1. 上海合作组织框架下的生态环保合作法律机制概述
1.1. 上合组织的产生背景
作为继联合国、欧盟之后的国际第三大永久性政府间国际组织、唯一由中国主导的永久性政府间国际组织、唯一的以中国城市命名的国际组织、唯一一个三代领导人共同打造国际组织，上海合作组织的前身是“上海五国”会晤机制——1996年成立的上海五国会晤机制最初是为了反对恐怖主义与实现经济交流，除中国与俄罗斯之外，其他三国均为中亚地区的伊斯兰文化国家，上海合作组织与其他西方国家所创建的组织最大的区别在于奉行“绝对不结盟”的宗旨，因此有利于维护各国的稳定。2001年6月14日，6国共同签署了《上海合作组织成立宣言》和《上海合作组织宪章》，标志着该组织从国际法意义上得以真正建立。同时，也因为上合组织是在我国与苏联解体后新独立的4个国家解决了边界问题的基础上成立的，多年来已取得了举世公认的五大成就。
上海合作组织是由5个国家于2001年6月，在中国上海宣布成立的永久性政府间国际组织。其宗旨之一是开展经贸、环保、文化、科技、教育、能源、交通、金融等领域的合作，促进地区经济、文化、社会的全面均衡发展。
《上海合作组织宪章》规定了其宗旨之一即包括开展经贸、环保、文化、科技、教育、能源、交通、金融等领域的合作。截止目前，共有8个成员国，4个观察员国，6个对话伙伴国。除此之外，白俄罗斯、阿联酋、叙利亚、卡塔尔、沙特等国家也在申请加入上海合作组织。其面积、人口、市场潜力远大于G7，上海合作组织的成员国覆盖东亚、南亚、东南亚、西亚、中东以及欧洲国家，其地理相邻，产业互补优势明显，具有广阔发展前景。而上海合作组织的生态环保合作，不仅是成员国人民的需要，更有利于营造安全可靠、经济繁荣、长期稳定的周边环境。
1.2. 上合组织在生态环保领域法律机制现状
作为一个区域性国际组织，上海合作组织成员国总面积超过欧亚大陆总面积的五分之三，所有成员国的人口总和占世界人口的近一半。作为辐射面如此之广的国际政府间合作组织，上海合作组织的议事机构共有“国家元首会议”“政府首脑(总理)会议”“外交部长会议”三个机构组成。
上合原则的可持续性表明，上海合作组织奠基者们所做的选择是正确的。一些西方国家、主要是美国，民族利己主义现象日益严重时，国际法在不断被抛弃，这些国家完全按照自己的意愿行事，不顾其他国家的利益与国际社会的安危，借助于制裁压力，向其他国家施加自己的意志。在此世界不确定和不稳定情况下，上合组织的选择是合理和负责任的替代方案。上合组织一直并在继续以尊重每个国家根据其历史经验和民族特性有权选择自己的政治、经济、社会和文化道路为出发点。上合组织文件，体现了互惠互利、互补发展的准则。重要的是，上合组织的决策模式基于共识原则，这证明了该组织所有成员的真正平等。上海合作组织自成立以来亦签订过有关生态环保合作的文件(诸如《2022~2024年〈上合组织成员国环保合作构想〉落实措施计划》和《上合组织“绿色之带”纲要》，以及2021年上合组织成员国元首理事会第二十一次会议上发表的《上合组织二十周年杜尚别宣言》等)，均对未来上海合作组织生态环保合作发展提出了新要求。
2. 上海合作组织在生态环保领域的合作现状
2.1. 上合组织在生态环保领域的合作举措
自上海合作组织成立以来，随着生态环境在全球范围内日益受到重视，绿色、可持续发展主流化。当今世界，许多国家把发展绿色产业作为推动经济结构调整的重要举措，突出绿色、可持续的发展理念和内涵。有关生态环保合作的议题也屡次出现在上还合作组织的各大会议议题中。早在2005年，即上海合作组织正式成立三年后，上海合作组织就启动了上合环保专家会。一直以来，中国在上海合作组织中秉持大国态度，致力于各项合作领域的发展并展现出大国担当——2012年12月中方领导人提出建立中国–上合环保合作中心，随后，在2014年6月中国–上海合作组织环境保护合作中心正式成立，7月便建设成了上合组织环保信息共享平台，致力于推进区域环境治理和绿色发展。