1. 引言
21世纪的法治主题是绿色。作为绿色法治的重要组成部分，程序法的绿化也日益受到关注。环境民事公益诉讼作为程序法绿化的典型代表，将环境保护从事后救济扩展到事前预防，由于环境损害的不可逆性，事前预防已成为现代环境保护及环境立法的核心理念[1]。2015年1月7日实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《解释》)明确规定了预防性公益诉讼条款，法律规定的机关和有关组织对具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为有提起诉讼的权利。预防性环境民事公益诉讼的明确提出，打破了传统的“无损害即无救济”的诉讼救济理念，响应了国家人与自然和谐共生的环境政策，对于保护自然环境和资源有着重要的作用。但是由于该制度刚起步，实践中到底何为“重大”，何为“风险”，“重大风险”如何认定、谁来认定等问题，法律法规都没有给出具体的解释，因此我们需要对预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”的问题进行研究和探索，以求进一步完善我国预防性环境民事公益诉讼的程序规则，更好的发挥该项制度对于生态环境保护的前瞻性作用。
2. 预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”的内涵界定
“重大风险”是预防性环境民事公益诉讼中的核心要素，要想对“重大风险”进行对象分析，必须先对其内涵进行界定。环境公益诉讼制度在20世纪70年代就产生了，但是预防性环境民事公益诉讼制度在我国的正式提出是2015年。该项制度是风险预防原则在环境公益诉讼制度中的应用，虽然风险不可避免，但是我们可以通过完善的法律制度来尽可能的降低风险带来的损害，预防性环境民事公益诉讼就是为了减少人们的经济活动对环境带来的损害而产生的制度。
(一) 预防性环境民事公益诉讼的法律依据
关于预防性环境民事公益诉讼的法律依据，主要包含以下三个：《中华人民共和国环境保护法》，该法规定了环境保护的基本原则和责任，明确了环境民事公益诉讼的条件和程序。《中华人民共和国民事诉讼法》及其司法解释，该法规定了民事诉讼的基本原则和程序，包括公益诉讼的适用范围、主体资格、证据等相关规定。最高人民法院《关于环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，该解释明确了环境民事公益诉讼的标准、证据、赔偿范围等方面的问题。但是在这些法律依据中，没有法律文件对“重大风险”的认定作出具体规定，对“重大风险”的认定只能参考实践中各地法院的裁判。
(二) 预防性环境民事公益诉讼“重大风险”中“风险”的内涵认定
根据文义解释，“‘风险’可以解释为‘某一行为尚未导致实际的损害结果。但具有导致一系列风险的可能性，且该可能性有迹可循’”[2]。关于风险，存在客观说和主观说两种观点。主观说认为风险是人们的主观感受，是公众感受到某一行为可能导致不良后果而产生的负面情绪；客观说认为风险是客观存在的，是某一行为可能导致不良后果的可能性，该风险有可能转化为现实损害[3]。在风险社会学中，风险具有更加广义的定义。它不仅指潜在的负面结果和可能发生的事件，还包括我们对这些事件的知识和主观感受。在现代社会中，由于科技进步、全球化、环境变化等因素的影响，我们面临着众多新的风险。这些风险可能是全球性的，如气候变化、核能安全等，也可能是个人生活中的风险，如疾病、失业等。风险社会学关注的是这些风险对个体和社会造成的影响，以及人们对风险的认知、评估和应对方式。
(三) 预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”和“环境风险”的关系
环境风险概念最早起源于德国。环境风险从其字面含义上可以简单的理解为环境领域存在的风险，它是风险社会的一个组成部分，指“逃脱于人类感知能力之外的污染环境和破坏生态的要素，及其相伴随的对植物、动物、人类所产生的不可逆的影响”[3]。现代社会是个风险社会，不管是经济生活、社会生活还是自然生活，随时随地都伴随着风险的发生，环境风险具有不同于其他风险的独特性，这就导致环境公益诉讼只救济既有损害的发生不能满足现实生活的需求，预防性诉讼的产生成为必然。在预防性环境民事公益诉讼制度中，重大风险的本质是生态环境风险，它是人类改造自然所带来的负面影响，具有科学的不确定性，任何机构或者组织都无法给它确立一个具体的数值。
3. “重大风险”认定的实践探索
