1. 引言
2008年国务院发布《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)，这表明行政相对人可以通过向相关行政机关申请政府信息公开的方式获得有利于其生产或生活的信息，为申请人申请政府信息公开提供了法律依据。《政府信息公开条例》的出台对于我国推进政府信息公开、政务公开工作有着重大意义，同时也促使我国政府职能转变，加快法治政府的建设。2019年国务院对《政府信息公开条例》进行了修订，确立了以公开为原则，不公开为例外的公开原则，增加了公开的信息范围，完善了依申请公开信息的程序，同时针对行政相对人滥用申请权的情况，即申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，规定行政机关可以收取信息处理费。这次修订针对实践中突出的问题进行了制度上的改进，在总结实践经验的基础上，回应了人民群众对政府信息公开的需求，完善了我国的政府信息公开制度。新修订的《政府信息公开条例》在应对政府信息公开中申请人滥用申请权问题进行了一个规制，但是其实践效果如何？笔者是持怀疑态度的，因为无论是从行政机关的反馈还是从法院受理申请人滥用申请权的案件数量来看，申请人滥用申请权的问题依然严重，这无论是对行政机关的信息公开工作、法院工作以及普通民众对于政府的信任程度都会产生影响。
政府信息公开申请权被滥用的问题其实在2008年《政府信息公开条例》出台后就受到行政机关与学界的关注。在立法上，行政机关主要是通过发布大量的规范性文件来应对大量申请以及反复申请。并在2019年对《政府信息公开条例》进行修订，以此在较高的法律位阶上规制滥用申请权的问题。在学界上，主要围绕申请权被滥用产生的原因和规制建议进行研究，大多数学者都从政府信息公开门槛、成本低、缺乏弹性的程序规定等方面来论述造成申请权被滥用的成因，而与之相应的规制建议也大多停留于增加政府信息公开门槛和成本、细化收费标准以及提高程序处理弹性等方面。从目前学界的研究现状来看，笔者认为学界在研究申请权被滥用的问题上，是存在误区的，没有意识到产生该问题的本质原因，而仅仅只是在表面上给这个问题打“补丁”。
本文共分为四大部分，第一部分是关于政府信息公开申请权滥用的现状以及其产生的不利影响，在这一部分，笔者以宁波市涉政府信息公开案件为例，说明申请权被滥用的表现特点并阐述该问题产生的不利影响；第二部分是关于我国目前规制申请权滥用的现状，并分析其中存在的问题；第三部分是根据上述两个部分的分析，探究造成申请权滥用的原因；第四部分是结合宁波市的一些成功经验，提出破解这些问题的建议。因此根据上述论述，本文旨在揭示政府信息公开中申请权滥用的现状，分析目前存在的问题并揭露产生问题的原因，最后达到减少甚至是杜绝申请权滥用的目的，为我国的政府信息公开和政务公开制度提供新的研究思路。
2. 政府信息公开申请权滥用的表现特点与影响
2.1. 政府信息公开申请权滥用的表现特点
笔者通过在中国裁判文书网对于宁波市中级人民法院受理的政府信息公开案件进行一个检索与梳理，发现宁波市涉政府信息公开诉讼案件呈现一个爆炸性增长的现象，尤其是申请权滥用的行为日益增多，成为我国推行政府信息公开制度的一个比较棘手的障碍 [1]。那么通过案件检索，笔者发现目前宁波市申请人滥用申请权的表现形式主要存在以下几个方面：
一是申请内容重复，或者申请已经知晓的政府信息。有的申请人在其他的行政程序中已经知晓相关政府信息，却仍然向行政机关提起申请。比如说“陈仁娥诉宁波市人民政府案”1中，原行政机关宁波市自然资源与规划局(以下简称宁波市资规局)已经在复议程序中告知了原告陈仁娥相关的行政处罚决定书，但原告仍然要求宁波市资规局重新作出政府信息公开答复。又如“李宝甫诉宁波市海曙区人民政府政府信息公开案”2，原告李宝甫在起诉前，就已从相关拆迁办处获取了相关农村私人建房用地呈报表、建房申请表等相关信息，但其仍然向行政机关申请政府信息公开。
