日间照料、短期托养、农业技能对接等核心功能；村级站点依托低龄老人互助服务队，开展基础生活照料、农事帮扶、精神慰藉等服务，实现服务全域化覆盖、精准化对接，让老年人“小病不出村、养老不离乡、农事有帮扶”[11]。
推广“居家养老 + 上门服务 + 邻里互助”模式：依托社区网格化管理机制，整合县域家政、医疗、农业技术等服务资源，为居家老人提供生活照料、康复护理、农事指导等上门服务[2]。参照先进县域做法[6]，由专业养老服务团队为居家失能、独居老人提供上门护理、慢病管理、紧急呼叫等服务，配备移动洗澡机、简易体征检测仪等辅具，服务费用以老人可负担为限，由政府补贴30% [6]。同时建立“低龄帮高龄、健康帮失能”的邻里互助结对机制，将互助服务时长纳入积分体系，积分可兑换农产品、养老服务等，降低养老服务运营成本[8]。
提升服务普惠性与可及性：完善差异化收费政策，对低保低收、失能、独居等特殊老年群体实施养老服务费减免；对一般老年群体推行“基础服务 + 增值服务”的阶梯式收费标准，适配不同人群消费能力。扩大医保报销范围，依据八部门联合发文要求[4]，将康复理疗、慢病管理、安宁疗护等康养项目纳入医保报销目录，减轻老年人医疗康养负担。推进适老化改造，借鉴大田县家庭无障碍改造经验[5]，对老年人家庭开展卫生间、厨房、卧室等重点区域的适老化改造，配置防滑地板、扶手、紧急呼叫器等设备，计划三年内完成不少于一万户改造[6]；同步为有需求的老人家庭配套简易灌溉、果蔬种植箱等农耕辅助设施，贴合“以地养老”实际需求。
3.2. 产业升级：打造“生态 + 康养 + 农业特色融合”模式
发展“农业 + 康养”旅居产业：依托县域生态优势[13]，打造一批“农耕体验 + 生态康养”旅居项目，与当地旅游企业合作推出康养游特色线路[3]，融合生态观光、红色文化体验、农耕康养、农产品采摘等内容，吸引外地老人来本县旅居养老，带动本地特色民宿、农家餐饮、乡村交通等行业发展[14]。加大基础设施建设力度，完善适老化配套，打造具有XX县农业特色的康养旅居品牌[22]。
推进景区农业特色化适老化改造：对县域内红色旅游景区和自然风景区进行适老化改造，铺设防滑步道、设置休息座椅、配备志愿服务点、提供紧急救助服务，打造“红色缅怀 + 生态康养 + 农耕体验”精品线路；优化景点标识系统，采用大字体、高对比度字体；针对老年客群推出慢游路线、农产品手工制作、专属红色讲解等适老定制旅游产品，延长游客停留时间[10]，实现农业特色康养与旅游业深度融合。
培育农业特色康养配套业态：借鉴先进县域发展经验[14]，开发低成本康养公寓，配套健康管理中心、农产品体验中心、农耕健身步道等设施[7]，既满足异地“候鸟式”养老人群的养老需求，也适配本县域老人的养老、休闲、农产品体验需求。吸引社会资本以轻资产模式投入[7]，聘请专业运营团队管理，重点打造农业特色康养配套，避免城市康养地产的重资产开发模式，降低运营成本[8]。
推动“养老 + 农业”深度融合落地：引导农民规模化种植特色农产品，深加工为药膳、养生茶、中药材康养包等康养产品[12]，通过当地民宿、村级电商服务站、养老机构等渠道销往全国，实现“以旅促农、以农强养”。依托田园风光和农耕文化资源，打造集农事体验、休闲观光、养生度假于一体的农耕康养体验基地[3]，设置农耕体验区供老年人参与种植、采摘等农事活动，建设休闲观光区并搭建观景台、休闲步道，打造康养度假区并配备基础养老照料设施，实现“农事体验 + 康养养老”深度融合[7]。
落地“以地养老”特色模式：出台土地流转配套政策[18]，鼓励农村老人将自有承包地委托给村集体或农业合作社规模化经营，实现“以地换养老物资、以地换养老服务”[9]；针对有劳动能力的低龄老人，在农耕康养体验基地、农业合作社设置“银发农事岗位”[7]，实现“劳有所得、劳有所养”[8]，充分发挥县域农业资源优势，打造低成本、本土化养老模式。
