1. 引言
国家管辖范围之外的区域(以下简称“区域”)蕴含着丰富的矿物资源，各国也纷纷加入资源的争夺中。目前国际海底区域的法律制度已经形成了基本的框架，确立了“人类共同继承财产”原则，并且随着时代将进一步发展。“人类共同继承财产”原则也就意味着国际海底区域的资源属于全人类，由全人类公平享受和利用。在这样一种新的开发秩序之下，也引发了我国对“区域”活动中国家权利和义务的思考。一些发达国家较早地出台了与深海有关的法案，比如美国的《深海海底硬物资源法》、德国的《海底采矿法》等。我国则是于2016年出台了《深海海底区域资源勘探开发法》(以下简称《深海法》)。相比之下，我国在深海方向的研究起步较晚，落后于发达国家，因此研究国际海底区域法律制度，对完善我国深海法律体制，探索我国在“区域”开发制度中的地位具有重要的意义。
2. “区域”活动理论的发展演进
2.1. 从“公海自由”原则过渡到“人类共同继承财产”原则
在马耳他大使帕多提出“人类共同继承财产”原则之前，一些发达国家则主张“公海自由”原则，认为“开发自由”，不同意加入《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)，认为其影响了他们国家的利益，这对国际海洋秩序也产生了严重的影响。“人类共同继承财产”原则的出现，给各国达成共识带来了契机，最终在发展中国家的妥协和发达国家态度转变之下，联合国于1994年通过了《关于执行1982年<联合国海洋公约>的协定》(以下简称1994年《执行协定》) [1] 。
2.2. 从“人类共同继承财产”原则过渡到“海洋命运共同体”理念
在经历了长时间的发展，“人类共同继承财产”原则也为构建新的海洋秩序作出了其贡献，这是继“公海自由”原则之后，又一大进步，但发达国家对原则的理解与发展中国家不一致，各国均从自身的利益出发，因此践行该原则在现实中仍存在不小的压力 [2] 。如今，习总书记具有前瞻性地提出“海洋命运共同体”理念，这在“区域”勘探开发领域中属于创新之举，提供了“中国方案”。这一理念的提出并不是一蹴而就，而是我国在积极参与海洋事务过程中积累而成的，其包括共同维护海洋的和平，实现共同海洋繁荣的局面，构建新的海洋秩序 [3] 。我国应当发挥大国力量，展现大国实力，让海洋科学研究学界能够遵从该理念并且尊重世界各国的利益，让该理念在国际法学界中形成一定的影响力。
3. 国家在“区域”活动中的权利与义务
与深海资源利用息息相关的国际公约就是《公约》。《公约》及其附件就作出了原则上的规定。各国也制定了不同的法律法规和规章制度，虽然内容上有区别，但是或多或少秉持《公约》精神或者根据《公约》的原则来进行国内立法，因此也能总结出各国所享有的基本权利以及履行的义务是大致相同的。
3.1. 资源的勘探利用权
《公约》第1条第1款指出“区域”是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土1。这个概念出现之前，各国就开始对国家管辖之外的海域下方的矿物资源进行了探索和研究，也正是因为“区域”的蕴含丰富的矿物和生物资源，使其成为各国的“必争之地”。其中包含大量的多金属锰结核、钴结壳、硫化物等矿物质。除此之外，还有深海生物基因以及被认为可代替石油的新型环保资源“可燃冰”。
相比于直接将海底资源的法律属性认定为“无主物”或“共有物”，“人类共同继承财产”原则具有独特性。从“人类共同继承财产”原则的内涵来看，如果各国遵循该原则，则在“区域”开发活动中基本不会出现“先占”的情况，各国也不会像继承财产一样，按照相同的份额去获取资源，也就是既属于全人类的共同财产，但是又不会平均地去继承。这是深海海底资源属性的特殊之处，也是各国在博弈过程中取得的结果。尽管目前探测出的资源总量丰富，且大部分为可再生资源，但是将来科技发达之后，难免会出现资源消耗速度大于其再生速度的情况。因此利用资源的过程中也要尊重各国的权利，在尽可能满足全人类使用的前提下，进行协商和合作。
