1. 引言
我国早在1993年10月31日第八届全国人大第四次会议就通过了现行的《中华人民共和国教师法》。现行《教师法》诞生于改革开放大背景下，回应时代需求，也起到了应有的历史作用。但随着中国特色社会主义进入新时代，站在发展的新方位上，人民对于教育的需求也发生了显著变化，尤其是对公平且高质量的教育更加渴望。面对新的局面，现行《教师法》中的部分法条已经无法满足当下我国建设高素质专业化创新型教师队伍的实际需要。进而教育部于2021年11月29日颁布《教师法修订草案(征求意见稿)》(下称教师法修订草案)面向社会为期一个月公开征求意见。在草案中关于教师准入门槛、待遇、职权等方面的变动消息一出激起千层浪，引起社会各界的广泛讨论。那么在本次修订中哪些因素发挥了推动作用？它是如何进入决策者的视野？本文拟从多源流理论出发对《教师法》的修订过程进行解析，通过对不同源流的分析和解释寻找“政策之窗”被叩开的行动轨迹与内在逻辑，解开政策议程“黑箱”。
2. 多源流理论作用于政策议程的阐释
在现代西方复杂的社会背景下，政策议程过程并非是理性的，而是充满了模糊性和不确定性。美国学者约翰·W·金登率先将垃圾桶模型应用于美国联邦政府的决策议程中并借鉴罗宾、西蒙等人在有限性和组织理论方面的研究成果于《议程、备选方案和公共政策》一书中提出了多源流理论用于解释和分析政策的制定过程。金登认为在政策议程系统中存在着三种源流：即问题源流、政策源流和政治源流。问题源流解释了问题被政策制定者关注的原因，包括系列指标、重大或危机事件、现行项目中的反馈。政策源流指“政策原汤”中由政策共同体专家们提出的各种意见主张。对于第三种源流政治源流来说，存在着三个因素：国民情绪、利益相关集团的争夺行动、行政或立法上的换届。这三种源流在某一关键的时间点上汇合到一起时，“政策之窗”(见图1)便会打开，问题便会被提上议程 [1] 。多源流理论的分析原理显示出《教师法修订草案》的出台并非只是某个单一因素导致的结果，而是受到问题源流、政策源流、政治源流等多因素共同影响并在关键时间点耦合后开启“政策之窗”才使得《教师法修订草案》出台。
多源流理论最初诞生时用来解释西方国家的政策议程，在流入我国公共政策研究领域后大范围得到应用，教育学界中也有许多学者运用多源流理论来研究和分析我国的教育政策。如黄俊辉等尝试运用这一理论分析了《校车安全条例(草案)》的出台，并指出多源流理论本土化应用仍需补充 [2] ；张殿尉等就《职业教育法》修订草案用这一理论解释了其制定过程及背后因素 [3] ；崔健等基于多源流理论对中小学教师职业行为准则进行了政策分析 [4] ；王涛等运用多源流理论研究了我国交叉学科门类设置的政策过程，体现出了这一理论的嵌套性 [5] 。由此可见，《教师法》修订一果多因的复杂背景同样使其具备了运用多源流理论分析的适切性。综上所述，笔者认为同样可对《教师法》修订的政策议程进行多源流理论研究，从问题源流、政策源流、政治源流分析其制定过程。
3. 《教师法》修订的多源流理论分析
3.1. 问题源流的分析
公共问题并不会无缘无故地进入政策议程，金登指出，问题不完全是自明的，而问题的议程是否能够被政策制定者所关注取决于他们了解实际情况的方法，而更重要的是这些情况是怎样被定义为问题的 [1] 。在《教师法》进行修订的过程中，重要指标、焦点事件和反馈信息等多方面内容使得问题得到关注，进而形成问题源流。
Table 1. Distribution of education degree of full-time teachers in basic pedagogy (2015~2020)
表1. 我国基础教育学段专任教师学历分布表(2015~2020)
