1. 引言
2013年10月，习近平主席在印度尼西亚访问期间提出共同建设“21世纪海上丝绸之路”。2016年9月李克强总理提出“中国–东盟双方应加强发展目标和路径对接，继续建设更为紧密的中国–东盟命运共同体”。同年，东盟峰会通过了《东盟互联互通总体规划2025》释放出愿与华进行战略对接的信号。中国–东盟发展战略对接已逐步成为地区合作新风向。但也应当注意到，基于双方在发展阶段、经济水平、文化背景等方面的差异以及东盟共同体内部存在政治断裂及非连贯性 [1]，中国与东盟在进行发展战略对接过程中也存在一定的问题与挑战。因而，“一带一路”倡议怎样才能与东盟组织及东盟各国的发展战略实现有效对接成为当前最为迫切而紧急的问题，这也是探索中国–东盟建立紧密命运共同体的核心议题。
2. 问题的提出
发展战略对接相关研究目前可大致分为以下几类：一类是国别研究。在“发展战略对接”这一概念提出较长时间内学界研究方向主要集中于我国“一带一路”倡议与具体国家、国际组织的对接现状，如印度、俄罗斯、东盟等，聚焦于研究对接过程中的动力、机遇、风险及模式等；二类是特定领域研究。该类研究聚焦于中国与对接方在某一特定领域，如基础设施、贸易、能源等方面进行的对接合作。三类是机理性研究。目前此类研究较少，主要集中于两个方面：一是概念论述，对战略对接概念与原有相似概念，如：战略合作，战略协调和联盟进行区分辨析 [2]。另一方面是理论探讨，学者们试图搭建起发展战略对接的分析框架，包括定义修正、扩充主体范围，提出对接理论，系统分析对接挑战 [3] 等。
自2015 年东盟经济共同体建立以来，围绕中国与东盟之间合作的研究迅速增多，但大多数为集中于国别或特定领域的研究，而基于理论框架下的研究较少。社会资本理论进一步拓展了发展战略对接的研究视角。总的来说，社会资本与发展战略对接存在一定的内在逻辑关系，主要表现在信任、规范、网络这三大要素与发展战略对接的核心要义契合。发展战略对接过程中需以双方互信为前提，通过政策沟通达成合作意向。而且长期看来信任可以使共同体成员间形成的规范深化。发展战略对接作为一项合作行为需要一定的规范约束对接双方的行为，保证对接合作在一定的规程下进行。加之双方发展战略对接具有一定的复杂性和特殊性，政府主导的单一对接方式难以满足各层面的对接需求，构建多层次的沟通网络有助于实现高质量、高水平的对接合作。同时，紧密的对接合作网络的形成将强化对接双方信任。社会资本的形成不仅是发展战略对接的前提和支撑，还是强化对接合作的重要途径和手段。信任、规范、网络三大要素在发展战略对接过程中相互交织相互作用，影响对接合作的深度、密度、广度。因而本文引入社会资本理论的分析框架来研究中国–东盟发展战略对接具有较强的解释功能，借此对当前中国–东盟发展战略对接的挑战与路径进行研究。
3. 中国–东盟发展战略对接的基础与现状
随着全球范围内对发展战略对接的概念理解进一步深化，中国“一带一路”倡议的愿景也逐步规划与落实。目前中国与东盟在政策沟通、基础设施联通、经贸合作、人文交流等领域开展对接合作。
3.1. 政策沟通总体进展顺利
发展战略对接需双方加强政府间政策协调，双方的政策沟通是发展战略对接的重要基础也是增强双方制度互信的重要途径。2017年中国–东盟“五通指数”报告显示，中国–东盟政策沟通总体向好，大多为顺畅型、良好型国家，且没有薄弱型国家 [4]。中国–东盟的政策沟通在多个层面展开。在东盟共同体层面，2018年11月，《中国－东盟战略伙伴关系2030年愿景》为实现双方发展战略对接提供了顶层设计和总体框架，彼此的路线图与建设路径相互衔接和高度契合。就东盟各国而言，“一带一路”倡议与菲律宾“大特建计划”、印尼“全球海上支点”、文莱“2035宏愿”、越南“两廊一圈”、老挝“变陆锁国为陆联国”战略等国家发展战略进行对接并逐步形成共识。此外，中国与东盟在“一带一路”框架下的国际合作机制也不断谋求创新。2016年，李克强总理提出的“澜湄合作”机制启动，致力于提升区域发展的整体水平。
3.2. 基础设施联通稳步推进