对此，国际海底管理局制定了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿与勘探规章》以及《多金属富钴铁锰结壳探矿与勘探规章》。这些规章也极为详实地规定了各国在申请、探矿、开采等活动中所需要进行的流程以及承担的义务，同时强调了各国在“区域”活动中应当以保护“区域”环境为前提。
3.2. 资源的开发权
近年来，国际海底管理局发布了《开发规章和标准合同条款工作草案》(以下简称《开采规章》)，这属于“开采法典”中的第一部，另外两部分别为“环境规章”以及还在筹备中的“国际海底管理局规章”。《开采规章》详细地规定了开采过程中的一些问题，比如申请开采、开采合同、信息收集与处理、实施和惩罚以及争端解决等，该规章的优点是创造了一些新的制度，但难免存在缺陷，其中较大的问题就是早期开采活动的收费过高，开采合同年限较短以及承包商要承担的义务较重 [4] 。
在勘探开发的过程中，采用什么样的开发制度，各国也是争论不休。多数发展中国家坚持“单一开发制”，而以美国为代表的发达国家则是主张“国际注册和执照制”，在各国相互博弈的过程中，慢慢取得平衡和制衡，形成了“平行开发制”。《公约》的附件三和附件四是具体落实该制度的 [5] 。但目前这个制度实施起来也面临着诸多的问题，仍有待进一步的改进。
我国政府也应当联合其他国家，在该问题上达成共识，并主动通过诉讼、外交、协商等手段去保证资源不被恶意掠夺。当然资源分配问题涉及到许多方面，有些国家甚至企图将国际海底区域遗传物资问题混淆为其历史问题，这是不符合《公约》精神和规定的。尽管我们知道利用法律的途径或者外交的手段必然不利于国家的和谐相处，但是行使这些手段对于资源分配是有其重要且积极的作用。
3.3. 履行担保国的责任与义务
国际海底管理局是根据《公约》设立的组织，管理“区域”矿产资源的开发以及海洋环境，是《公约》缔约国组成的国际海底区域专业工作组织，同时其也制定各种规章、制度来规范海底开发活动及保护环境。
《公约》、1994年《执行协定》以及相关附件是国际交流与合作的重大成果，具有深刻的理论意义和实践意义，对各国进行海洋活动提供了科学的指导。即使没有加入《公约》，也不会限制各国在“深海海底区域”进行科学研究的权利，这样也极大地保护了公平性。
《公约》对“区域”活动的要求：第一点，为了和平的目的；第二，采取合适的科学方法和工具(从目的和手段两方面对活动进行规制)；第三、要求对其他正当活动没有干扰；第四、遵守一切有关规章，特别是不能违反对海洋环境的有关规定，足以体现对海洋环境保护的重视程度，也是因为开采活动本身就具有一定的污染性，不可避免地对环境乃至海底生物造成破坏。
目前关于担保国的责任承担的方式以及免责条件等还没有明确的法律规定，具有国际影响力的文件仅有国际海洋法法庭海底争端分庭发表的“第17号案”咨询意见。该咨询意见对“区域”内各主体所承担海洋环境责任及环保义务进行了说明，并且对担保国的免除赔偿责任的情形进行了解释。虽然该咨询意见仅具有“软法”效力，但是能够为各国领略《公约》精神，解读《公约》条款以及制定国内法提供参考 [6] 。
国家需要为具有保护海洋环境的能力的企业或组织提供相应的平台，当然国家也有责任为其提供担保。1990年，中国大洋矿产资源研究开发协会成立，其成立的宗旨就是：通过管理我国在“区域”的资源研究和开发活动，为我国开拓新的能源来源，推动和发展我国深海高科技工业，保护我国在国际海洋矿物资源方面的利益，并对我们国家在国际海洋矿物资源方面做出自己的贡献。
