1. 研究背景与问题提出
1978年的经济体制改革对国家的社会转型带来了深远影响。改革的推进瓦解了原有的单位体制，单位承载的功能逐渐向社会转移，国有企业改革进一步剥离了其“办社会”的功能 [1]。随着市场经济和城镇化的深入推进，多方面多层次的公共服务需求进一步旺盛，失去单位提供的多元化社会服务，政府面临的公共服务供给压力不断加剧。此种背景下，在聚合民意、整合利益、满足民需的基础上自然生发的社会组织因其天然具备的社会服务性和社会关系网络成为了承接公共服务的重要主体。自2007年“政府向社会组织购买服务”首次提出后，从中央到地方纷纷出台政府向社会力量购买服务的指导意见或实施意见，明确了政府购买的领域、边界等具体事务性管理规定。
尽管政府购买社会组织公共服务对于创新公共服务供给模式、提升公共服务效能日益发挥出重要作用，但政府购买并非灵丹妙药，近年来也逐渐出现购买失范、失败的案例，如扬州市民政局政府、安远县应急管理局在购买公共服务中因投标供应商不足等原因出现流拍、废拍的情况。与此同时，政府购买领域甚至出现了“逆向替代”现象，即“专业”的社会服务机构由基层社区所替代 [2]。而在政府购买较为成熟的欧美国家，公共服务重新收归政府部门的回购现象大量出现。据ICMA统计显示，1992年~2012年间，政府回购服务比例超过10% [3]。国内外种种实践表明政府购买社会组织公共服务同样存在风险。
检视、防范和规避风险成为进一步推动政府购买社会组织公共服务发展的核心议题。那么，政府购买社会组织公共服务究竟有何风险？
2. 文献综述与分析框架
2.1. 文献综述
已有研究主要围绕理论建构、风险因素检视、风险类型划分和风险防范路径探索等方面对政府购买公共服务风险进行了描述性调查和实证性检验。
2.1.1. 购买风险理论取向
理论建构是问题分析的逻辑起点。交易成本理论、委托代理理论、合同理论等构成了探讨政府购买公共服务风险的经典模式 [4] [5]。一些学者还在经典分析模式基础上扎根具体实证研究进一步丰富和发展了风险研究理论，提出不完全合同理论框架、利益相关者分析视角以解构公共服务购买领域中的具体风险 [6] [7]。
2.1.2. 购买风险因素检视
政府购买公共服务风险的影响因素研究多聚焦于具体购买项目。学者研究发现，公共利益、合同完备程度、政治环境和政策安排可能导致政府购买失败 [8] [9]。Lienhard则认为风险影响因素围绕政府购买市场下的竞争、合同和伙伴选择等要素 [10]。由于研究者选取的经验案例或立足点的差异，围绕政府购买风险影响因素这一议题所发展出的经验素材与分析阐释极为丰富，谱系甚为繁杂。
2.1.3. 购买风险类型划分
政府购买风险类型的识别与划分是构建风险防范策略与机制的逻辑起点，政府购买公共服务风险暗含供给方和需求方追求各自利益最大化博弈逻辑，“供给方—需求方缺陷”是政府购买的突出问题 [11]，风险类型研究主要沿着“需求方—政府、供给方—社会组织”的思路进行风险主体式划分。
2.1.4. 购买风险防范路径
政府购买公共服务是一个多要素杂糅的复杂行动问题，信息、利益、信任度、治理模式等任何一个要素都有可能增加购买服务失败的风险。针对这个极具挑战性的问题，已有研究多从供给方与需求方两个思路寻求解决之道。“供给方缺陷”治理思路强调社会组织的内部控制能力 [12] [13]。“需求方缺陷”治理思路强调政府在公共服务市场化进程中对供给方—需求方缺陷的有效识别 [14] [15] [16]。
2.1.5. 文献评述
