1. 引言
儿童津贴作为儿童福利制度的重要组成部分，是各国政府承担儿童养护责任，提升社会福利的重要政策工具。在工业社会家庭风险增大，儿童养育成本提高以及出现生育低迷的态势下，西方福利国家已经意识到政府应该且有必要承担起儿童的抚养责任，纷纷建立起相应的儿童津贴制度。事实证明，儿童津贴确实为稳定家庭发展，保护儿童减少外力冲击，以及提高生育率等方面做出贡献。2021年5月，中共中央政治局《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》指出：“为进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。”从“双独二孩”“单独二孩”到“全面二孩”，经过十几年循序渐进的调整，生育孩子的权利正逐步回归家庭。但随着我国迈入老龄化社会，儿童抚养成本逐渐增加，育龄青年的压力增大，生育率不容乐观，国家统计局数据显示，2019年我国人口出生率为10.48‰，另一方面，随着我国经济不断发展，已初步建立起适度普惠性的儿童福利制度。基于此，适度普惠性的儿童津贴制度无论是作为政府对儿童抚养成本分担的回应，还是作为儿童福利制度的重要组成部分，都亟需受到政府和各方的重视。
2. 儿童津贴概念及其发展
儿童津贴制度起源于由企业提供的家庭津贴制度，二十世纪初西方国家基于雇佣关系的双方中，雇主在雇员工资中列入抚养家庭成员的家庭津贴，以保持劳动力的持续发展 [1]。福利经济学家尼古拉斯•巴尔在《福利国家经济学》一书中指出未成年人子女津贴有利于改善家庭生活状况，有助于家庭目标的确定，并且能够促进家庭成员的就业，促进整个家庭的可持续发展。同时提出儿童津贴这一概念，即儿童津贴指：“英国每周给予每个家庭免税现金给付的制度 [2]。”马西诺·约翰在其《家庭津贴运动1918~1945》一书中指出：儿童或家庭津贴是指一种给予有孩子家庭的定期支付 [3]。这种津贴不考虑家庭收入，所有拥有低于一定年龄孩子的家庭都可获得，其目的是提高家庭收入，分担家庭抚养孩子的责任 [4]。
我国学者陈云凡认为儿童津贴制度，是指由政府直接向有儿童的家庭提供定期性现金给付的福利制度安排 [5]。厉育纲认为国家给予儿童的具有家庭普惠式和定额式的现金给付即为儿童津贴 [6]。随着社会经济的发展，儿童津贴从最初的补救性质演变到现在成为国家福利制度的一部分，儿童津贴的内容和形式也在不断地丰富当中。学者赵映诚认为西方国家在传统上对困境儿童及其家庭直接给付家庭津贴或税收减免的方式，以及新发展出的照顾津贴，即父母为幼儿照顾而获得的津贴，称为儿童津贴 [7]。汪燕敏等学者指出广义的家庭津贴制度是指由政府提供给有子女家庭的财政支持，不仅仅包括了现金转移，还包括各种社会服务 [8]。
蒂玛斯特在其《福利的承诺》一书中，按照国家根据家计审查还是公民身份作为福利提供的依据，提出“选择型福利”和“普惠型福利”的概念。根据国家福利体制的不同，金静指出儿童津贴按照受益对象覆盖面可以划分为普惠型(Universal)和家计调查型(Means-tested)，前者即指针对所有有儿童的家庭；而后者则是发放给有需要的家庭 [9]。西方发达国家在儿童福利制度中制定了众多种类的儿童津贴来满足不同儿童的需求，瑞典作为“世界福利之窗”其儿童津贴包括两部分，一部分为普惠性的儿童津贴，也就是面向全体儿童的津贴，包括：教育津贴、文具午餐、住校补贴和针对多子家庭的住房津贴 [10]。一部分为特殊儿童津贴，包括父母分居补助，儿童抚养金，寡妇补贴，以及针对家庭经济困难的伙食费或管理费补贴 [11]。英国儿童津贴包括普及的家庭津贴和低收入家庭儿童的家庭所得补助 [12]。日本儿童津贴包括一般儿童津贴以及针对母子单亲家庭的特别儿童抚养津贴。且针对家庭中儿童数量、所处的不同年龄端制定有精细化且严格的津贴发放标准 [13]。