促进“养老 + 医疗”本土化协同发展：强化县乡村三级医疗机构联动，打造紧密型医联体[15]，县级医院开设专门老年病科[4]；乡镇卫生院、村卫生室增加老年康复理疗、中医养生、农产品食疗指导等服务，满足老年人基础健康需求[18]。常态化组织健康讲座、义诊活动，提升老年人健康认知水平，实现“小病不出村、大病快速转诊”；鼓励医院与村级互助养老服务站签约，定期安排医护人员上门巡诊，支持养老服务中心内设卫生室，实现基础医疗与养老服务就近对接[20]。
3.3. 人才支撑：构建农业 + 养老本土化人才队伍
加强复合型人才培养与引进：与本地职业院校、农业技术学校合作，开设“农业 + 养老”复合型专业课程[6]，定向培养兼具农业生产技能和基础养老服务能力的本土化人才[7]，重点培训农耕康养指导、农产品食疗搭配、农村互助养老组织等技能，通过田间实践、养老机构实训提升实操能力，为县域银发经济输送专业对口人才。同时制定优惠政策，吸引外地优秀养老护理、老年病诊疗人才来本地就业创业[16]，提供住房补贴、安家费等，充实县域养老服务人才队伍。
制定差异化人才引进政策：根据人才层次和领域，实施差异化引进政策[16]：对高层次养老服务管理和医疗专家，给予高额度安家费、科研奖励[4]，提供优质住房条件，协调解决配偶就业、子女就学问题，确保人才留得住；对“农业 + 养老”复合型技能人才、养老护理技能人才，给予岗位职业补助，实行技能等级阶梯式晋升制度，鼓励人才提升专业能力[7]。建立人才引进绿色通道，简化引进程序，提高引进效率，推动人才快速到岗履职。
完善人才激励机制：建立健全多层奖励制度[10]，对有突出贡献的个人或团队予以物质奖励和荣誉表彰，激发工作积极性；根据人才知识技能、工作年限及工作业绩，合理提高薪酬待遇，制定差异化薪酬增长机制[6]；为人才清晰规划职业发展路径，搭建发展平台，增强人才归属感和忠诚度。对本土“农业 + 养老”复合型人才给予专项奖励[7]，优先推荐参与县级农业、养老领域项目建设。
培育本土互助养老志愿服务队伍：发动社区低龄老年人、农业技术人员、热心居民等，组建县级互助养老志愿服务总队[9]，下设乡镇分队、村级小队；开展养老服务 + 农业技能双重培训，传授生活照料、心理慰藉、基础健康照护、简易农耕指导等知识技能，提升志愿服务能力[11]。建立志愿服务激励机制，对优秀志愿者予以物质奖励和精神表彰，记录志愿服务时长并实行“时间银行”制度，志愿者可凭服务时长兑换养老服务、农产品、农耕用具等，调动志愿者参与养老服务的积极性和持久性[21]，打造本土化、低成本的志愿服务队伍。
3.4. 市场激活：引导本土化养老消费观念与优化消费环境
加强特色养老模式宣传引导：通过电视、广播、乡村大喇叭等传统媒体，以及县域短视频平台、村级微信群等新媒体，全方位宣传“以地养老”“互助养老”等本土化低成本养老模式和农业特色康养产品[22]，以田间地头、乡村院落的实际场景展现适配农村老年人的产品和服务，引导老年人树立“自我养老、互助养老”消费观，摒弃“养老全靠子女”的传统观念[8]。开展消费教育进社区、进农村活动[19]，举办老年人消费知识讲座，提升老年人识骗防骗能力和自我保护意识。邀请老年康养体验官、农村养老达人实地体验本县农耕康养、以地养老模式，通过短视频、图文攻略等形式传播[12]，带动县域银发经济发展。
优化农业特色养老消费环境：搭建老年消费者维权绿色通道[20]，压缩受理时限、加快办理速度，及时回应老年消费者诉求；强化监管力度，严厉打击养老产品虚假宣传、价格欺诈、农产品康养产品假冒伪劣等违法犯罪行为，规范市场秩序。引导县域商场、超市、景区、民宿打造老年友好型消费场景[8]，设置无障碍设施、农产品体验区、养老服务咨询点，推广现金、扫码双支付方式，方便老年消费者。在村级互助养老服务站设立农业特色康养产品展示点和体验点[11]，实现老年人“就近消费、放心消费”。
4. XX县银发经济发展的保障措施
4.1. 政策保障：出台农业特色养老专项政策
制定农业特色银发经济专项发展规划：颁布《XX县农业特色银发经济发展实施规划(2026~2030)》[17]，围绕“以地养老”“互助养老”和“农业 + 康养”融合发展制定专项扶持政策[7]，对从事农业特色康养产品研发、本土化养老服务运营的企业给予财政补贴、税收优惠和土地供应支持[4]；建立政策执行效果评价考核机制[18]，定期开展督查，确保各项政策落地见效。