二是申请数量多且频繁。有的申请人会在一天内向多个行政机关提起申请或者向一个行政机关连续提起十几件甚至是上百件申请。如“王菊兰诉宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府(以下简称东钱湖镇政府)其他政府信息公开一案”3 (以下简称“王菊兰案”)，王菊兰在2016年1月至2020年5月期间，已向浙江省内三级人民法院提起一审、二审及再审案件51件，其中一审案件22件，涉及政府信息公开19件、涉投诉举报及履行法定职责案件2件。其不仅滥用了申请权，还滥用了诉讼权利，严重扰乱司法、行政机关的正常秩序。
三是申请人随意申请。有的申请人在申请信息前不会去辨别应向哪个行政机关去申请相关信息，而是抱着随意申请的态度。仍以“王菊兰案”为例，在该案中，王菊兰先后向宁波市鄞州区东钱湖镇人民政府、宁波东钱湖旅游度假区管理委员会、宁波市自然资源和规划局等行政机关申请政府信息公开，随意行使自己的申请权。
四是申请人申请目的不纯。有很多申请人申请政府信息公开的目的并不是为了获取相关的政府信息，而是基于其他目的。比如说“虞巍慧诉宁波国家高新技术产业开发区建设管理局、宁波市住房和城乡建设局案”4中，虞巍慧提起的政府信息公开诉讼的目的是审查行政机关公开的信息内容是否真实、准确、完整，作出的处罚决定是否合法，明显不属于人民法院政府信息公开案件的审查范围。又如“周桂秋、李召宝等人诉宁波市海曙区洞桥镇人民政府乡政府政府信息公开案”5，在该案庭审中，周桂秋等人明确表述，其所诉目的是确认洞桥镇政府在信息公开中虚假告知的行为违法，不是要求行政机关履行信息公开职责。
2.2. 政府信息公开申请权滥用的不利影响
政府信息公开申请权的滥用对行政和司法两阶段都直接产生了不利的影响，增大行政与司法的工作压力，浪费行政、司法资源。更重要的是其会影响法律的权威和政府的公信力，引起社会舆论，危害社会公共秩序的稳定。
首先，申请权的滥用会影响行政效率，浪费行政资源。如像上述的“王菊兰案”，申请人频繁地申请大量的政府信息公开，行政机关若要每一件都去进行整理公开，将会耗费大量的人力、物力和财力，严重影响了行政机关的正常运作。申请人无理地频繁申请大量的公开事项，这些毫无意义地行为增加了行政成本，浪费行政资源 [2]。
其次，容易引发滥诉，浪费司法资源。部分滥用申请权的申请人在行政阶段无法实现其目的时，会不断提起或者以群体的形式提起行政复议和行政诉讼，使得法院的案件量上升，法官办案压力也就随之上升。这些无理的行政诉讼案件，在浪费司法资源的同时有可能也会损害部分相对人的利益，如个人隐私受到侵害。
最后，申请人滥用申请权会损害政府公信力，影响社会的稳定秩序。政府公信力是政府在管理公共事务中所具有的影响力与号召力，也是检验人民在接受政府管理时对政府的满意度。滥用政府信息公开申请权的行为表面上披着“合法”外衣，实则是一种“无理、刁难”政府的行为，政府对此行为往往是采取不予理睬的应对手段，这会使得申请人不满意政府的应对行为，进而采取一些偏激手段甚至引发群体性事件，这不仅会损害政府公信力还会影响社会的稳定秩序。
3. 我国规制政府信息公开申请权滥用的现状与问题
3.1. 我国规制政府信息公开申请权滥用的现状
我国规制申请权滥用的探索从2008年就开始了，一开始以大量的规范性文件来应对申请权滥用的问题。在2019年对《政府信息公开条例》进行了修订，这次修订在立法层面对该问题做了回应。2020年国务院又发布了《政府信息公开信息处理费管理办法》，规定了政府信息公开的具体收费标准。因此笔者在这一部分对这些规制方法进行一个整理和论述，并分析其中存在的问题，为后续的成因分析提供基础。
其一，以规范性文件来应对大量申请及反复申请。在新修订的《政府信息公开条例》未出台前，行政机关为了应对申请人滥用申请权的问题，进行了大量的探索与尝试：首先是对于重复申请的问题，比如国务院办公厅在2008年发布的《国务院办公厅关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》第十三条规定申请人就同一内容向行政机关反复提出申请的，行政机关可以不重复答复。其次针对大量申请，国务院办公厅曾在2013年发布《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中确立了“一事一申请”原则，以此来应对申请人以同一事件或者是相似事件反复提起政府信息公开申请。