中国大洋协会在国家海洋局党组和协会常务理事会的领导下，积极参与国家海底区域各项法规的制定，并时刻关注和掌握最新的动态。我国在国家海底区域深海体系中有着举足轻重的地位，也有一定的影响力和话语权。中国在这几十年间也提高自己在海洋方面的实力，积累治理经验，完善治理体系，能够在深海领域提出中国方案，贡献中国智慧，体现大国的担当。
3.4. 保护“区域”环境的义务
《公约》第十一部分对环境保护作出了规定。比如《公约》第145条规定了各国在“区域”进行活动时，要切实保护海洋环境，也就是在立法上明确了各国的环境保护义务2。此外，国际海底管理局颁布的三大探矿和勘探规章中也均设有保护和保全海洋环境的章节和规定。结合正在制定《开采规章》和“环境规章”来看，国际上对国家在“区域”活动中环境保护义务的规定是越来越严苛。以“保护海洋环境”为前提已经成为国家在进行开采海洋资源过程中的一项基本的义务。国家有义务为具有具有“区域”开发能力的实体提供担保，现在的承包者均为实力较强的国家或者由实力较强的国家担保的法人，该做法能为深海环境起到保障的作用，但如果是实力稍逊的国家来担保的话，势必会出现保护不足的问题，这也是需要进一步提高国家担保责任的原因之一 [7] 。
目前，国际海底管理局正在加紧制定《开采规章》及其配套标准和指南。2021年，海管局已制定和发布第一阶段的十项标准和指南草案，其中六项与环境工作相关，并已完成利益攸关方意见征求。第26届理事会中多个国家更是提出要求在第一份开发计划获得核准前达成环境保护方面的共识，使环境保护管理方案得以细化、标准化。
对于“区域”环境保护，也有许多相应的制度。比如审查制度、环境影响评价报告制度、环境保护基金制度、环境损害赔偿制度等。
当前不少国家缺少的部分是需要建立“环境保护基金制度”，如果参照欧美的做法，完善环境强制责任险，要求开发主体来办理相关的责任保险，优点是能够帮助开发主体更好地承担承包者责任，但缺点同样很明显，就是会加重开发主体的责任，不利于更多的企业投入到海底资源开采中，因此需要在两者之间需求一个平衡。
而环境损害赔偿制度则是以“污染者付费”为原则，对责任主体采取积极赔偿的策略，但对环境损害的评估工作也应当是该制度落实过程中的重中之重，通常只会测量出“区域”活动造成的直接损害，但间接损害以及可预见损害往往得不到有效地统计。
4. 我国深海法律制度的构建与分析
我国深海法律体系构建相比其他发达国家较为滞后，于2016年我国《深海法》才正式发布。国家制定海洋强国战略目标之后，不仅是法律、法规的立法活跃，各地方和部门也都采取一系列措施，振兴我国海洋事业的发展。
4.1. 我国的深海海洋体系的构建
现将我国现有的关于深海海底区域资源勘探和开发的法律，法规汇总成表，见表1。
Table 1. Laws and regulations on exploration and development of deep seabed resources in China
表1. 我国深海海底区域资源勘探和开发法律法规
如表1所述，在国家立法层面，专门针对深海海底区域的立法是《深海法》。除此之外，还有关于深海海底区域的管理办法和实施细则，即《矿产资源法实施细则》《矿产资源开采登记管理办法》等。
在相关法律中，《环境影响评价法》《海上交通安全法》《国家安全法》《海域使用法》《矿产资源法》等单行法律对环境保护的有关措施，以及在海洋环境保护工作中应注意的问题作了规定。
此外，我国还加入或是缔结了一些有关深海海底区域的国际公约。比如《公约》、1994年《执行协定》，《生物多样性公约》等等。这些公约也是我国深海海洋法律体系重要的组成部分。
目前，我国的深海法律体系有了大概的框架，初步形成了以《深海法》为核心，以环境基本法和其他单项专门法律法规，配套的管理办法为辅助和以加入的公约为补充的体系框架。这是一个有利于我国实现海洋强国的良好现状。
4.2. 现行深海海底区域法律制度存在的重要问题与解决措施