中国–上海合作组织环境保护合作中心的主要工作职责包括以下三方面：落实上海合作组织框架下的环境合作规划、倡议与项目；开展上海合作组织框架下的政策对话、技术交流、人员培训、教育宣传等活动；组织开展上合组织国家环保政策与战略研究。2018年6月在中国担任轮值国期间，成员国在青岛峰会上通过了上海合作组织在生态环保领域的第一份框架文件《上合组织成员国环保合作构想》[1]，次年6月，各国共同签署了《2019~2021〈构想〉落实措施计划》，2019年9月，上海合作组织成员国环境部长会首次召开，11月，《上合组织城市生态福祉发展规划》得到批准[2]。
上海合作组织环保合作中心的合作前景主要体现在四个方面，特别是推动共建上海合作组织环保信息交流平台，推动中国建立生态环境合作与中亚包括基层，促进环保产业合作；上合组织成员国环保合作理念及其三年实施计划；实施上合组织城市生态福祉发展规划；促进建立生态城镇伙伴关系；建设旗舰能力建设项目，加强与上合组织国家政府官员、专家、青年培训的接触。
除此之外，各成员国也在生态环保领域构建国内的环保规划，俄罗斯提出《上合组织城市生态福祉发展规划》、乌兹别克斯坦提出《上合组织绿色之带纲要》、哈萨克斯坦提出编制《上合组织地区生态问题清单》[3]，可见，上海合作组织的成员国对绿色低碳发展在一定横渡上已经达成了诸多共识。中国更是在生态优先绿色发展多路上付出了世界各国有目共睹的行动，良好的生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉，中国在全国范围内都在坚持走生态优先、绿色发展的道路，双碳计划确定了2030年以前实现碳达峰的目标，到2060年实现碳中和的目标。
“环球同此冷热”保护生态环境从来都不是“单边行动”，而一直是有赖于“共同努力”。在双边合作领域，上海合作组织的多数成员国已经相互建立了双边环境合作机制，这为进一步实现法律机制的构建奠定了政治合作基础。中国已经与上海合作组织成员国均签署了政府间或者部门间双边环保合作协议，并与俄罗斯、哈萨克斯坦建立了双边环境合作机制。
2.2. 上合组织在生态环保领域的合作成果
2.2.1. 中俄环保合作
1994年，中俄两国签署政府间环境保护合作协定，2006年在中俄总理定期会晤委员会框架内成立环境保护合作分委会，至今已召开十六届，在2016年中俄总理定期会晤委员会环保合作分委会第十一次会议上确定了固体废物处理为新增合作领域。2017、2018年召开了两届中俄固体废物领域研讨会，就政策法规、处理技术、费率调控、监管职能等方面开展交流。2007年设立了污染防治和环境灾害应急联络工作组、跨界保护区及生物多样新保护工作组、跨界水体水质检测及保护工作组这三个工作组均自2007年启动至今已经召开了十五次会议。中国曾与俄罗斯生态学会签署合作协议，双方达成的合意体现在野生动物保护、空气质量改善、绿色发展等领域积极合作，共同推动全球生态环境改善，为实现联合国可持续发展目标而努力。2019年6月，中俄联合签署的《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》中提出“应提升在自然灾害防治和紧急救灾领域，包括自然灾害和生产事故后续处理方面合作的水平和质量，促进在该领域的国际合作。加强跨界水保护、环境应急联络、生物多样性保护、应对气候变化、处理固废等领域合作。”[4]中国与俄罗斯联邦未来在生态环保领域的合作将朝着夯实合作基础，拓展合作领域。加强双方在固废、气候变化、生物多样性等领域合作。加强互学互鉴，推动中国环保产业、技术“走出去”；举办环保技术展、博览会，建立环保技术产业基地，加强中俄企业交流与合作。搭建学术交流平台，深化环保政策研究。开展联合政策研究、加强两国专家学者交流、合作。拓展合作伙伴，扩大“一带一路”绿色发展国际联盟。积极与俄企业、机构等建立合作伙伴关系，共同服务绿色“一带一路”建设的方向发展[5]。
