1. 前言
《排污许可管理条例》于2021年3月1日实施，明确了排污单位污染物排放控制的主体责任，强化了生态环境主管部门事中事后监管职责，引入社会监督，构建新型环境治理体系，充分体现了将排污许可制打造成改善环境质量制度利器的决心，为固定污染源排污许可制提供了更加成熟完善的法律依据[1]-[4]。
《排污许可证申请与核发技术规范 水处理(试行)》(HJ978-2018) (以下简称《核发技术规范》)属于排污许可制改革以来发布较早的技术规范，已实施5年有余。生活污水处理排放一直受到政府和民众高度关注，城镇污水处理厂排水直接进入水环境对水环境质量造成的影响也备受关注。近年来，随着生活水平的不断提高，污水量较大，污染物排放变化较大，分析城镇污水处理厂排污许可管理中存在的问题，对充分发挥排污许可证在污水处理及其再生利用行业治理中的作用，推动行业健康可持续发展意义重大。
本文梳理了笔者所在的云南省城镇污水处理厂排污许可制的实施现状，针对存在的主要问题提出了相应的提升建议，以期推动云南省水环境质量持续改善，并为构建以排污许可制位核心的固定污染源监管制度体系提供科学的技术支撑。
2. 云南省城镇污水处理厂基本情况
2.1. 全省城镇污水处理厂分布
从全国排污许可证管理信息平台(以下简称“管理平台”)统计得到，2023年底云南省城镇污水厂其合法排污许可证334家，其中昆明市、昭通市、大理州和红河州分布较多(见图1)。其中重点管理121家，简化管理223家。
Figure 1. Distribution of the number of urban sewage treatment plants in various states and cities
图1. 各州市城镇污水处理厂数量分布
2.2. 全省城镇污水处理厂排污许可量
水污染物是污水处理厂的主要环境污染物，包括化学需氧量(COD)、氨氮(NH3-N)、总氮(TN)和总磷(TP)等。从管理平台统计得到全省城镇污水处理厂COD许可排放量10.33万t，NH3-N许可排放量1.04万t，TN许可排放量3.32万t，TP许可排放量0.11万t。
3. 城镇污水处理厂排污许可证及监管存在的主要问题
城镇污水处理厂作为城镇生活污水集中处理设施，在减少水主要污染物排放方面发挥了重要作用。但仍存在进水来源不清、进水浓度低、水质不稳定、排放标准不完善等问题，而排污许可证存在进水来源不清、排放标准执行不规范、监测因子遗漏、环境管理要求不实用、执行报告质量不高等问题，导致污水处理厂未能很好的发挥预期水环境效力。
3.1. 进水来源不清，填报不完整
污水处理厂作为水污染物的主要处理单位，进水就属于污水处理厂的“原料”[5]，摸清“原料”的来源和特征，对污水处理厂的稳定运行很重要，对排污许可的“一证式”监管也至关重要。
对于只接纳生活污水的城镇污水处理厂，污水的水质和水量较为平稳，根据管网建设情况，可清晰明了的在排污许可证中填报收水四至范围、服务人口数量、服务范围所属区域、进水水量、管网属性、管网所有权单位等信息。但部分小作坊式的生产废水会随城市管网进入城镇污水处理厂，会导致水量波动较大或者进水浓度瞬间剧增的情况，这部分污水具有瞬时性，溯源工作不好开展，污水处理厂摸不清进水来源，亦无法在排污许可证中填报对应的排污单位名称、所属行业等相关信息，不利用环境监管。
部分污水处理厂填报的进水信息存在填报不准确得情况，如某县城污水处理厂填报的收水四至范围与上传的管网图不一致，填报的范围比管网图多两个社区，进水水量填报与设计及实际进水水量均不一致，设计及实际进水量均为20,000 m3/d，填报为30,000 m3/d，导致进水信息填报流于形式，达不到摸清进水来源的目的。
3.2. 排放标准执行不规范
排放标准作为污染物排放是否超标的标尺，标尺的统一性至关重要。部分污水处理厂未能及时了解掌握政策要求，导致排放标准执行不规范。
根据《核发技术规范》，城镇污水处理厂主要执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002) (以下简称GB18918)，该标准发布已超20年。标准中的部分浓度限值无法满足水环境管理需求，如某污水处理厂执行了行政规范性文件中要求的氨氮2 mg/L和总磷0.2 mg/L的要求，部分不属于昆明市的污水处理厂执行根据环评批复文件执行了昆明市《城镇污水处理厂主要污染物排放限值》(DB5301/T 43-2020)的标准限值要求。排放标准执行不规范，为后续的环境执法造成一定的困难。
3.3. 监测因子遗漏
我国现行排污许可制度是主要针对排放水污染物和大气污染物的综合许可[6]，因此《核发技术规范》对废水和废气的监测均提出了明确的要求。废水主要对进水口和总排口作出明确要求，废气主要对焚烧炉排气筒和无组织作出明确要求。部分污水处理厂对排污许可制度认识不到位，对排污许可申报系统不熟悉，导致遗漏监测因子、监测点位不明确的问题。
废气的无组织监测问题较为突出，部分污水处理厂遗漏了厂界氨、硫化氢和臭气浓度的监测，部分污水处理厂遗漏了厂区甲烷的监测，或者仅载明了要监测甲烷，未列明具体的监测点位位置，导致排污单位在自行监测或第三方监测时出现布点位置不合理的情况。