纵观来看，围绕政府购买公共服务风险这一议题所发展出的研究成果极为丰富。从风险理论来看，交易成本理论、委托代理理论、合同理论等构成了政府购买服务具体案例研究的经典风险分析理论。综合风险因素研究可以发现，由不同视角引申出的结论极为丰富，具体包括：合同复杂性、市场竞争程度、利益和目标冲突、资源信息、治理模式等。需要注意的是，各类因素相互杂糅、交织影响，并且可能同时存在于一个购买项目中。进而，学者总结出不同的风险类型。而以风险主体划分的风险类型以及由此生发的防控策略(具体包括：供应商垄断、寻租、社会组织功能丧失、机会主义、信息不对称等风险；加强组织内部控制能力、构建市场竞争和程序机制、建构风险分担机制等防控策略)有效回应了政府购买风险问题，但其极为零散，并没有深入阐述风险之间的内在关联。其将政府购买公共服务割裂开进行模块式风险探讨忽视了政府购买公共服务以项目化运作为基本前提，即在对政府购买风险的研判和分析时不能回避项目发展过程中不同阶段的具体操作问题。有鉴于此，本研究认为需要对政府购买项目的发展过程、可能产生的阶段性风险、风险的内在机理进行系统梳理和探讨。
2.2. 分析框架：政府购买社会组织公共服务项目运作阶段化风险
2.2.1. 项目运作阶段
政府购买本质上是一个项目化的运作过程，而既有研究较少从整个过程分析其风险，忽视了风险的阶段性和系统性。因而本文将政府购买社会组织公共服务的过程拆解为项目采购、项目执行、项目终结三个阶段，尝试在阶段划分的基础上识别风险(见表1)。
在项目采购阶段，政府识别并释放公共服务购买需求，并选择第三方机构代理项目的“购买—执行—评估”。社会组织则通过招投标等形式竞标公共服务项目，在此过程中形成了一个竞争市场，即以社会组织提供的公共服务为商品，政府为买方，社会组织为卖方的短期市场。在此过程中，竞争市场的不充分、不规范以及一些非制度性因素可能影响项目委托，滋生风险。
在项目执行阶段，社会组织作为项目的代理方根据约定具体执行公共服务的生产与供给，在利益不一致和信息不对称等因素影响下，政府无法观察和控制社会组织的努力程度，则可能会出现隐蔽信息和隐蔽行为的情况，影响公共服务供给效益。
在项目终结阶段，政府作为委托方进行项目的检查验收，对社会组织的履约情况，包括项目数量、质量以及公共服务供给所产生的社会效应和价值、财政等方面进行综合评估，由于评估内容、方式不当等问题可能导致评估失灵。
Table 1. Risk of phased operation of government purchasing social organization’s public services
表1. 政府购买社会组织公共服务项目运作阶段化风险
2.2.2. 项目阶段化风险
项目采购阶段存在逆向选择风险。在项目采购阶段，政府作为委托方承担着购买需求释放、购买规则制定、公共服务供给目标和标准制定等责任，社会组织则根据政府释放的信息寻求招标的可能性。在这个公共服务竞标与购买的即时市场中，由于信息的阻滞和不对称，政府和社会组织并不能对对方的信息完全了解，基于理性经济人思维，则双方都可能隐蔽真实信息，在对方利益受损的基础上谋求自身利益的最大化，从而造成项目采购的逆向选择风险，即出现与需求法则相反的消费者行为。在政府购买社会组织公共服务中集中表现为政府没有选择最合适的社会组织进行公共服务供给。
项目执行阶段存在道德风险。在契约订立即项目采购完成后，政府与社会组织达成了公共服务的委托与代理关系。在具体执行阶段，社会组织承担着按照契约要求进行公共服务生产和供给的责任，政府则需要对社会组织的执行行为进行监督。在这个过程中，由于政府很难直接观察或证实社会组织的努力程度，且社会组织掌握着政府监督所需要的隐蔽信息，当社会组织发现减少公共服务的供给数量或降低供给质量可以减少成本、提高利润时，基于利益最大化的驱使，社会组织可能采取有违契约的隐蔽行为，从而产生道德风险，使公共服务供给效率降低。
项目终结阶段存在评估失灵风险。在项目终结阶段，政府作为项目购买方承担着对社会组织公共服务供给、契约执行的检查验收责任，即评估社会组织所提供公共服务是否达到制定的标准，实现公共服务供给目标。在实际评估过程中，由于信息不对称和利益不一致，可能出现评估失灵风险。一方面政府缺乏评估的信息，难以掌握公共服务供给的全面信息，包括服务供给的具体事项、服务对象的满意程度等，同时，政府难以以量化标准衡量社会组织的服务供给。另一方面由于社会组织隐蔽信息和隐蔽行为的可能性，其努力程度难以得到有效评估和证实，评估结果和真实结果可能存在极大差距，出现评估失灵的风险，致使公共服务供给的目标难以达成。