第一，深海海底区域的管理体制存在问题。我国深海海底区域的管理是“统一归口，分工负责”的管理体制。国家海洋局对深海海底区域进行综合管理，环境保护，海洋，水利和其他相关部门以及中国大洋矿产资源研究开发协会负责具体的行政工作。从实际情况来看，该制度是合理的。由于这样的管理系统可以激发相关的管理者的工作热情，并且各个不同的管理者也可以互相帮助，分享他们的管理经验。然而，行政事业单位的统筹与各部门的统筹，却是一柄“双刃剑”，把握得好，可以达到事半功倍的效果，把握得不好，又会造成行政管理的杂乱无章。各部门的职责划分、权限划分等问题，都有待于通过立法及有关的政策予以完善。
在深海政策方向，我国并非完全没有相关政策和法规。如国务院在2003年发布的《全国海洋经济发展规划纲要》3中，明确提出要强化我国对国际海底区域资源的勘探、研究与开发，并圈定多金属结核的靶区，对富钴结壳等新型矿物进行调查，努力提升对深海资源的勘探和开发技术的水平，以此来保护我国在国际海底区域的权益。但这些政策也只是基本的指导方针和行动指南，有些重点和内容规定模糊，缺少具体的量化指标，特别是涉及到策略，措施的时候，没能规定明确，这使得我国的深海政策在总体上无法成为一个综合性的战略。我国的深海政策存在短期、滞后等缺点，导致长期以来无法满足现实发展的需要。我国国家海洋局成立于1964年，是国家海洋规划、立法、管理的政府行政管理机构，代表着权威和专业，但在2018年十三届全国人大一次会议审议国务院机构改革方案，不保留国家海洋局，组建自然资源部，这对其权威和专业的影响极大。来自于体制，机制方面的阻碍，也不该成为我国海洋事业发展的绊脚石。
第二，《深海法》立法存在不完善的问题。我国对于深海开发活动的管理，是由“中国大洋协会”办公室统一协调，通过制定和执行相关的条例、细则，对“区域”开发活动中探矿、勘探和开发等阶段进行规范和管理。从宏观层面上，我国在深海开发方面仅有一部《深海法》，广度和深度不足，仍缺乏更多综合性的法律来支撑。从微观角度来看，需要积极出台行政法规和地方立法，并且对各部门的综合管理和部门管理要进一步协调，作好明确的分工以及职责的规范。
当前，我国的深海形势也面临着重大的挑战：投资开发主体单一，资金投入形势紧张，资源的可持续开发面临压力；政策法律的结构不合理，相关企业开发利用的规模小，导致利用率低，开发潜力未能充分发挥；综合技术的支持有限，海上安全保障能力不足，高新技术、设备缺失；“中国威胁论”也影响我国的外交进程和质量。能否处理好诸多的竞争和挑战，与我国的政策制定，法律体制建设和体制改革有关。与西方发达国家相比，我国相关管理组织和机构的功能弱化，政策对企业的引导不足，现在到了理论和战略实践构建的重要阶段。
针对此类问题，加速立法过程是根本，同时查找漏洞，弥补漏洞。首先，关于深海区域环境的法规要符合深海实际情况，如果是从其他相关法律移植过来的，除了看是否符合《公约》精神之外，还要审查是否与我国宪法、法律相抵触。在加快立法步伐的同时也要不断提高立法技术，确保在《立法法》的规定下，完善我国《深海法》以及出台配套的法律法规，使其符合行业生态。
第三，对深海区域法律的研究视野存在局限性。对深海领域的研究，不仅仅局限于深海学，还包括环境学、资源学、矿物学、地质学等，这些跨领域的研究经常会产生各种各样的问题，而且都是迫切需要解决的，今后关注和研究的方向肯定不仅仅限制于一类学科，通常也需要研究学者们把关注点放在不同视野上。因此在理论研究方面，各行业学者需要加强交流，同时在实务方面，各行业协会也应当形成协作机制，例如在深海海底领域，我国成立了中国大洋矿产资源研究开发协会。所以，在对我国的深水海域的活动进行管理，有必要引入行业自律，对于行业协会，其主要职能有：发布公告，接受社会监督，规范运作。但往往协会间也很难形成行之有效的协作制度，迫切需要出台相关的制度，发挥协会自身的作用，形成行业习惯。