加大本土化养老财政投入：设立银发经济发展专项资金[9]，重点用于农村互助养老服务站建设、“以地养老”土地流转补贴、农业特色康养产品研发、“农业 + 养老”复合型人才培养等领域；对符合条件的农业特色银发经济企业及项目，给予税收优惠和财政补贴[16]，降低运营成本，调动市场主体积极性；加强资金监管，对资金使用情况进行全程监督[17]，确保资金规范、公开、透明使用，提高资金使用效益。
优化农业 + 养老政策支持体系：结合县域农业特色养老发展实际，构建全产业链配套的专项政策体系[4]，产业发展方面重点支持“农业 + 康养”融合，人才培养方面重点扶持“农业 + 养老”复合型人才，模式落地方面重点保障“以地养老”“互助养老”制度化建设。强化政策协同，建立由民政局、农业农村局、卫健委、发改委等部门组成的跨部门政策协调机制，打破部门壁垒，推动专项资金、用地供应、医保报销等政策形成合力[18]。完善政策动态调整制度，定期分析政策执行效果，及时修正政策缺陷；结合县域农业和养老发展新需求，新增适配农业特色银发经济发展的政策措施[7]，实现政策与时俱进。
4.2. 资金保障：拓宽本土化银发经济融资渠道
多元化农业特色银发经济融资渠道：向上级争取县域农业特色养老专项转移支付资金[17]，重点支持“以地养老”配套、互助养老服务站建设、农业康养产品深加工等领域[7]；引导县域金融机构研发银发经济特色金融产品[16]，开发养老产业专项贷款、农业康养项目理财产品等，解决本土化银发经济发展主体的资金需求；鼓励社会资本以公建民营、民办公助、股权投资等轻资产模式，参与农业特色康养、互助养老服务等项目的建设和运营[4]，拓宽社会资金投向；积极探索设立XX县农业特色银发经济产业投资基金[9]，吸引更多社会资本参与，实现长期稳定资金投入，为本土化银发经济发展提供资金保障。
建立本土化养老项目风险分担机制：联合金融机构、政府相关部门及农业养老经营主体，设立风险补偿金池[16]，将“以地养老”、农业康养体验基地、互助养老服务站等项目的潜在风险拆解后由各方共同分担[8]；若养老及农业康养设施运营因不可抗力产生损失，依照事先约定予以补偿，消除社会资本投资顾虑[4]，保障本土化养老项目稳定、可持续运营。
加强农业特色银发经济组织领导：建立以政府分管负责人为组长，多部门及专家为成员的银发经济发展工作领导小组[17]，统筹协调县域银发经济发展中的资金、政策、资源等问题[9]，研究制定具体实施措施；定期召开工作会议，解决资金筹措、使用、监管及项目建设中的困难和问题[7]，推动农业特色银发经济发展工作有序开展；明确各成员单位工作职责，强化部门协调配合[18]，形成工作合力。
5. 结论
县域银发经济是应对人口老龄化的重要手段，也是推动乡村振兴的重要力量，现阶段发展潜力巨大，但同时面临供需脱节、产业基础薄弱、支撑保障不足等诸多问题[21]。XX县作为典型的农业县域，其“未富先老”的特征、丰富的农业资源禀赋具有代表性，所面临的发展难题是当前全国同类农业县域的共性症结[2]。2026年民政部等8部门联合下发的专项政策文件[4]，为县域银发经济发展指明了方向；福建大田县等先进县域的低成本养老服务实践[6]，为县域破解养老难题提供了可操作的范式。
本文通过探索“普惠性互助养老体系为基础、农业特色融合为核心、农业 + 养老复合型人才为支撑、专项政策保障为后盾”的特色化发展路径，能够有效破解XX县银发经济发展难题，推动县域丰富的生态资源和农业特色资源转化为经济发展优势[13]。县域银发经济发展必须立足本地农业实际，坚持“普惠性与本土化相结合、农业特色与康养服务相结合、政府引导与村民互助相结合”的原则[7]，摒弃对城市商业康养模式的照搬套用，深挖农业资源价值，落地“以地养老”“互助养老”等符合农村实际的低成本模式[9]。对于XX县而言，未来仍需不断完善农业特色银发经济政策扶持体系，强化“农业 + 康养”融合创新发展，提升本土化养老服务水平与效率，推动银发经济成为县域经济高质量发展的“朝阳产业”样板[22]，为全国同类农业县域发展银发经济提供可复制、可推广的经验[21]。