2.2.2. 中哈环保合作
2019年，中哈两国元首一致决定发展的中哈全面战略伙伴关系，为两国关系带来新方向和新内涵，中国发展进入新阶段与哈萨克斯坦的关系。目前，中哈环保合作主要集中在中哈环保合作委员会下属的水质保护和跨界河流应急合作方面。此外，双方在绿色科技与产业、环保信息与政策、人员往来、能力建设等领域的合作进一步扩大。2019年9月，两国共同签署的《中华人民共和国与哈萨克斯坦共和国联合声明》中提出“双方高度评价中哈合作委员会利用和保护跨界河流联合委员会的工作成果。双方将在平等、睦邻和互利原则基础上，巩固和深化两国跨界河流领域的保护和利用合作。”[6]。
在中哈环保合作委员会会议框架下的工作组会议包括：跨界河流水质检测与分析评估工作组、跨界河流突发事件应急与污染防治工作组，[7]该合作组于2012年启动，已召开九次会议。在技术合作方面，2018年举行了“制定阿斯塔纳是改善环境的战略和行动计划”圆桌会，同年拓展了中哈环保技术产业合作——上国–上合组织环境保护合作中心与哈萨克斯坦绿色技术中心签署了合作备忘录。中方在2016年编制了《哈萨克斯坦环境应急法律法规汇编》，2017年上国–上合组织环境保护合作中心编制了《“一带一路”生态环境保护：哈萨克斯坦重要环保法律法规》，中哈双边环境合作的愿景在于推进中哈环境合作技术支持工程、提升中哈环境能力建设、建立环境研究专家协作网、中哈环境领域机构和人员培训、中哈环境合作成果宣传教育、拓展中哈环保技术产业交流、“一带一路”绿色发展国际联盟、实施中哈环境领域合作示范项目、拓展合作伙伴、共建绿色“一带一路”。
2.3. 上合组织生态环保合作领域中存在的问题
从上述分析可见，上海合作组织在生态环保领域的合作已经取得了诸多成效。但仍有较大的发展空间，比如与俄罗斯联邦、哈萨克斯坦共和国以外的国家尚未建立双边环境合作机制，而中国与哈萨克斯坦和俄罗斯的跨界水体检测又存在监测分析方法不统一、样品前处理差异较大、特殊试剂购买困难、数据共享不及时、技术人员亟待培训等问题。另一方面，生态环保合作以倡导性的会议沟通交流以及现在形成的政策为主，诚然，政策对法律的实施具有指导作用，但是如果没有法律，那就无法实施，政策的指导作用也极为有限，另一方面，法律对政策实施具有保障作用，虽然政策具有灵活操作，可以及时随着生态环境发展或其他影响因素的改变而适时做出调整以及一些其他的优势，但由于环境发展是长远之计，上海合作组织也属于永久性的政府间国际组织，因此，形成稳定性的、对各成员国具有法律拘束力的生态环保合作法律机制应当作为上海合作组织未来发展的一步计划安排[8]。这不仅能够为成员国在生态环保合作领域提供长期确定性的行为规范，也利于生态环保工作的稳定开展。目前，问题集中在跨界水体水质监测、生物多样性保护和环境灾害应急这三个问题上，而仅依托年度动作组的会议或会晤无法解决长期性的问题，正如中国与俄罗斯生态学会签署合作协议，双方达成的合意体现在野生动物保护、空气质量改善、绿色发展等领域积极合作，共同推动全球生态环境改善，为实现联合国可持续发展目标而努力。这样的合意虽然有一定的积极意义，但其影响力有限，作用薄弱，无法形成国际条约等具有法律拘束力的强制力。
有鉴于此，下文的对策也将立足于构建上海合作组织生态环保合作法律机制，以期用法律方式为成员国在生态环境保护合作方面提供思路。
3. 上海合作组织生态环保合作法律机制构建思路