基础设施互联互通是中国与东盟进行对接合作的重要领域。2017年9月，东盟正式通过《东盟互联互通总体规划2025》，以图强化东盟内部和跨国间的联通，缩小彼此差距。中国与东盟各成员国的基础设施联通主要集中于交通及能源领域。在交通建设方面，铁路、航运建设稳步推进。中老铁路、中泰铁路及印尼雅万铁路先后建设，中老铁路老挝段于2020年10月实现全线隧道贯通，未来将搭建起泛亚铁路在东南亚地区的联通网络。航运联通主要集中于澜沧江–湄公河一线，中国已会同老、缅、泰等国共同制定了《澜沧江–湄公河国际航运发展规划(2015-2025年)》，实现这一航线全年通航。在能源设施建设方面，中缅能源合作日益密切，中缅油气管道已于2013年建成通气，双方又于2017年签订《中缅原油管道运输协议》，中缅能源合作进入新阶段。
3.3. 经贸合作总体向好
中国与东盟的合作向来偏重于经贸领域，强调一种双向的需求和对接，甚至是一种共生共利的关系 [5]。近年来中国与东盟已发展出较为深度且密切的经贸合作，为双方的对接合作提供更多可能。截至2019年，中国已连续十年成为东盟第一大贸易伙伴，东盟成为中国第二大贸易伙伴。2020年前11个月，东盟反超欧盟成为我国第一大贸易伙伴，贸易总值4.24万亿元，增长6.7%，占中国外贸总值的14.6%。但值得注意的是，如图1所示，在中国与东盟贸易额不断增长的同时，自2017年以来，中国对东盟贸易顺差呈扩大趋势。在投资合作方面，截至2018年年底，中国与东盟双向投资额达2057.1亿美元，双方投资存量在15年间增长22倍。如图2所示，中国对东盟投资额在2016年后反弹上升，在2019年中国对东盟投资达130.24亿美元。在贸易机制建设方面，2020年11月，中国政府与东盟十国及日、韩、澳、新西兰的贸易部长共同签署《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)，标志着全球最大的自贸协定建成。
3.4. 人文交流成果显著
国之交在于民相亲，民相亲在于心相通。当前中国–东盟文化交流形式丰富多样。在旅游产业方面，2019年双边人员往来超6000万人次，中国与东盟已互为重要旅游客源国和目的地。在科教交流方面，截至2019年11月，中国已在东盟十国共开设38所孔子学院。此外，中方制定的“中国–东盟双十万学生流动计划升级版”，实现双方学生流动总规模到2025年达到30万人次的目标 [6]。在机制建设方面，中国和东盟整体的人文交流机制包括中国–东盟文化部长会议机制、中国–东盟教育部长会议机制等 [7]。但目前中国–东盟人文交流的合作规模较小且广度及深度仍有待加强，尚未形成从官方到民间，多层次、宽领域的畅通交流网络。
Figure 1. The trade balance between China and ASEAN in the first nine months from 2015 to 2020
图1. 2015年~2020年前9个月中国–东盟双边贸易差额
Figure 2. China’s investment in ASEAN from 2014 to 2019
图2. 2014年~2019年中国对东盟投资情况
4. 社会资本视阈下中国–东盟发展战略对接的挑战
受双边关系及外部环境的复杂影响，目前中国与东盟进行发展战略对接仍面临一些挑战和困难。
4.1. 双方互信不足造成对接受阻
帕特南指出，信任是社会资本中最为核心的要素。信任水平越高意味着合作的可能性就越大，因而信任也是双方进行发展战略对接的前提和基础。近年来，中国与东盟经贸往来虽日益密切，各类良性合作机制也不断建设完善，然而经济联系的加强与政治关系的密切并不具有正相关关系，中国–东盟仍存在互信不足的尴尬局面。