2.3. 研究方法
基于上述分析，解释政府购买社会组织公共服务的阶段性风险需要从“过程化”的角度分析影响风险生发的具体机制。因此，本文以案例研究中的过程追踪为基本方法，对政府购买社会组织公共服务项目——C市NG区公益创投的阶段性过程进行探讨分析。本文以该项目作为研究对象进行过程性分析，并在文献梳理、资料搜集等辅助基础上，进一步强化深度访谈的效果。基于对参与者无害与匿名原则，文中出现的地名、机构名称及人名均作匿名的编码处理。
3. 实证分析：C市NG区公益创投政府购买风险的内在机理
基于上述构建的项目运作阶段化风险框架，本文聚焦NG区公益创投政府购买社会组织公共服务实践，剖析项目采购、项目执行和项目执行各阶段风险的具体成因(见表2)。
Table 2. Causes of phased risk in the operation of public welfare venture capital projects
表2. 公益创投项目运作阶段化风险成因
3.1. 项目采购阶段：竞争市场不规范、不充分
政府购买社会组织公共服务在采购阶段存在着逆向选择风险，即C市NG区政府面临在公益创投搭建的即时市场中没有选择最合适甚至相反的第三方承办单位和社会组织从事公共服务的生产与供给的风险。而政府购买竞争市场的不规范和不充分是影响项目采购风险的重要机制。一方面，相关政策的健全、完善程度以及实践的规范程度不足以形成规范的竞争市场。另一方面，潜在的代理主体数量和质量不足以形成充分的竞争市场。
3.1.1. 委托代理不规范
其一、委托代理的政策规范性不足。由于政府相关政策对委托代理的规定不明确，政府在公共服务的购买过程中缺乏有效的制度遵循和规制，不利于建构公开、透明、有效的竞争环境，容易滋生逆向选择风险。一方面，缺乏对代理主体资质的有效说明。《NG区公益创投活动实施办法(试行)》(下文简称《办法》)第五条和第六条规定了公益创投承办单位和公共服务代理主体的资格条件。其中明确以“经各级民政部门登记注册”作为承接公共服务的准入条件，强调代理主体的合法性。但社会组织承接政府购买公共服务的资质条件不同于其合法资格认定。承接公共服务更强调社会组织的服务条件、服务能力和服务水平，而合法性资格只解决了组织是否合法的问题，并不能说明其具备相应服务资质。《办法》中只提到了“相关经验和能力”“具有从事公益创投资质和条件”“具备健全的财务管理制度”等模糊规定，并没有对代理主体的服务资质和条件有效界定。容易造成在代理主体的选择上缺乏相应参考，出现选择不当甚至选择偏离的情况。
其二、委托代理的实践规范性不足。其主要表现在政府购买行为的非公开化和非程序化。如果政府购买行为缺乏公开、竞争和透明度，委托程序和标准不明确，单纯依据经验判断、社会组织知名度甚至根据亲疏远近以非公开程序私下协商，那么代理主体的选择极易受非制度因素影响，造成逆向选择。NG区公益创投在第三方机构的委托上也暴露出规范性不足的问题。第三方代理机构的委托并没有通过招投标等公开程序、竞争机制，并以组织的知名度和经验丰富程度作为选择标准，忽视了其与本地公益创投开展的差异性和适应性等问题，增大了第三方机构委托的逆向选择风险。
3.1.2. 社会组织发育不完全
社会组织发育不完全使政府购买不具备充分的竞争性市场。社会组织发育不完全具体表现在可承接公共服务的社会组织数量和提供多元优质服务的能力不足。长春市南关区社会组织发育起步较晚，数量少，且发展初期大多由作为购买者的政府发起或者倡导成立，有些社会组织甚至是由于特定政府购买服务出现后才成立。