儿童津贴随着社会经济、福利制度的发展，并根据不同国家的福利体制，呈现出多样的形式和内容，总的来说目前西方发达国家的儿童津贴主要分为两个方面，面向全体儿童的抚养津贴，以及特殊儿童津贴。我国当前的津贴制度主要集中在特殊儿童津贴这一方面，由两个部分组成：针对困境儿童建立的儿童津贴和包含于诸多社会救助政策在内的儿童现金救助 [14]。面向全体儿童的抚养津贴缺位于我国儿童福利乃至社会福利体系之中，因此本文的研究主要集中于面向全体儿童的抚养津贴，日本历史上深受中国历史文化的影响，与我国有着相似的历史文化背景，步入21世纪后，少子化也成为日本面临的重大社会挑战，儿童福利受到日本政府的高度重视，而儿童津贴制度作为其重要组成部分，自20世纪60年代以来不断随着社会经济状况发展而完善，为缓解日本的少子化压力发挥了重要的作用，本文拟通过梳理日本儿童津贴制度的发展历程及借鉴经验，试图构建我国普惠性儿童津贴制度。
3. 日本儿童津贴发展历程
3.1. 津贴对象变迁
日本的儿童津贴制度以1961年和1971年颁布的两部法律为基础，作为儿童福利制度的重要组成部分。20世纪60年代，日本经济快速发展，与此同时，家庭功能弱化，生育率总体呈现下降趋势，社会弱势群体如，孤儿、智障儿童、单亲母子家庭等人群的生活状况未能得到改善，为此，为维护社会稳定以及保持充足的劳动力，日本政府于1961年颁布《儿童抚养津贴法》，1971年出台《儿童津贴法》，这两部法律的出台为完善日本儿童津贴制度打下基础。
昭和46年(1971年)日本众议院颁布《儿童津贴法》(昭和46年法律第73号)，按照该法规定，儿童津贴的发放对象为，第三位及其以后的正在接受义务教育的儿童，该法规定，家庭可接受津贴至儿童初中毕业(一般为15岁)。1985年，随着日本国内形式的变化，日本政府通过修改《儿童津贴法》(以下简称《津贴法》)，将津贴对象扩大到第二位及其以后的接受义务教育的儿童，1991年，将支付对象扩展为所有义务教育结束前的儿童。至此，日本儿童津贴对于15岁以下全体儿童做到了法律意义上的全面覆盖。当然，值得注意的是日本政府在儿童津贴的制定上一直以来使用立法先行的方式，严格规定受益对象的以及津贴标准，这也加强了津贴的执行力度。
2000年，日本政府增加《津贴法》条款，条例规定“对第二个及其以后的三岁以上义务教育就学前(一般为6岁)的儿童额外实行儿童津贴特别给付(以下简称特别支付)。”2004年，将特别给付的范围扩展至小学三年级之前(一般为9岁)，2006年，再次将特别给付的儿童年龄扩展至3~12岁，2007年，作为发达国家的日本经济发展速度减缓，经济出现低迷现象，为减少政府财政支出，在儿童津贴制度中引入家计审查，接受儿童津贴的家庭，年收入不能超过574万日元；2012年，这一限制提高到960万，2020年，政府再次修改《津贴法》，规定给予超过收入限制家庭一定数额儿童津贴(见表1)。
Table 1. Changes in the recipients of child allowances
表1. 儿童津贴发放对象变迁表
数据来源：笔者根据日本众议院官网历年公开修订儿童津贴法整理 [15]。
3.2. 儿童津贴标准及责任部门变迁
根据1971年《津贴法》，儿童津贴标准为每月3000日元，到1974年，津贴上升至每月4000日元，1985年为5000日元每月，1991年，儿童津贴的覆盖范围扩展至0~15岁，同时，为了避免福利支出过高，根据儿童的年龄段以及家庭儿童的数量对金额的发放标准做了严格的规定，第一个和第二个未满3岁儿童每月可得5000日元的津贴，拥有三个以上未满3岁儿童的家庭；从第二个孩子起每月可得10,000日元，针对家庭中拥有一个大于3岁儿童的情况，该家庭每月可得5000日元的津贴，若家中大于3岁儿童数量在两个及其以上，所有儿童每月可得10,000日元的津贴。2000年，实行儿童津贴特别给付，其支付标准为3900日元每月。此后，随着日本国内经济形式的变化，儿童津贴的支付标准也在不断发生变化(见表2)。
儿童津贴作为儿童福利的重要组成部分，受到日本政府的高度重视与财政大力支持，面向全体儿童及其抚养者的一般儿童津贴的资金筹资由国家财政、地方财政及雇主共同负担。儿童津贴的筹资结构根据抚养者是否被雇佣而有所区别，从1971年和2006年修订的《儿童津贴法》来看，国家财政的支付比例在逐年下降，而地方财政承担的压力逐年上升，总体来看，日本一半儿童津贴主要还是由国家及雇主承担大部分资金给付(见表3)。
Table 2. Changes in child allowance standards, JPY/child*month
表2. 儿童津贴标准变迁表，日元/儿童*月
数据来源：笔者根据日本众议院官网历年儿童津贴法整理；【注】：汇率换算根据中央银行官网及查阅文献资料依据当年汇率换算而得。