4.3. 深海法律构建的原则引入
深海资源开发是对全人类有益的福祉，能够满足当代以及未来世代的需求，深海法律体系的构建也需要满足社会发展的需要，做到与时俱进。
应当秉承“保护环境优先”的原则，倡导以“科学开采”来取代以往的“无止尽开发”原则以及遵循“从实际出发”原则。
第一，坚持“环境保护优先”原则。很久之前，人类疯狂地开采资源，消耗资源，推动经济地发展，以破坏环境为代价，后来发现一时的破坏环境造成的损失需要更长久的人力、物力、金钱来弥补，慢慢地保护环境也成了大家的共识。但仍有不少国家打着科研的旗号，在国际海底区域肆意活动，享受了权益而逃避责任。这种行为极大地破坏了生物多样性和生态平衡，损坏生态文明的建设，不利于人与社会的和谐发展。
“保护环境优先原则”体现了不同利益的平衡，对于海底环境的保护应当优于对于海底资源的利用。
第二，坚持以“科学开采”取代“无止尽开发”原则。为了做到长期、可持续地利用海洋资源，各沿海国根据实际情况，设立了海洋保护区。我国有关部门也制定了《海洋自然保护区管理办法》，来加强海洋自然保护区的建设和管理。《管理办法》第14条规定了在海洋自然保护区内，禁止非法地采集海洋生物和开采矿藏。其实，不仅在海洋保护区内要做到限制开发，国际海底区域的开采也需要受到管控。对于海底资源的利用应当具有一定的合理性，不能一刀切地禁止开发，也不能无止尽的开发。在以往海底秩序未建立起来的时候，各国纷纷加入抢夺资源的大战中。后来《大陆架公约》中提出依据200米等深线来划定边界，尽管对以往无序的开发做出了限制，仍没能管控住发达国家伸长的手和抢夺资源的野心。资源并非取之不尽，用之不竭的，如果各国仍像开采陆地资源一样，疯狂地开采海底资源，并且不合理地浪费，对人类自己也是巨大的伤害，最终也会自食其果。
在未来的法律修改中，应当将“科学开采”纳入一系列实践，对不同的矿物的开采进行量化，首先尽可能探测和查明海底各资源的总量，同时评估人类对矿物的需求程度和紧迫情况，将矿物进行分类评级，来限制每种矿物的每年的开采总量。当然这需要在国际海底管理局的统一协调安排下，各国进行紧密地合作和配合。
第三，遵循“从实际出发”原则。对于法律的研究并不仅仅是停留在理论方面，也不仅仅是来体现某些特定的国家或者学者的主张或观点，更需要的是结合司法实务，从解决问题的角度切入，寻找切实可行的法律制度和措施。我们必须尽快提高我们的综合国力和国际地位，让自己处于引领国的位置，这样才有利于法律工作者更密切接触到实务案例，并为今后的研究提供强有力的帮助。
5. 关于加强我国的海洋地位的思考
5.1. 可供参考的措施
完善我国相关的法律法规：1) 加强对“区域”开发活动中的环境问题的重视。根据我国《深海法》的规定，国务院海洋主管部门监督承包者保护海洋环境。2) 制定《深海法》配套实施条例或规定，更好地规范承包者在“区域”的开发活动。3) 基于我国的国情，适当地借鉴国外立法经验，让我国深海法律体系更加完善。
积极加强国际间的合作的措施：1) 推动在多边框架下制定规制各国“区域”探索活动的指导方针，体现出我国海洋大国的地位。2) 加强与各国的相互合作与沟通交流，开展各种与深海有关的法律体系构建的会议，从会议的参与者的身份积极转变为组织者的身份。3) 《公约》中有些法律问题或者是法律漏洞，通过缔结双边或多边条约来弥补，甚至通过与其他利益相同的国家结盟，逐步增加影响力，与发达国家制衡。4) 推动“开采法典”的制定。