基于前文对上海合作组织生态环保合作中存在的问题分析下文主要从法律制度构建的角度为前述问题提供解决思路。众所周知，法律制度的构建需要法律渊源的支撑，条约作为国际法最主要的渊源，是指各个国家起草、拟定形成的规定国家权利、义务的法律[9]。基于目前上海合作组织缺乏有关生态环保合作的法律文件，仅就各成员国各自领域的生态环境立法进行过研读，而缺乏综合全面的合作考量，因此签订相关条约以架设合作机制框架下的生态环保治理机构、明确生态环保合作的方向和原则、为区域各国提供行为准则具有现实意义，在这一方面将尝试提出尊重各国共同利益的制度和原则构想。
诚然，生态环保合作涉及到生态环境的方方面面，但目前上海合作组织仍在持续不断的发展，机制本身即是动态发展的，对策的制定和实施都无法在短时间内一蹴而就。如前所述，通过目前已经制定的相关合作文件可以得出，现在对于上海合作组织而言，相对突出的生态环保合作问题集中在跨界水体水质监测、生物多样性保护和环境灾害应急这三个问题上。基于此，下文以制度设计为主的路径探索主要针对上述三个问题展开论述。
3.1. 探讨建立环境影响评价制度及其可行性
从有关报道可以了解到，数年来，中国与哈萨克斯坦、中国与俄罗斯在跨界水体水质监测方面的合作限于共同检测和可达性探讨，诸如监测分析方法不统一、样品前处理差异较大、特殊试剂购买困难、数据共享不及时、技术人员亟待培训等问题都需要通过进一步的努力得到妥善解决。
环境法如果采取先污染后治理的方法将耗费巨大的人力、物力、财力和时间成本，从预防水体水质下降的角度来看，作为一项影响水体水质的前置程序，环境影项评价制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，或者减轻不良影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。也是在国际环境法尤其是国际水法上受到高度重视的一项环境制度，针对前述上海合作组织对跨界水体水质检测问题的高度重视，可以在实施涉水项目时引入环境影响评价制度，目前在国际上设计跨界环境影响评价的国际条约是《埃斯波公约》[10]，其中，设立“拟议活动”的清单的制度可供上海合作组织成员国在签订相关协议时借鉴，即成员国可以在定期举行的会议中提出一定期限内的跨界涉水工程项目规划，各国就具体的项目规划展开环境影响评价，之后再就环评结果进行磋商，这些可以被视为起源国的义务，在磋商中若有受影响国提出否决意见，为避免恶意阻拦别国发展的意图，提出否决意见的受影响国应当承担论证具体影响或潜在风险的义务并提出可替代措施。项目实施后，起源国应将涉水工程的进展与流域各国共享，以期避免跨界损害[11]。
3.2. 构建生物多样性保护原则的具体措施和实施路径
2021年7月7日，中国绿发会副理事长兼秘书长周晋峰与俄罗斯生态学会理事长签署了战略合作协议。双方将在伙伴关系基础上展开长期、有效和互利的合作，共同致力于生态环境与生物多样性保护工作。实际上由于生物多样性遭受的损害在一定程度上具有不可恢复性，因此，建议上海合作组织贯彻落实保护优先预防为主的原则，可是由于保护生物多样性的收效无法体现在经济利益上，各国保护的意愿可能较低。过去参与生物多样性保护的主要是大型国际环境非政府组织，这些组织多发端于西方国家，因片面强调保护环境而忽视次区域发展中国家经济发展的需要，往往会因噎废食，再加上其代表利益的特殊性在一定程度上也会对次区域国家的主权造成不当干涉[12]。
为避免抽象的原则形同虚设切实保护生物多样性，建议设立生物多样性保护基金，以此激发各国自觉保护生物多样性的积极性，即通过对保护生物多样性贡献大的国家予以资金或援助项目。从实施层面来看，可以结合各国生物多样性名录对重点保护物种及其栖居地、生长地进行环境监测[13]。各国可以共同制定濒危物种名录，并加强保护生物多样性的宣传教育，在此基础上随着保护生物多样性知识的普及，可以在日后制定有关保护生物多样性的区域性刑法，通过借鉴上海合作组织在反对恐怖主义方面联合执法的措施，对直接破坏生物多样性的行为通过联合执法施以惩罚[14]。