其一，我国基础教育教师学历水平落后。从入职门槛与目前在职教师学历水平看，与发达国家相比仍存在差距。据国际学生评估项目PISA在2018年展开的调查显示，我国四省市(北、上、江、浙)中学里达到硕士学历的教师占比仅有13.9%，而OECD国家达到硕士学历的教师比例却高达39.7%。自1993年《教师法》出台后，我国教师队伍发展迅速，专任教师人数从1993年的1097.89万人扩张到2020年的1792.97万人，在提升63.31%的同时，在职教师的学历也有大幅度提高 [6] 。以小学教师为例，根据教育部近六年发布的教育统计数据可以看出小学教师高学历人才比例不断上升(见表1)。在2015年时专科学历教师还主导着整个教师队伍，本科学历教师则略占下风。到2020年时原本并驾齐驱的专科与本科学历教师人数明显拉开差距，本科学历教师已成为我国教师队伍的主力军。六年间教师学历水平固然取得了长足的进步，但总的来说仍摆脱不了追赶其他国家领先水平的局面。在职教师学历不断提升的同时，对于职前教师的学历要求法律上却并未做出明确变化，现行《教师法》中对于取得小学教师资格的要求是具备中等师范学校毕业及其以上学历，而参考芬兰、法国、德国、日本、韩国等国家已将教师资格证的学历水平规定为硕士及以上。在如今看来若还按此般标准来执行不仅有损现有教师队伍建设成果，也与发达国家之间的差距越拉越大。因此，如何重新划分各学段教师职业从业者的学历要求便成为新修《教师法》不可回避的问题。
其二，师德失范事件频发。由此发酵的新闻也往往容易被大众聚焦形成焦点事件，多元化的信息传播方式为其提供了媒介，失德教师的行为也会在媒体的作用下以偏概全形成对教师队伍道德水平的怀疑。这些焦点事件可以与其他类似事件配合起来影响政策问题的界定 [1] 。师风师德是评价教师队伍素质的第一标准，十九大报告指出：全社会应形成尊师重教的氛围，加强师德师风建设，培养建设高素质教师队伍 [7] 。自2019年4月3日起，教育部开始公开曝光违反教师职业行为十项准则典型案例，至2022年8月为止，已曝光10批次共计近70起案例，涵盖各学段教师，涉及学术不端、有偿补课、违规收受礼品、与学生发生不正当关系、体罚甚至虐待学生、索要侵占学生财务等问题 [8] 。其中不乏某些在社会上社交媒体上被大量转发的违纪事件，如太原师范学院教育学院两名教师间保持不正当关系事件在被曝光时一度登上新浪微博热门话题，总计阅览量达670万次，评论区中许多网民对该校表达不满和针对其办学水平的质疑。大量师德失范行为的逐渐累积、发酵成为有关师风师德建设政策议程的焦点事件。虽有许多失德教师在自媒体或是官方媒体中被曝光，但上述教师人数却不及整个教师队伍的万分之一，无法避免仍存在着大量师德败坏、侥幸躲避行政部门抽查尚未见于天日者。教师的失德行为对学生的伤害是永久性的，恶劣的师德失范事件破坏了国民对于教师职业师德的高期待，这种反噬作用在教师队伍身上伤害极大。且由于新闻传播客观规律，真假事件曝光的热度常常高于该事件的处罚公告、或是辟谣澄清，这加剧了反噬的效应，也催促着师德建设及师德失范惩罚标准进入政策共同体的视野，使政策议程提上日程。
其三，现行教师荣誉体系庞杂难尽其用。教师荣誉是我国教师队伍建设的重要抓手和着力点，对弘扬尊师重教的社会风尚，提高教师政治地位、社会地位、职业地位发挥着不可替代的积极作用 [9] ，但当前我国的教师荣誉制度建设仍需健全。从设立主体来看，教师荣誉授予主体多元化。“长江学者奖励计划”“全国模范教师”“全国优秀教师”等14个国家级荣誉奖项共有中央组织部、教育部和财政部等6个设立主体，授予主体数量占奖项数量的42.86% [10] 。从授予称号上来看，各种级别、效用的教师荣誉数量众多且级别复杂难分，例如优秀教师、教学名师、模范教师或是全国优秀教师、全国教学名师、全国模范教师。这些荣誉称号的名称多有重复，尤其是“优秀教师”和“模范教师”上至国家部门下至学校单位各层级都有设立。层级不一、主体不一的设定使得现行教师荣誉制度难以发挥其功能的最大效用，既不便与教师的福利待遇挂钩又难和教职晋升相结合。从法制角度来看，我国当前并没有针对教师荣誉制度的专门法规，虽然在《教师法》《国家勋章和国家荣誉称号法》《教师和教育工作者奖励暂行规定》等相关法律法规中有所提及但具体法条较少，相关内容也不甚详实，也没有具体的实施细则来保驾护航。在当前局面下，我国急需自上而下从国家教师荣誉制度的构建出发去引导各级单位在教师荣誉制度中关于设立，选拔与管理等方面的实施。因此在本次征求意见稿中，国家教师荣誉制度引领下的新教师荣誉体系建构如何完善也成为一项热门话题。