一是南海问题的僵持引发部分东盟国家对地缘利益的担忧。目前南海局势虽总体暂缓但争议仍在，南海问题是现今中国与东盟进行发展战略对接的最大障碍。东盟内部出现分化，部分国家与中国较好持续保持良好合作的局面，也有部分与中国存在领土争端，夸大中国威胁。二是双方对发展战略对接这一合作形式存在认知偏差。一方面中国–东盟是一对不对称合作关系，实力差距导致东盟敏感度较高进而容易导致不对称错误并引发关系恶化。“一带一路”倡议提出以来，东盟部分国家就对此心存防范并自动带入“国强必霸”的思路，对“共商共建共享”的原则有所怀疑；另一方面是东盟部分国家对这一合作形式的持续性存疑。互联互通作为对接合作的主要内容，除需各国政要进行政策协调外还需要大量资本的长期投入，而“一带一路”倡议是由中国政府主导缺乏市场力量的调节。因此，部分东盟国家担心难以有持续、稳健的对接资金保障。三是域外大国的干扰。东盟国家向来信奉大国平衡策略，与除中国外的美、日、印等国也保持良好的合作。域内外大国在给东盟带来合作机遇的同时，也对东盟维持其对东亚合作进程的主导地位带来挑战 [8]。近年来美国对中国力量的崛起日益不安，不断通过政治、经济、军事等手段加强自身对东盟的影响力，中美博弈一定程度上对中国-东盟的发展战略对接议程造成干扰。
4.2. 双方互惠规范不足导致对接不确定性增强
规范是社会资本重要组成部分，为双方发展战略对接提供约束和保障。中国–东盟进行对接合作的规范包括正式和非正式的制度规范。
就制度规范来说，中国–东盟发展战略对接已从政府层面做出了一些正式的制度安排，如东盟10国分别与中国签署双边共建“一带一路”合作文件等。但在发展战略对接这一新型合作形式下对正式规范提出了更多要求，目前正式的制度规范稍显不足，缺乏行之有效的制度供给。
一方面，东盟内部尚未形成统一的法律及经济制度。其一，东盟各国的法律体系受历史和经济发展等因素的影响存在差异，大陆法系和英美法系并存。正是由于这种差异的客观存在造成了中国与东盟各国进行对接合作时易出现摩擦、重大项目停滞等情况，对接过程中产生的多领域法律问题亟待解决。其二，部分东盟国家在法制建设方面存在不足阻碍了社会资本的形成。现有规范和制度难以为参与对接合作的主体提供一致的市场规范和准则，变相提高要素流动门槛，导致对接过程中交易成本过高，阻碍双方对接合作进程。当前难点另一方面在于双方仍未构建起专注于发展战略对接的多边机制。目前的合作机制均为利用现有多边机制，如二十国集团、亚太经合组织、上海合作组织、中国–东盟(10 + 1)、澜湄合作机制、大湄公河次区域经济合作等，一定程度缺乏在“一带一路”倡议框架之下的创新型双边机制的制度保障。
就非正式制度来说，其存续也对双方发展战略对接产生一定影响。东盟形成的一系列非正式社会规范中最具代表性且影响力最大的为东盟规范。然而东盟规范存在一定的局限性，如东盟规范具有软弱性。这一特征表现在东盟各国对华政策存在一定的差异性，与东盟整体对华政策不一致，东盟内部协调机制出现失衡的状态。东盟规范在普及和内化过程中的软弱性体现了东盟多边机制下各个国家对东盟规范的认知力较弱 [9]。此外，东盟规范还具有低制度主义或软制度主义的特征。受客观条件限制，东盟各国观念结构不一，为顾及成员间存在的差异性，东盟规范的约束性较弱、背叛成本较低。东盟规范虽然可以最大限度地顾及东盟各国差异化、复杂化的现实情况，但是却缺乏规范各成员国行为的绝对效力。这一类社会资本的缺失使得东盟内部缺乏凝聚力，也一定程度影响中国与东盟对接合作的稳定性和持续性。
4.3. 双方合作网络不发达导致对接紧密度较低
紧密交织的网络也是发展战略对接过程中的载体，将各类可能的对接主体囊括进合作平台并整合网络内各类利益主体，带来更为广阔的对接合作空间。中国–东盟合作网络中所涉及主体众多，主要包括政府层面的互动网络、市场层面的各类企业经贸交流网络及社会层面的民间交流网络。然而随着中国–东盟发展战略对接的走深走实，中国–东盟发展战略对接过程中缺乏多层次宽领域的的合作组织与合作网络的问题也已暴露出来。