“当时咱们NG区民政局呢特别积极开展和支持这方面的工作，号召建议我们引进那种成熟的社会组织，包括自己社区可以成立社工站，就是我们现在这个社会工作服务中心。而且，目前如果没有政府的这个公益创投的项目资金支持，我感觉做不到。因为就是我在自筹资金，我也只能说靠着我是社区书记，跟驻街单位还是比较熟的，加上我们是在做一个公益的东西，可以向驻街单位筹一些资金。那如果说完全去自筹资金，好几万块钱，我感觉还是不行。”(访谈资料：HM-201904-JZZ)
可见，NG区社会组织对政府政策倡导和资金支持依赖性强。在此种情境下，社会组织不完全因社会服务需求生发，而是掺杂对政府需要的迎合，社会组织的发育独立性弱，以政府支持作为主要资金来源，难以脱离政府需求导向下的发展路径，社会组织群落结构单一，种类数量少，功能单一，满足各类社会需求的公共服务供给能力差。
3.2. 项目执行阶段：代理信息阻滞
政府购买社会组织公共服务在项目执行阶段存在道德风险。社会组织在契约执行时，一方面由于政府对其及第三方机构的监管力度不足，可能诱发社会组织与第三方机构“合谋”，使政府无法获取监督所需有效信息；另一方面囿于社会组织自身内部治理缺失，沟通、监督成本高，造成委托方与代理方之间代理信息不畅，信息进一步不对称，容易诱发社会组织投机行为，引发道德风险。
3.2.1. 监管力度不足
在项目执行阶段，以社会组织进行公共服务的生产与供给为主，第三方机构予以支持和管理，但并不意味着作为委托方的政府就能因契约的签订而高枕无忧，仍需要其对项目实施进行监督管理，以避免社会组织和第三方机构因监管缺位滋生的投机行为。NG区公益创投采购的公共服务为8个月~1年的周期性项目，因此对社会组织契约执行的过程监管尤为重要。从监管职责划分来看，《办法》第十七、十八条明确，承办单位负有对社会组织项目执行的监督职责，并负有对政府主办单位定期报告社会组织项目进展的职责。《办法》第二十三条指明，主办单位应不定期检查、督促承办单位履行《委托代理协议》情况。可见，在项目执行阶段，由第三方机构负责社会组织契约执行的监督，政府则对第三方机构进行监督。
从监管职责划分和有关规定来看，存在政府监管力度不足以及社会组织与第三方机构“合谋”的问题。《办法》虽明确指出政府对第三方机构负有定期检查的责任，但并未如第三方机构对社会组织的监管作细致说明，只提到“不定期检查”这一模糊概念，监管标准不明确，监管有效性低。同时，“不定期”隐含的随机性强，很大程度受监管人员的意愿进行，容易导致监管缺位、不到位等问题的出现。
“社会组织这边的监督检查都由第三方，我们监管的是第三方，你去没去评估，你去没去开展，就是说合同里边写的这个像培训这些东西。”(访谈资料：HM-201904-GKZ)
政府将监管职责全权交予第三方机构，由第三方机构完成对社会组织契约执行的监督检查，政府不对社会组织项目执行情况作单独掌握，其信息基本来源于第三方机构。那么社会组织与第三方机构之间存在为各自私利“合谋”的空间，易于滋生隐蔽信息和隐蔽行为，导致政府无法获取项目实施和监督的真实信息，不利于项目的有效执行。
3.2.2. 社会组织内部治理缺失
NG区社会组织发展起步晚，且多由社区书记、社区专业社工、社区成员等发起，因此NG区的社会组织群落以社区社会组织居多。在公益创投中进行项目申报的也多为此类组织，其以社区为活动范围，以社区居民为服务对象，以满足社区各类服务需求为目标。此类地域性强、服务对象固定的社区社会组织多驻扎在一个社区内，较少以多个社区为服务对象。因此，参与公益创投的社会组织也多呈现出规模小、人员数量少，服务供给单一的特点，其也隐含着一些不规范问题。由于组织规模小，组织所承载的各项事务较少，组织内部职责划分不清，身兼数职或职责交叉的情况极为鲜见，组织内部管理规范性较弱，各项事宜处置的专业性不强。因而，在公益创投的项目执行过程中，社会组织与第三方机构或政府在特定事项上的信息沟通与对接有效性较弱，可能存在无效信息，增加监管所需有效信息获取的成本和难度。如果政府想要获取更广泛的信息以明晰项目执行情况，需要付出契约之外的努力和成本。此种情景下，政府在成本收益权衡下可能会简化甚至不对社会组织监管。