3.2. 政策源流的分析
在新修订《教师法》的政策共同体中，顶层设计的积极探索、专家学者建言献策提出不同的意见、方案和主张，形成金登所构想的“政策原汤”。诸多意见、主张需要通过多种手段去检验，部分主张保持原状，部分则被回炉重造为新的提议，其余的则可能被否定甚至彻底消失。这些意见中在“政策原汤”中不断翻腾，仅有少数可以得到高度重视和关注。不同的利益相关者表达各自的诉求并相互博弈最终在论证分析和修改妥协之后形成了可行的政策备选方案，形成政策流 [1] 。
自党的十八大以来，党和国家对于教师队伍建设高度重视，习近平总书记关于培养新时代的“四有好老师” [11] ，强调“全党全社会要弘扬尊师重教的社会风尚，努力提高教师的政治地位、社会地位、职业地位” [12] ，要求“加强师德师风建设，培养高素质教师队伍，倡导全社会尊师重教” [13] 等一系列重要论述，为《教师法》修订确定了基本方向。在教育领域综合改革方向上，党和国家也积极探索，出台一系列详细文件，为《教师法》中有关章节的改动提供了立法参考。例如，教育部于2018年底对幼儿园、中小学和大学的教师分别印发了教师职业行为“十项准则”，为教师的思想、品德、行为等给出了新的规范；又如中央印发的《中国教育现代化2035》中就教职工考核、调配、职前职后衔接及社会保障等问题都提出了新的要求，旨在建设高素质专业化创新型教师队伍；再如，中央于2019年7月印发了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，进一步要求依法保障教师的权益和待遇，这些改革理念在立法方面在当前还有所欠缺应予以回应等。在整体上这些政策的探索从多个层面为《教师法》的修订提供了必要的参考，做了前期政策上的准备和铺垫。
Table 2. Policy plans of NPC deputies and experts and scholars
表2. 全国人大代表和专家学者的政策方案
人大代表作为人民选举的代言人，行使人民当家作主的权力，在人民代表大会上反映人民关心的热点公共问题。关于修订《教师法》的人大议案由来已久，这些提议是推动《教师法》修订政策过程中不可或缺的力量。除人大代表外，专家学者的政策方案也影响着《教师法》修订的历程。专家学者作为相关领域研究者，是政策制定者的智囊库，通过发表论文、著作等方式展现其研究成果，吸引公众关注，引起社会讨论。长久以来，专家学者们在研究教师相关系列问题时都难以绕过《教师法》来开展，因此关于修订《教师法》的内容增减、实施细则、以及其它相关内容都展开过广泛的讨论，并在期刊上发表关于修订《教师法》的文章。这些讨论吸引了决策者的注意，也为政策议题提供了可行的建议和备选方案(见表2) [14] [15] [16] [17] 。
总之，顶层设计的积极探索与人大代表和专家学者的建言献策研究在政策源流中碰撞融合，一些不能满足可行性的政策建议继续停留在“政策原汤”中等待着下一次进入政策议程的机会，而最终产物对政策决定者进行软化，使得修订《教师法》的政策议题从“政策原汤”中“飘出”，进而出台相应政策。
3.3. 政治源流的分析
政治源流是能够对解决问题产生政治影响的因素集合。就《教师法修订草案》的政策议程来说，国民情绪的催化和依法治教的引领起到了主要作用。