Table 3. Proportion of financial commitments at all levels of child allowances
表3. 儿童津贴各级财政承担比例
数据来源：笔者根据日本众议院官网历年公开修订儿童津贴法整理 [15]。
4. 我国儿童津贴制度构建
4.1. 制度框架
我国目前的儿童津贴制度，仅针对处于特殊困境的儿童，而适度普惠型的儿童津贴制度是面向于全体儿童与特殊困境儿童津贴并行的一种津贴制度。因此，首先，适度普惠津贴的发放对象应该是我国全体儿童，但是对于全体儿童的涵盖不可能一蹴而就，应循序渐进，逐步扩大范围，日本对于儿童津贴的发放，最开始从第3个孩子开始，我国拥有较为悠久的计划生育历史，同时16年才开启“全面二孩”政策，在这一国情下，津贴发放从第3个孩子开始并不符合适度普惠性儿童津贴的政策定位，因此笔者认为，津贴的发放可以从第二个孩子开始。而从年龄来看，日本目前实行的两类津贴，一类最开始实行时津贴发放对象为6岁以上儿童，这极大保障了受义务教育儿童的健康生存与教育发展，也为日本战后人口素质提高，经济快速崛起打下良好基础。另一类称为特别支付，即在儿童津贴基础上，对于符合条件的特定年龄儿童，进行额外的津贴支付，这类津贴最开始从3岁开始支付，直到今天仍是如此。我国目前对于6岁以上接受义务教育的儿童，在教育支出、健康营养等方面投入了大量的财力，但0~6岁儿童暂时缺位于儿童福利制度当中，从日本以及不同OECD国家对于不同年龄段儿童财政支出占比来看，对于0~6岁儿童，即早期儿童的投入主要以津贴补助及儿童保育为主 [17]。同时，由于我国0~3岁公共托育事业发展的滞后，0~3岁孩童的照护也成为当代双职工育儿家庭的一大难题。因此，笔者认为我国适度普惠型儿童津贴制度构建在早期应以拥有二个及以上儿童，且一个儿童年龄低于6岁的家庭为发放对象。根据我国经济及社会发展变化，再将发放对象逐步扩展到第一个孩子。
其次，适度普惠型的儿童津贴，一方面，是为了降低家庭儿童养育成本，应对我国生育率急剧下降的形式，另一方面，鉴于我国目前经济发展状况以及儿童津贴从本质上来说只能作为应对生育率下降的一项政策工具，因此，儿童津贴短期内只能分担家庭的一部分养育压力，标准也不宜过高。儿童保育、儿童税收减免等其他多项配套政策与措施合力推进才能真正应对少子化的压力。日本儿童福利制度在完善过程中了吸取了欧美国家由于福利过高而导致财政失衡的经验，在以“家庭为中心”的福利导向下，儿童津贴制度成立以来，经历十余次修订，其标准是以日本社会经济发展各项指标为调整依据，因此我国津贴标准可依据日本历年来津贴标准进行制定。
最后，这一制度需要通过出台国家层面的相关政策，在各地进行试点推行，需要中央财政进行资金预算并拨款下发，以真正达到减轻家庭儿童养育成本，提高我国生育率，并完善我国适度普惠社会福利制度的目的。
4.2. 方案设计
本文提出的儿童津贴发放参考标准，主要是基于日本历年来儿童津贴标准所制定，计算方式是借鉴了何文炯在2021年参考各国儿童津贴标准以计算我国儿童津贴标准时所使用方法，1971年《儿童津贴法》中，日本政府提出：在国民生活水平及其他各种情况发生显著变动时，为了适应变动后的各种情况，必须迅速采取修改措施。根据社会经济发展情况，日本儿童津贴从1971年开始，历经数次修改，通过对日本历年来的津贴标准，人均GDP进行梳理并与我国人均GDP进行对比，以此为参考，可以折算出我国儿童津贴的大致参考标准。
我国2021年，人均GDP为12554.646美元 [18]，要借鉴日本儿童津贴标准，就要切实考虑日本历年人均GDP与我国2021年人均GDP的差异，如，1971年日本人均GDP为0.23万美元，为我国2021年人均GDP的18%，1985年日本人均GDP为1.16万美元，为我国2021年人均GDP的92%，2021年日本人均GDP为4.1万美元，是我国的3倍。以日本历年津贴标准为依据进行折算，可以得出，在我国目前经济条件下，儿童津贴大致范围在100~300元之间。
4.3. 成本分析