3.3. 项目终结阶段：评估内容不当、难以证实
政府购买社会组织公共服务在项目终结阶段存在评估失灵风险。评估内容不当、难以证实容易滋生评估失灵风险，评估结果和真实结果可能存在极大差距，造成公共服务供给目标偏离。一方面评估内容侧重财政控制和行政程度等技术性问题，缺乏对服务成效、服务意义、服务对象满意度等价值性问题的回应；另一方面公共服务供给成效难以证实，不利于反映社会组织项目的执行客观情况。
3.3.1. 评估重技术轻价值
根据《办法》，公益创投项目申报、执行、监督与项目评估在一定周期内穿插进行，设有初期、中期和项目结束后的终期三次评估，且评估结果决定了社会组织的阶段化项目资金拨付，50%、30%、20%的项目资金分别于申报审核评估、中期评估、终期评估通过后拨付。其有利于对社会组织契约执行的正向激励，但公益创投评估内容侧重于项目进展和财政管理可能导致负向激励，出现公共服务目标偏离的情况。《办法》第十八、二十一条分别指出承办单位与政府的评估职责。承办单位主要负责社会组织项目实施的阶段性评估，并定期以书面形式形成进度评估报告；政府主要负责社会组织项目资金使用的评估与管理，由NG区民政局、财政局、审计局统筹协调资金的拨付与管理工作，并与承办单位共同承担项目资金使用的合理性与规范性的指导、监测与评估工作。可见，公益创投的评估主要强调对项目进展、资金监管等技术层面的监测，并未涉及对如项目开展实施效果、公众服务需求满足程度、社会效应等价值层面的考量。易于使社会组织趋于做好行政和财政管理，追赶项目实施进度，忽视项目管理和优化，导致公共服务供给目标偏离，质量和效益降低。
3.3.2. 评估内容难以证实
公共服务效果不易预估和证实，容易出现评估数据与真实数据之间产生极大差距，导致评估失灵。如长春市南关区公益创投以社会需求广泛性、现实需要迫切性、项目开展安全性等作为申报评估标准。就“社会需求广泛性”这一维度来看，以为老项目为例，通常将服务地域内的老人数量作为其是否需要提供服务项目的统计指标，检测为老项目的社会需求度。但在现实情况中，同类服务对象的具体情况和需求差异也极大，比如老人身体康健或有老伴、有子女、有保姆等，并不需要服务帮助。因此存在辖区内老人数量多，但并不具备广泛服务需求的情况。因而在项目申报评估过程中，公共服务项目是否真正具备实施可行性和价值难以进行预估或证实的成本高。同理，在项目实施后，公共服务产出效果难以有效证实。一方面，服务实施效果难以以量化数据有效呈现；另一方面，委托主体期望程度、服务对象主观感受、评估主体认知差异等影响着评估结果准确性和有效性。
4. 结论与讨论
在社会生产力不断提升，社会分工逐渐细化的今天，公共服务需求日益呈现出多层次、多方面、多样化的特征，政府购买公共服务成为弥补公共服务供给领域空白的有效手段。以社会组织为对象的购买形式日益发挥着重要作用，明晰政府购买社会组织公共服务项目阶段化风险及其内在机理，对于有效防范政府购买系统性风险，提升公共服务供给质量与效益，推动政府购买实践大有裨益。
本文从委托代理理论出发，搭建政府购买的项目运作框架，在其基础上检视阶段性风险，并以C市NG区公益创投作为个案观察案例，剖析各个阶段风险生成的作用机制。通过理论及案例研究，发现政府购买社会组织公共服务在项目采购、项目执行和项目终结三个阶段中出现的逆向选择、道德风险和评估失灵风险受“竞争市场”“代理信息”和“评估内容”的作用影响，并进而探讨了影响三个机制的具体影响因子。
但是，本文仍存在有待进一步厘清和探讨的问题：其一，从项目阶段划分来看，有的政府购买社会组织公共服务并不完全遵循“项目采购–项目执行–项目终结”的阶段顺序，且各个环节可能存在交叉等情况。例如，项目评估可能穿插于项目运作的各个阶段，其是否会对阶段性风险产生影响有待进一步研究。其二，缺乏对各个阶段风险生成之间的联系和相互作用的深入探讨。因此，更为细化的购买风险项目阶段划分以及关联性风险有待进一步研究。