在多源流理论中，国民情绪代表着“一个国家里有大批的民众正沿着某些共同的路线思考” [1] 。在社会问题的传播中，国民情绪将会通过各种渠道逐渐拓展，不断推动政策议程的发展。随着我国科教兴国战略的稳步实施，广大人民对教育的需求不断增大，并越来越重视自身受教育权力的保障。教师正是满足人民教育需求和保障人民受教育权力的主体，但目前由于我国教师队伍建设发展中面临一系列的问题和困境，这种需求仍难以得到全面满足。主要表现在以下两个方面：一是公众对于教师的要求层层加码。我国自古以来的高尚师德观在公众心中坚不可摧，普遍认为教师是学生的榜样，是他们最值得去学习的人。社会对教师的道德及行为准则提出了严苛的要求，这对于在多重身份中不断转换的一线教师来说是个巨大的考验。因而在具体的教育场域中，某些教师的师德失范行为经过媒体传播后，更容易引发公众对整个教师群体师德及其它教学方面的质疑和不满。二是公众对于优质教育资源的需求愈发强烈。每到开学季时，择校问题就会成为整个社会所关注的热点问题，上至高考志愿填报指导机构高价咨询费，下到幼儿园入学报名家长通宵排队，这些举动反映出的是公众在有限教育资源下无奈展开的被迫竞争，折射出公众对于优质教育资源的渴望。办好人民满意的教育是党一贯坚持的教育路线和方针，要办好人民满意的教育就要问政于民、问需于民、问计于民，坚持开门办学，想人民所想，急人民所急 [18] 。而提升教师队伍建设质量正是其重要抓手，也是满足人民教育需求的有力保障。
自党的十八大以来，党中央将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局统筹推进。在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出对于不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。而依法治教就是依法治国战略在在教育领域的最好贯彻和体现。加强教育法制建设，大力推进依法治教是我国当前教育工作的一大要点。教育部在《依法治教实施纲要(2016~2020年)》中表示要以法律规范引领和推动教育改革、促进和保障教育发展。坚持立、改、废、释并举，及时修订、完善教育法律法规和规章、规范性文件。并提出要适时启动《教师法》的修订工作。在2018年的全国教育大会上，习近平总书记再次指出要坚持依法治教、依法办学和依法治校。这一系列政治方向的引领也成为《教师法修订草案》出台的坚实政治基础。
4. 政策之窗的开启
“政策之窗”只敞开很短暂的时间，如果参与者不能或没有利用这些机会的话，那么他们就必须等待时机，直到下一次机会的降临 [1] 。在《教师法》修订的政策议程中，也曾有“政策之窗”短暂开启。2004年时教育部曾下发《教育部办公厅关于〈教师法〉研究修订工作有关问题》的通知，但并未使得议程当即建立。直至基础教育教师学历水平落后、师德失范事件频发、教师荣誉体系庞杂难尽其用等急需解决的问题一步步累积推动着公共问题进入政策议程，顶层设计的积极探索和人大代表、专家学者等政策共同体的献言献策使得问题的解决方法和改良方向最终得到重视并形成政策的备选方案，与国民情绪的“催化”和依法治教理念的引领等政治源流于《教育部教师工作司2019年工作要点》中耦合，启动了教师法的修订工作。之后教育部在深入调研的基础上，研究形成了《教师法修订草案(征求意见稿)》，并于2021年11月29日起面向社会公开征求意见。至此，修订《教师法》的“政策之窗”在三股源流的汇流、交融中被叩开，进而政策议程得以建立。
5. 结语
本文基于多源流理论展现了《教师法修订草案》政策议程的机理，明确地展现了问题源流、政策源流、政治源流这三大源流在当前我国国情下不断耦合的过程，最终在关键的时间节点上实现了“政策之窗”的开启并成功推动了政策议程的发展。《教师法修订草案》尘埃落定，是满足社会发展和时代进步的需要，推进中国特色社会主义伟大事业的发展，进一步明确了教师的使命和担当。但从实践的视角来看，本次修订草案的出台到来的挑战与困难也非常多，有些问题在短期内难以解决，因此社会上也有一些对其中部分条目反对的声音存在。例如受限于区域发展的不平衡，是否要求对于所有地区的教师学历要求执行统一标准、在教师学历门槛标准提升后师专院校何去何从、该如何吸引优秀人才从事教师行业、怎样保证教师在医疗和住房等方面的优待落实等诸多问题还需专家和政府重点关注，只有解决好这些问题才能将这部法律落到实处，发挥其应有的价值与作用，打开我国教师队伍建设的新局面，促进我国教育事业更好更快发展。