3.4. 环境管理要求不实用
排污许可制度要真正实现“一证式”管理的目标，环境管理部分的作用不容忽视，该部分内容即可作为企业自我管理的依据，也为环保执法梳理出重点内容，对建立按证执行和依证监督的相关机制意义重大[7]。目前环境管理未做统一要求，各地根据需求自行载入，导致载明的要求广而泛，落地性不强。
《核发技术规范》明确设区的市级以上地方生态环境主管部门可根据环境保护地方性法规，增加需要在排污许可证中载明的内容，并填入排污许可证管理信息平台申报系统中“有核发权的地方生态环境主管部门增加的管理内容”一栏。但从目前已核发的污水处理厂排污许可证中可发现环境管理“其他控制及管理要求”一栏所填内容普遍缺乏实用性和针对性，均使用统一的模板，将相关环境管理要求全部写入。部分污水处理厂不属于土壤污染重点监管单位，均在“土壤污染防治要求”一栏载入了《中华人民共和国土壤污染防治法》第二十一规定的三项内容，对企业的按证管理造成困难，使得环境管理要求难以落地。
3.5. 执行报告质量不高
执行报告中产能、原辅料用量、运行时间及负荷、取排水等基础信息要求按逐条生产线或设备进行填报，对污染物管控并无实际效果，却导致排污单位无法正确填写或随意拆分相关数据，使得部分执行报告质量差，不能作为执法监管的有效依据。
部分污水处理厂专业环保技术人员不足，难以独自完成执行报告，开展相关证后管理工作，而第三方机构良莠不齐，无法全面掌握污水处理厂的实际运行情况，导致执行报告填报不规范不完整，填报数据与企业实际运行情况出入较大，前后存在逻辑矛盾等问题。部分污水处理厂按照排污许可证要求开展监测，但未按照实际监测情况填报执行报告，如厂界的氨、硫化氢、臭气浓度等污染物每半年监测一次，企业仅填报了一次监测结果，对后续的执法及环境监管造成极大困扰。
4. 污水处理厂排污许可管理提升建议
4.1. 强化进水管控，摸清进水来源
城镇污水处理厂进水来源众多，进水来源包括生活污水、工业废水，有些甚至包括初期雨水，要加强管网、泵站水质数据的监测，并时时与污水处理厂联动，提前做好应急措施。当进水水量显著变化或进水水质波动较大时，泵站处应与污水处理厂联动，及时采取措施，避免水量和水质的冲击导致污水处理厂出水水质不达标的情况。同时摸清进水来源需要多部门联合行动，形成取水、排水的全过程信息闭环，理清各种废水进入市政管网的节点和具体信息，彻底完成进水的溯源工作，助力污水处理效能提升，间接改善水环境治理。
4.2. 完善排放标准，提升管理能力
为切实提升水环境质量，提高水主要污染物集中处理效率，建议进一步完善修订排放标准GB18918，针对水环境质量提升的需求，明确更具有指向性的污染物因子及浓度限值要求，为排污单位的管理及环境监管指明方向。同时生态环境主管部门做好宣传工作，确保排污单位熟知排放标准的相关要求并自觉在日常管理中做好相关要求，自助提升管理水平，为提升水环境质量添砖加瓦。
4.3. 改进监测方案，压实主体责任
监测数据作为污水处理厂稳定运行及管理的重要支撑材料，也是排污许可证证后管理的第一手资料[8]，因此行之有效的自行监测方案尤为关键[9]。污水处理厂应严格按照《核发技术规范》的监测要求并结合污水处理厂的处理工艺、设备设施等措施制定符合自身实际的监测方案，尤其是无组织排放的监测，需明确监测位置，如甲烷的监测应在厂内体积浓度最高处监测，建议在粗格栅及进水泵房、细格栅及沉砂池、厌氧池、缺氧池、反硝化滤池等位置设置监测点。同时根据实际情况不断改进，让自行监测真正起到监测污染排放的作用，真正为改善水环境质量提供有效的监测依据。
4.4. 实施分类梳理，完善管理要求
为真正发挥衔接水环境管理和执法监管的作用，环境管理要求部分的内容需要结合排污单位实际情况，在充分了解污水处理厂现有处理工艺和污染治理设施的基础上有针对性的提出废水、废气、噪声、固废等分类管理要求。同时地方生态环境主管部门需加强与排污单位、执法部门的沟通，广泛听取各方意见和建议，确保环境管理要求可实现可应用可操作。
4.5. 优化执行报告，增强执法效能
执行报告作为排污单位运行情况及按证排污情况的载体，是排污许可证证后管理的最直观体现，高质量的执行报告至关重要。地方生态环境主管部门加强对排污单位的证后管理的指导，有针对性的对排污单位和第三方开展填报培训，并及时开展执行报告质量核查，进一步提升执行报告质量，减少逻辑错误、填报不完整等情况，提高污水处理厂排污许可执法效能。
5. 结语
排污许可制是我国固定污染源污染物排放管理的核心，是推动我国生态环境监管提质转型和实现生态环境质量改善的重大政策[10]。排污许可证是排污许可管理制度的灵魂，其实施和管理工作中仍然存在不少问题，包括填报不完整、排放标准执行不规范、监测因子不全、环境管理要求不适用等，导致该核心制度的效能未充分体现。各地方管理部门需结合区域产业分布特征，围绕区域水环境质量改善需求，在压实主体责任、提升管理能力、完善管理要求、增强执法效能等方面推动排污许可制应用实效提升，从而加快改善水环境质量。
NOTES
*第一作者。
#通讯作者。