在计算出我国儿童津贴参考标准之后，对这一标准进行成本测算，以测试其财务可行性是十分必要的。首先，确定儿童津贴发放对象，再次，确定测算时间范围，从日本儿童津贴历年调整经验可以看出，日本每次儿童津贴标准上调年份，其人均GDP都比上次修订年份实现了倍数增长，如，1974年儿童津贴上涨，其人均GDP是1971年两倍，1985年儿童津贴上涨，其人均GDP为1974年2.5倍，到2012年上调，其人均GDP又是上次修订的2007年的1.3倍。我国人均GDP目前进入匀速增长时期，2012年，我国人均GDP为6304美元，2021年人均GDP为12,554美元，历经9年实现人均GDP翻一倍，因此本文假定到2030年，儿童津贴会依据社会经济发展各项指标进行调整，本文仅测算未来10年，津贴所需资金总额，在此期间，暂不考虑其他因素，将津贴标准限定在100~300元之间。最后，计算这一总金额在我国GDP中占比，以及占我国历年财政支出，民政事业支出中比例，以分析这一政策的可行性。
4.3.1. 儿童津贴领取人数测算
首先，根据上文，儿童津贴制度在早期发放对象为0~6岁的第2个及其以后的儿童，鉴于我国目前刚刚开放3孩政策，因此测算对象为，0~6岁的二孩及以上孩人口数。根据第7次人口普查数据中2020年我国0~6岁人口数，及其1953年至今的0~6岁人口数，利用指数平滑法，对2022年到2032年我国0~6岁人口数进行预测，2017年原国家卫计委组织实施的全国生育状况抽样调查结果显示，我国出生人口中的“二孩”占比从2010年的35.0%快速上升至2016年的53.9%，3孩及以上占比保持在9%左右 [19]。根据张翠玲等人测算，得出2015年~2020年，2孩出生占比由40.5%增长至44.6%，3孩及以上出生人口占比由6.9%增长至12.4% [20]。2016年我国实行“全面二孩”政策，2021我国宣布进入3孩时代，因此，二孩的占比率在2022设定比率为50%，以0.2%的增长率保持增长，三孩占比率设定为14.5%，以0.1%的增长率保持增长。基于以上设定，对2022年~2032年0~6岁2孩及以上人口数进行测算，得到如下结果(见图1)。
Figure 1. Calculation of the number of recipients of child allowances
图1. 儿童津贴领取人数测算
4.3.2. 成本测算
本文通过对0~6岁二孩人口成本进行测算，并以100元为领取标准下限，300元为领取标准上限，得出如下结果(见图2) 2022年最高成本为132.78亿元，最低成本为44.26亿元，之后，一直到2032年，儿童津贴财务成本是呈现逐年下降的状态，这是由于根据0~6岁二孩及以上人口数量预测，我国在开放三孩政策以后，尽管生育率会有一定回升，但鉴于国际国内大环境，生育儿童数量确仍然可能呈现下降趋势。同时，本文在计算中暂未考虑儿童津贴标准上调，以及由于普惠儿童津贴的出台对生育率所带来的影响。
4.3.3. 财务可行性分析
根据财政部发布2021年我国一般公共预算收支情况 [21]，2021年我国一般公共预算收入202,539亿元，其中中央一般公共预算收入91,462亿元，依据图2，2022~2032年儿童津贴财务成本为2022年最高，2022年儿童津贴所需资金总量最高成本为132.78亿元，仅为我国一般公共预算收入的0.06%。
根据2021年发布的民政统计年鉴，2020年，我国民政事业支出4808.2亿元，2022年儿童津贴所需资金总量最高，但其成本也仅占2.7%。2020年，我国社会福利支出为1327亿元，这一成本数量也仅占社会福利支出的10%。我国2020年社会福利支出占同年GDP的0.1%，这一比例远远低于日本及世界其他发达国家。因此，笔者认为，我国应尽快构建适度普惠型儿童津贴制度，以完善我国儿童福利制度，降低家庭养育成本。制度建立初期可首先面向家庭中第二个及其以后0~6岁的儿童发放津贴，发放标准应在每月100~300元之间，根据我国的社会发展及经济情况，可逐步将津贴发放范围扩大到家庭中第一个孩子，并扩大津贴受益年龄，同时建立规范的津贴标准测算指标体系与测算方法，逐步提高津贴标准。其次，要加大我国社会福利的财政投入，将一般儿童津贴纳入中央财政以及地方政府预算中；最后，在儿童津贴分担机制方面，由于我国企业在养老保障、医疗保障等方面负担比例已经较大，因此，儿童津贴应先由中央财政及地方财政共同负担，企业可根据自身情况选择是否为员工缴纳儿童津贴保障。