其二，要求提交身份证明。新修订的《政府信息公开条例》第二十九条第2款是关于申请人申请政府信息公开应当包括的内容，其中增加了申请人申请政府信息公开时应当提交申请人的身份证明。这一规定一方面可以确保申请人所提供的姓名与联系方式是其本人的；另一方面也是对申请人施加“压力”，若申请人滥用申请权，行政机关可以立马找到该申请人，那么申请人申请政府信息公开时，就会考虑风险成本，不会随意行使申请权。
其三，要求申请人对申请公开的内容做必要描述。新修订的《政府信息公开条例》第二十九第2款还规定了申请人申请政府信息公开时还需提供申请公开的政府信息、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述，若政府信息公开申请内容不明确或申请人不能描述清晰的，行政机关应当给予指导和释明，并要在规定时间内一次性告知申请人，申请人逾期不补正并且无法说明正当理由的，视为放弃申请。这项规定要求申请人对自己要申请的政府信息具有一定的了解，在一定程度上可以筛选出“职业申请人”，从而节约行政资源。
其四，要求申请人说明理由。新修订的《政府信息公开条例》第三十五条规定申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。这项规定向普通民众传达一个信息，申请权的行使不是不受任何限制的，公民应当树立正确的权利观念，这样才能符合《政府信息公开条例》的制度价值设计 [3]。
其五，增设收费标准。新修订的《政府信息公开条例》第四十二条规定行政机关可以在申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的情况下收取信息处理费。收费的具体办法由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定。但是国家发改委和财政部并没有制定具体标准而是把权利下放到了各省，结果多数省级政府并没及时制定收费标准。于是国务院办公厅于2020年12月7日发布了《政府信息公开信息处理费管理办法》(以下简称《管理办法》)，该《管理办法》根据实际情况，确立了两种收费标准，并细化了具体计收标准。那么这次收费标准的具体化和细化可以为行政机关收取费用提供法律依据，也可以警示滥用申请权的申请人。
3.2. 我国规制政府信息公开申请权滥用存在的问题
一是没有明确必要限度、合理理由和必要描述的判断标准。在上述措施三与措施四中提到的必要限度、合理理由和必要描述是没有法律规定的具体标准的，那么行政机关在此是具有一定的自由裁量权，若行政机关对必要限度和合理理由的判断存在错误或者认为申请人申请不符合《政府信息公开条例》所规定的内容，但在答复申请人的内容上存在不当的，在这样的情况下其实是无益于问题的解决的，反而会引起申请人的不满。以措施四为例，行政机关认为申请人的申请理由不合理，可告知申请人不予受理，但是法律并没有规定行政机关应当向申请人说明其申请理由不合理的理由，即没有对这个说明理由进行一个论证和说明，那么即使行政机关判断正确，告知申请人不予处理，在没有一个说明理由的情况下，会存在申请人情绪上不满的可能并会作出一些不理智的行为，反而使事情复杂化。
二是没有规定申请公开政府信息的数量和频次的合理范围。申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由，但是法律并没有具体明确申请人申请的数量和频次达到多少以上才算超过合理范围，实际上也是要行政机关自由裁量的，对于合理范围的界定也是会影响申请人申请政府信息公开的行为。