3.3. 建立跨境防灾应急制度，应对环境灾害的挑战
在许多国际合作中，跨境防灾应急制度的建立并未得到充分发展。因此，上海合作组织在环境灾害应急国际防灾减灾合作方面应当充分发挥积极性、主动性和创造性。放眼全球，从世界范围内来看，多灾多难的邻国日本在构建应急法体系方面经验确实较为丰富，其中尤其值得借鉴的是1987年8月生效的《日本救灾队派遣法》，[15]虽然距今已有近40年的历史，该法的制定是为了明确海外特别是在发展中地区和国家，发生重大灾害时别国派遣救灾队所需的措施，应受影响国家政府或国际组织的要求，作为促进日本国际合作努力的一部分。因此在应对环境灾害上，建议学习借鉴日本这一派遣法的规定，明确上海合作组织成员国在发生重大灾害时，其他国家派遣救援队伍的具体法律要求，建议对相关灾害进行明确和分类，并明确灾害处理流程中，其他成员国予以援助的前置要求以及援助流程。在资金保障方面，建议成员国成立救灾应急基金，以支付灾害对策所需的紧急开支。
那么对于上海合作组织而言，由于处于地震带上，地震的发生也是常有之事，另外干旱在部分成员国也较为常见，因此建议有关组织在调研确定上海合作组织成员国常见灾害的基础上，通过友好协商，签署合作协议，但可能不同国家应对的灾害和能够给予别国的援助都会因为国情的差异而有所不同，因此可以接受部分国家的观望与等候，如果因为实际情况所限，也允许部分国家提出法律保留。
3.4. 建立有效的争端解决机制，处理环保合作中可能出现的纠纷和争议
在具体法律制度构建的过程中，配套的争端解决机制也不能落后。基于上海合作组织内各国存在利益差异需要进行衡平，所以当国际争端发生时，建议以协商为主，如若协商不成再诉诸区域内部的争端解决机构将有利于高效解决跨界生态环保纠纷[15]。其实在中国与俄罗斯联邦之间就发生过有关跨界河流的纠纷，但既有的处理方式往往依托政治与外交手段，在国际法不断发展，条约的效力日益得到更多国家承认的今天，通过国际法的方式，考虑适用具有法律拘束力的法律制度来调解国际主体的矛盾不失为一种进步[16]。
为此，可以设立专门机构解决基于协定而产生的成员国纠纷。成立独属于上海合作组织内部的司法路径，比如成立上海合作组织仲裁委员会、上合法院等，由组织内各成员国的具有环境与生态保护以及相关学科背景的仲裁员和法官对争议生态环境事件进行处理[17]。从实施的角度来看，在裁判主体的选择上可以由涉案国共同选择其他国家的裁判者，再分别派出己国的法官或仲裁员代表参与争端的解决。进一步来看，这些争端解决机构的成立不仅可以适用于生态环保合作争议，对合作组织成员国覆盖的区域内屡禁不止的其他非传统安全问题也能够发挥作用力。当然，上海合作组织内部的争端解决机构并不排斥国际法院等其他争端解决机构的管辖，如若相关争议在组织内部的解决无法得到当事国的认可与接受，当事国也可以通过协议管辖将争议案件诉诸国际法院寻求争议解决。
4. 结语
上海合作组织自成立以来已经在经济贸易、反对恐怖主义等不同领域取得了诸多令世人瞩目的成就，但在生态环保合作方面依然还有长足的发展空间。生态环保合作影响着各国的经济发展，关系着组织内成员国的国际关系。作为G7峰会、G20峰会以外最重要的国际合作平台，上海合作组织不仅是成员国合作的平台和相互沟通交流的桥梁，也为推进绿色“一带一路”纲要的落实发挥重要影响力[18]。长期以来，中国十分重视国际生态合作，作为上海合作组织的成员国之一，应该积极主动地展现大国担当，就跨界水体水质监测、生物多样性保护、环境灾害应急贡献中国智慧、提供中国方案，积极与其他成员国进行有好的沟通交流与协商合作[19]。上海合作组织框架下的生态环保合作法律机制的构建无法一蹴而就，形成的机制也绝非一成不变，要在各项合作的进展中进行动态调整。因此，我们需要用发展的眼光看待法律机制的构建，从而使上海合作组织在区域内务实合作，让合作成果惠及每一个成员国。