制定相关预案和优化环境保护体系：1) 若是在深海资源开发活动中出现突发事件，导致环境污染的发生，我国需要迅速做好危机的处理，拿出提前做好的预案，保证污染能做到可控。由于我国是担保国，需要承担《公约》规定的义务，不能被国外一些不怀好意之徒抓住把柄，从而被牵制，因此提前做好相关事件的预防和预案就极其重要。2) 对国外的资源开采活动进行监督和监测，对国外违反其相关义务，实施一些损害全人类利益的行为，我国需要以一个维护世界的身份，对此类活动进行监测和规制，通过收集证据，诉诸国际法庭，利用法律的武器来行使正义。3) 在能力范围内，对其他国家因失误或意外造成的海底破坏伸出援助之手，利用自己的技术和经验，维护全人类的利益。
引入“一带一路”的思路：“一带一路”战略产生的背景是我国处于发展的新时期，作为世界第二大经济体，需要推动亚洲甚至世界的经济发展，“和平、合作、共赢、发展”的理念也是这个战略的核心理念。除了这一个“核心理念”之外，“一带一路”战略还包括“五个合作重点”和“三个共同体”。“五个合作重点”分别是政策沟通、设施联通，贸易畅通、资金融通、民心相通。而三个共同体是指“利益共同体，命运共同体、责任共同体” [8] 。我国应当将“一带一路”方略的具体实践引入到国际海底资源开发活动中，与他国建立紧密的合作机制，形成资金引领，技术引领的布局。
5.2. 找准我国在国际中的定位
我国自成立以来，进行改革开放，经济，科技，军事等实力突飞猛进，从最开始的在国际中立足，到后来拥有一定的国际地位和话语权，中国接下来的目标也是走进世界强国的队伍，那么中国在世界的定位的转变也尤为瞩目，许多国家特别是发达国家对中国的态度也会发生一定的改变。当前，我们也清醒地认识到，尽管我国的开发技术和实力已经远超一些发展中国家，比如我国的载人潜水器“蛟龙号”可下潜7000米以上，属于全球载人潜水器的第一梯队，但仍需要进一步发展才能与发达国家竞争。我国强劲的发展势头和顽强拼搏的精神触及了发达国家的敏感区，如何处理好我国与发达国家和其他发展中国家之间的对立与合作的关系，向来都是一个十分复杂的问题。
随着我国的持续发展，可以预见，对于我国在国际海底资源开发制度下的国际法地位的争论会持续下去，甚至愈演愈烈。在学界内，关于这一问题也存在着不同意见，其中一种意见认为，我们国家是维护国，需要维护和保障各国的利益，另一种观点是我国是属于发展国的地位，应当着重自身的发展，提升自己的海底开发技术。这两种观点纵然都有理由来支撑，但真正地从我国利益来考虑，并进行长远地分析，我国更适合趋向引导国的地位 [9] 。
为此，我国也需要对这一趋势持有谨慎的态度，保持一定的重视，警惕在日后评估我国相应的国际法地位时，对我国形成不利的解释。我国学者也需要从多方面，多维度对这个问题进行全面地分析。
6. 结语
建立一个完善的深海资源开发体系是一项复杂且繁琐的工程，一些发达国家尤其是美国一直通过各种途径抢夺资源，试图剥夺其他发展中国家的权利，本质上是不想让其世界领先的地位被超越。事实上，《公约》规定了“区域”法律体系框架，并确立了“人类共同继承财产”的原则，对维持“区域”发展的有序与公正起到了积极作用。但1994年《执行协定》是国际海底管理局向发达国家妥协的结果。如何完善“区域”的开发制度和环境保护制度，也需要学界进行广泛和深入的探究。这与《公约》的相关制度的完善也息息相关，并且事关世界和平发展，海底资源合理利益，因此探讨“区域”资源开发制度的重构也有十分重要的意义。
我国在当前的国际背景下，应当积极面对挑战，抓住机遇，尽快尽好地完善我国的深海开发体系，并将我国的地位摆在“引领国”的位置上，出台相适应的法规和政策，提升我国在国际海底资源开发制度中的话语权，增加我国在深海实务上对抗发达国家的外交筹码，在全球“区域”开发事务上，做好强有力的布局。
NOTES
1参见《联合国海洋法公约》第1条第1款。
2参见《公约》第145条。
3《国务院关于印发全国海洋经济发展规划纲要的通知》，载中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/13/content_22246.htm，2023年03月05日访问。