三是收费标准的适用问题。2020年刚发布的《管理办法》确立了两种收费标准：一是按件收费；二是按量收费，均按照超额累进方式计算收费标准，行政机关对每件申请可以根据实际情况选择适用一种标准，但不得同时按照两种标准重复计算。那么在这其中就涉及到了行政机关在面对具体的申请时可以进行选择，根据不同的计算方式，应当会产生不同的数额甚至可能出现较大差别，那其实行政机关在这就具有较大的操作空间，因此笔者认为如何选择合理的计收标准这个问题是值得更进一步研究的，应当对此问题进行细化规定。此外《管理办法》的第四条、第五条分别具体规定了按件计收与按量计收的具体标准，在按件计收中，规定按件计收适用于所有政府信息公开申请处理决定类型。申请人的一份政府信息公开申请包含多项内容的，行政机关可以按照“一事一申请”原则，以合理的最小单位拆分计算件数。这就涉及到了行政机关需要对申请人申请的事项进行一个归类整理，将相同或者相似的申请事项以合理的最小单位拆分计算，若申请人申请事项过多，就会导致整个拆分过程过于繁杂，而且合理的最小单位如何判断也是个问题，同时“一事一申请”原则也极易成为行政机关逃避公开的理由 [4]。
在按量计收中，按量计收适用于申请人要求以提供纸质件、发送电子邮件、复制电子数据等方式获取政府信息的情形。笔者在此疑惑的是，申请人要求以发送电子邮件、复制电子数据等方式获取政府信息，电子邮件与电子数据并不涉及到纸张的打印费问题，那为何还将电子邮件、电子数据与提供纸质件并列？并以按量计收的标准进行收费，这样规定是否存在不妥之处？我们不可否认《管理办法》可以为行政机关收取费用提供标准，并且结束了不同地区收费标准不同的局面，但该《管理办法》仍存在一定的问题，对此还应进行一个完善，以便减少争议的出现，发挥其真正实效。
4. 我国政府信息公开申请权滥用的成因分析
4.1. 制度设计非本土化
我国《政府信息公开条例》的出台和修订可以说在一定程度上是借鉴别国的经验所产生的，美国作为最早创新政府信息公开制度的国家，其对我国政府信息公开制度的设计具有很大的影响。美国自从1966年制定《信息自由法》后，又经过1974年、1976年、1986年、1996年的修订，不断完善和发展。笔者通过比较我国的《政府信息公开条例》和美国的《信息公开法》，发现两者存在比较高的相似度，从申请人申请的程序、豁免事项、行政机关处理时间等方面均存在相似的规定。以豁免事项为例，美国《信息自由法》规定保密文件、机关内部人事规则与制度、根据其他法律规定例外的事项、商业秘密与商业、财物信息、政府的内部联系、个人隐私、执法文件、金融制度以及地质信息九项例外事项 [5]；而我国政府信息公开的豁免事项包括国家秘密、商业秘密、个人隐私、行政过程性信息以及行政机关的内部事物信息，从中可以看出我国所规定的豁免事项是被美国《信息自由法》所包含的，而没有不同于美国的规定。制度设计的非本土化会使得我国在推行政府信息公开制度时面临诸多的障碍，我国在面对存在漏洞的政府信息公开制度时，并没有从制度设计上探寻解决方案，而只是通过“打补丁”的方式来应对，其效果当然是不佳的。
4.2. 行政纠纷化解渠道不畅通
新《政府信息公开条例》的修订大大降低了公民申请政府信息公开的门槛，其目的旨在保护公民正当的申请权，但部分公民在申请信息公开时其目的不是为了获取有效的政府信息，而是基于其他目的 [6]。大部分疑似申请权滥用行为的背后有很多是涉及公民个人的经济利益，在目前尚不高的行政法治水平之上，行政机关的行政行为在合法性或合理性方面多多少少会存在一些问题，而这些问题往往可能影响所涉公民切身的财产利益，如行政机关在征地拆迁过程中的各项程序不够公开透明，在行政处罚过程中的步骤缺失或是颠倒，在执法过程中方式不当等问题，若这些问题没有得到及时解决，往往会激起行政主体与行政相对人之间的矛盾，这些矛盾就需要通过行政纠纷化解的途径解决。而从目前我国行政纠纷化解途径来看，是存在很大的问题的，比如说非司法化的行政复议和带有人治色彩的信访制度，并没有达到实质性化解矛盾的效果，很多行政纠纷在经过行政复议和信访后仍没有得到解决，导致相对人往往会穷尽救济途径，最后通过滥用申请权的方式来给行政机关施加压力。在行政纠纷化解渠道不畅通的情况下，申请门槛、成本低的政府信息公开制度自然而然成为相对人“宣泄”一个方式。
4.3. 政府主动不公开的制度实践