现有的合作网络多以政府主导，但是仅靠政府推动，官方主办难以使双方民众产生深层次的交流互信。在政府层面的合作中，中国–东盟中央政府间合作密切，高层互访频繁，但政府间的合作面临着虽多不深的局面。一方面尚中国–东盟未建立起在“一带一路”倡议框架下定期会晤制度，另一方面地方政府间的合作稍显滞后。在市场层面的合作中，东南亚华商通过“地缘、血缘、业缘”构筑起在双边的身份认同，通过经贸投资活动为中国与东盟的经济往来提供了重要支持并积累了丰厚的社会资本。但东盟国家的文化多样性对中国企业投资东盟国家具有显著的负向效应，而中国与东盟国家存在的文化差异对中国投资东盟国家同样具有负向作用 [10]。且目前民间资本和私营部门参与“一带一路”建设程度较低。中国–东盟发展战略对接议程聚焦于东盟各国基础设施建设领域，投资额大、投资周期长，但资金回报率低、回收周期长导致民间资本参与度较低。社会层面的交流多以商务交流、学术、文化交流等为主，面临着普通民众参与度低及限制门槛较高等问题。
5. 中国–东盟发展战略对接的路径
5.1. 互信：培育深层次互信
1) 缓和南海冲突，增进双方安全互信
目前“南海行为准则”的磋商进入深水期，应避免域外大国的干扰，考虑在人类命运共同体理念的指导下搁置争议、共同开发、利益共享。再进一步争取合作项目落地实施，让东盟国家逐渐认识到，与中国进行合作中国不但不会损害其国家利益，还会为其发展带来诸多益处，进而加深中国与东盟双方的信任与区域归属。南海问题的有效解决将助推中国与东盟实现互信升级。
2) 加强政策沟通，深化发展战略对接
政策沟通的目标应是寻找发展互助点，发展共同体往往在发展互助点上生成。一方面，“一带一路”倡议与东盟战略对接的过程中不仅要与东盟共同体进行对接，还要注重与各成员国的国家发展战略对接。东盟各国的政治、经济、文化差异较大，中国与东盟各国在战略对接过程中要充分考虑其发展的侧重点，找出双方经济发展中可达成合作的共同点。另一方面应建立起更为完善、深入对话协商机制。在“求同存异”的基础上广泛开展双边及多边交流和沟通，进而使双方深入了解彼此的发展愿望、共谋发展机遇，从而巩固并加深彼此信任，达成共识。
3) 秉持“亲诚惠容”理念，充分展示大国担当
在中国与东盟的发展战略对接过程中应以自身综合发展实力回应东盟各国对“一带一路”建设是否长期稳定持续的质疑。这不仅需要不断提升本国经济实力，改善国内民众生活水平还需积极履行与东盟各国的合作倡议并投入相应的物质资源及智力支持，彰显和证明中方建设“一带一路”的决心和信心。针对各个国家不同的发展阶段及发展愿景，有计划、有针对性地分阶段实施不同的对接策略，以实际行动及成果应对信任质疑。中国应打造亲善友邻的国际形象，在合作过程中体现超越“个体理性”的“公共理性”，追求实现绝对收益而非相对收益，甚至要有“欢迎搭中国发展便车”的胸怀实现与友好近邻的联动发展。
5.2. 规范：建立正式及非正式规范
1) 建立健全法律规范，减少合作摩擦
RCEP的签署是“一带一路”建设过程中高质量共建的“区域范本”，凝聚各方利益、增强了各个经济体间的联通依存关系。这也为中国与东盟合作奠定了较为标准化的规则，也对各国营商环境的优化提出了新要求。各国政府相关部门应增强对RCEP政策文本的深度理解，尽快建立健全符合国际惯例、国家法律的地方性法规、规章体系，积极营造法律完善、规则明晰、程序透明的营商环境，使得双边贸易合作有法可依，进一步强化对接合作过程中的规范化、法制化。
2) 深化各项合作机制，推进对接进程
在中国与东盟各国进行战略对接涉及到经济、政治、人文及安全等各个领域，新的合作背景下需在合作进程中构建专注于战略对接的政治对话机制、贸易合作机制、人文交流机制、风险管控等机制，深化对接合作水平。在此过程中既要要兼顾东盟各国的实际发展水平，分阶段地、有的放矢地推出有力的制度措施，同时也要主动将现有合作机制与区域内原有的机制进行对接，如澜湄合作机制等。尽量避免合作机制的多元化和碎片化，充分发挥各类合作机制的优势与特点，与原有机制协调共存。
3) 包容联动东盟规范，规范地区秩序
大国平衡战略的难以为继和地区合作的制度过剩，导致东盟制定地区合作规则能力呈退化趋势 [11]，中国应与东盟一起共同推进东亚规范的建立。以往中国与东盟的合作关系中均是以柔和融入的方式对待东盟规范，但在命运共同体建设和战略对接过程中，中国与东盟应逐步建立起双方共同商议、共同设计、共同制定和共同遵守的规范。在规范构建过程中充分尊重东盟各国权益，力争双方规范接轨，为对接合作扫清制度障碍。目前东亚地区尚未形成统一的区域规范，可尝试发展既有的东盟规范，丰富其内涵，使之上升为能够指导各方行为的东亚区域规范，延长规范的生命周期，逐步推动东亚规范的建立。
规范使得国家间的互动从无序走向有序，重塑国家关系，维护各国利益。在当前新冠疫情的冲击下，国家间有序发展、良性发展应逐步成为区域合作共识。然而规范的兴起、普及、内化是个较为漫长的过程，还需中国和东盟各国政府携手共进。
5.3. 网络：建设对接的渠道和载体
1) 在政府层面需加强各级政府间对接合作
一方面在中央政府层面需建立政策沟通平台。通过在“一带一路”框架下与东盟各国签署的合作协议中寻找政策合作的平衡点并不断细化和深化与东盟各国签订的合作文件。同时也需探索建立政策沟通的新模式，如部长间定期会晤制度等，降低因信息不对称和协商谈判摩擦带来的过高交易成本，进一步凝聚各国中央政府间增进双边发展战略对接的合作共识。另一方面需加强地方性对接合作。目前中国与东盟各国中央政府间交往频繁，地方政府应在战略对接过程中发挥更为灵活的作用，增强地方政府间参与“一带一路”建设的广度与深度。一是要发挥友好城市(省州)的联动效应。截至2019年，广西借助其地缘优势已与8个东盟国家缔结55对友好城市，但国内其他省份与东盟国家结成友好城市(省州)的数量较少。中国与各国政府应积极鼓励地方政府建立友好城市关系，根据双边需求开展经贸往来、人文交流等各方面合作。二是要加强地方间对接合作。可根据东盟各国发展战略重点内容及各国经济发展水平，结合互联互通的重点内容进行合作，对接起我国长三角、北部湾及粤港澳大湾区等经济带，最大限度地结合国内与东盟各国的资源优势，实现更具深度的对接合作。通过中央和地方政府间的网络化对接体系构建，一定程度将增强中国与东盟各国战略对接的黏性。
2) 在市场层面需增强民间资本参与，建设跨国企业网络
首先要积极组建跨国公司，打破原有的贸易壁垒和封闭格局。对于一些有实力开展跨国业务的企业鼓励其积极与东盟各国开展业务往来或我国企业与东盟国家企业合资组建跨国企业。对于一些实力较弱的中小企业可以采取“抱团出海”的方式以降低投资风险。跨国企业网络的建设有利于加强中国与东盟各国优势资源互补产业的合作，实现各类资源、要素的加速流动。同时也要注意风险防控，对于东盟部分国家存在的民族主义情绪也要加以防范。可在双边在战略对接过程中由官方签署合作协议或创建合作平台，为国内企业提供政策保障，降低企业经营风险。其次企业要勇于承担社会责任。东盟各国文化背景、社会形态、贸易规则等各不相同，需要企业在拓展对接合作网络时充分考虑东盟各国的共性与特性，尊重当地的法律规范和文化习俗，实现本土化经营。在追求投资回报的同时注重安全生产、工人权益及环境保护，主动参与当地的民生建设，实现共赢发展。
3) 在社会层面需培育各类非政府组织
充裕的社会资本往往潜藏于丰富的社会组织，因此构建社会资本网络需丰富社会组织。中国与东盟各国进行战略对接涉及到政治、经济、文化交流等多方面，仅依靠官方组织稍显不足，而非政府组织具有稳定、灵活、广泛、低成本的优势。同时没有明显的官方色彩，具有一定的独立性，更易于为各国民众所接受。这就要求将各类非政府组织建设成为双边对接合作网络中一支不可忽视的力量。一方面要加强非政府组织的建设不断增强其影响力。政府需一定程度放宽限制，积极引导并扶持非政府组织的发展，给予其一定的资源支持并加强行动指导并定期进行政策宣传，以《中国–东盟战略伙伴关系2030年愿景》为政策导向，确保符合我国对于东盟各国“亲诚惠容”的外交理念。另一方面要利用我国现有的非政府组织平台与东盟各类非政府组织进行对接合作，并借助原有华人网络积累的社会资本，在教育、医疗、环保、非传统安全等方面开展合作。通过开展各类活动使得东盟各国对中国有更客观全面的认识，逐步打消民众的疑虑。并尝试通过民间力量来影响、推进官方合作。非政府组织涉及的群众基础广泛，建设起发达的非政府组织网络将使得中国与东盟各国民心相通的基础更加牢靠。