《政府信息公开条例》将申请方式规定为两种：政府主动公开与依申请公开，在制度设计上，依申请公开是作为对主动公开的有效补充，在客观上即成为了倒逼政府加大主动公开力度的方式。防止腐败、监督政府依法行政是政府信息公开制度的重要立法功能之一 [7]。在宁波市2019年度的政府信息公开工作报告中也凸显出该问题，部分行政机关的公开意识不高，“不懂公开、不会公开、不敢公开”等现象仍然存在。6那么在政府主动公开的力度不够的情况下，主动公开的信息就不够充分，无法满足当事人的实际需求，从而变相促使申请人通过大量提交政府信息公开申请寻求所需要、所关心的信息。
5. 政府信息公开滥用申请权的规制建议
5.1. 制度设计本土化
基于笔者上述对我国申请权滥用的成因分析，根本原因是制度设计存在非本土化的情况，那么信息公开制度在我国的实行必然会出现“不适”的反应，因此我国应从本国国情出发，制定出适合于我国的政府信息公开制度。以新发布的《政府信息公开信息处理费管理办法》为例，其就是笔者所称的“打补丁”行为，该《管理办法》对申请人滥用申请权起到的一个警示作用，我们不可否认是有一定的规制作用，但其在制度设计上还是存在笔者在第三部分上所论述的问题，对于“一事一申请”的理解、两种收费标准的选择等方面是存在规定不清楚的情况，那么在此基础上来推行该《管理办法》，其实践效果如何？鉴于其刚刚生效，因此目前还待观察，但笔者是持不乐观的态度。
5.2. 实质性化解行政纠纷矛盾
实质性化解行政纠纷矛盾能够从根本上化解行政机关与行政相对人之间的争议和矛盾，在根本上减少申请人基于其他矛盾而提起政府信息公开。笔者认为要想实质性化解行政纠纷矛盾可以从两方面考虑：一方面是要发挥行政复议的作用。目前行政复议主要存在以下一些问题：一是行政复议的属性不清，即是行政性、准司法性还是司法性仍存在争议；二是行政复议受案范围较窄；三是行政复议与行政诉讼制度衔接不顺畅；四是行政复议能力普遍较弱。这些问题都会导致行政复议无法很好地发挥其解决行政争议的作用，行政相对人对行政复议的信任度低，往往不会提起行政复议，而是直接提起行政诉讼、采取信访的方式或者是直接采取不正当的手段，如滥用申请权等方式。针对这些问题，我国目前也正在对《中华人民共和国复议法》进行修改，因此真正发挥行政复议解决行政争议的作用对于实质性化解行政纠纷具有重要意义。
另一方面是要对行政机关认定申请权滥用行为有所制约。从笔者上述对目前我国对申请权滥用问题规制存在的问题的论述分析，可以看出《政府信息公开条例》对于一些名词并没有一个明确的界定，比如说合理理由、合理范围、必要限度。但其实在立法上也无法给这些名词进行一个明确的界定，因为申请事项多种多样，申请目的也不尽相同，无法做一个统一的规定。这时就需要行政机关进行一个自由裁量，但行政机关在运用自由裁量判断的过程中，应当有一个合理论证的过程，向相对人答复时也应当和申请人进行一个沟通的过程。这方面宁波市是走在前列的，宁波市市级部门在市行政服务中心窗口单位均设立了依申请公开现场受理点，目的就是做好现场解疑释惑工作。
5.3. 提高政府信息主动公开力度
强化主动公开的深度与广度，可以从源头上减少申请公开的数量。那么如何促使政府主动公开政府信息呢？可以以下两方面进行考虑：一是要完善政府信息公开平台的建设，提高行政机关的工作能力。有些信息可能政府已经公开了，但是相对人还是无法自主检索获取信息。因此应当加快政府信息公开平台的建设，依靠大数据与“互联网+”加强政府网站建设，提高信息化水平，为相对人查阅信息提供方便。宁波市目前也在大力强化政府网站主平台建设，提升政务服务平台的办事功能；二是完善政府信息公开监督体系 [8]。2019年宁波市在此方面有了较大的进展，实行定期、不定期对市级平台公开的内容进行监测抽查并进行及时地通报整改。对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓的依申请公开事项，经审核需要主动公开的，动态调整为主动公开信息。
NOTES
1浙江省宁波市中级人民法院(2020)浙02行初2号行政判决书。
2浙江省宁波市中级人民法院(2020)浙02行终168号行政裁定书。
3浙江省宁波市中级人民法院(2020)浙02行终301号行政裁定书。
4浙江省宁波市中级人民法院(2020)浙02行终408号行政判决书。
5浙江省宁波市中级人民法院(2020)浙02行终296号行政裁定书。
6参见2019年宁波市政府信息公开年度报告。