实践中，民事主体提起预防性环境民事公益诉讼的案件并不多，裁判文书在中国裁判文书网上屈指可数，但是其中“绿孔雀案”1、“五小叶槭案”2、“中石油云南炼油案”3、“回龙山水电站建设案”4都是预防性环境民事公益诉讼案件中的典型，虽然典型案例不会穷尽“重大风险”在现实中存在的所有可能，但是法院在裁判文书中关于重大风险的认定给了我们很大的参考价值。它们为完善预防性环境民事公益诉讼制度作出了重大的贡献。
(一) 典型案例分析
“绿孔雀案”：自然之友研究所认为由昆明研究院承包、新平公司开发建设的戛洒江一级水电站工程建设后，会对绿孔雀、陈氏苏铁等珍稀濒危野生动植物以及周边的自然生态环境造成严重破坏，于是自然之友向法院起诉请求法院判令新平公司和昆明设计院共同消除戛洒江水电站建设带来的危险，立即停止水电站建设。本案争议的焦点就是两被告在“红河干流戛洒江一级水电站项目的大坝建设、清库砍伐、蓄水淹没等相关行为是否是生态破坏行为，是否对淹没区的生态构成重大风险”。一审法院的裁判结果是新平公司立即停止基于现有环境影响评价下的戛洒江一级水电站建设项目，至于对该水电站的后续处理，待新平公司按生态环境部要求完成环境影响后评价，采取改进措施并报生态环境部备案后，由相关行政主管部门视具体情况依法作出决定。自然之友研究所不服一审判决，认为戛洒江一级水电站应当永久性停建，提出上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。后自然之友研究所不服二审判决，以二审法院程序违法、适用法律错误等原因申请再审，再审法院驳回了再审申请。本案的裁判要点是法院审理环境民事公益诉讼案件，应当贯彻保护优先、预防为主的原则，自然之友研究所提供证据证明水电站项目建设将对绿孔雀、陈氏苏铁等濒危野生动植物栖息地以及周边生态系统造成毁灭性、不可逆转的损害后果，法院应当从被保护对象的独有价值、损害结果发生的可能性、损害后果的严重性及不可逆转性等方面，综合判断被告的行为是否具有《解释》第一条规定的“损害社会公共利益重大风险”。
“五小叶槭案”：中国水电顾问集团成都勘测设计研究院(以下简称成勘院)在筹备牙根梯级水电站的建设，中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称绿发会)认为该水电站的建设会直接威胁五小叶槭的生存，于是向法院提起诉讼。本案争议的焦点就是被告在雅砻江上修建牙根梯级水电站以及配套的公路建设是否会对五小叶槭的生存构成重大风险。法院的裁判结果是被告应当将五小叶槭的生存作为水电站修建环境评价工作的重要内容，环境影响报告书经环境保护行政主管部门审批通过后，再开展下一步工作。本案中，法院鉴于五小叶槭在生物多样性红色名录中的等级以及水电站建成后可能会对五小叶槭原来的生存环境造成破坏、甚至影响其生存，认定水电站的建设具有“损害社会公共利益重大风险”，从而判令被告立即采取适当措施。
“中石油云南炼油案”：自然之友环境研究所向法院提起诉讼，认为云南石化没有实际执行环境保护部停建命令，仍然召开动员大会，且采用延迟焦化技术造成大气污染物、烟尘粉尘以及危险废物的增加，存在较大的安全事故和环境污染风险，损害了当地居民的安全、健康期待。昆明中院认为案涉项目的环境影响评价报告已经取得环保部的批复同意，所以原告提供的证据都不能说明“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险”。自然之友不服一审判决提起上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。
“回龙山水电站建设案”：回龙山水电站项目建设行为严重损害了小黑江流域生态环境，自然之友研究所起诉要求被告停止侵害、消除危险。诉讼过程中，原被告双方达成调解协议。
(二) 实践中遇到的问题与挑战
虽然我们国家并不是判例法国家，但是案例中法院对原被告双方诉讼请求的态度以及法院的裁判理由可以帮助我们厘清现实中案件争议焦点的发展趋势，对于我们完善相关的法律制度有很好的奠基作用。预防性环境民事公益诉讼的核心内容就是“重大风险”，研究实际生活中法院对于“重大风险”认定的相关问题，可以帮助我们统一“重大风险”的认定标准，实现同案同判。结合上文的四个典型案例以及其他案例，本文认为在预防性环境民事公益诉讼中，“重大风险”的认定存在以下问题。
1) 重大风险认定的对象不统一
“中石油云南炼油案”中，原告认为被告炼油的行为不仅会损害自然环境，也会损害当地居民的安全、健康期待，所以被告的行为具有损害社会公共利益重大风险。但是其他三个案件，原告都是认为被告的行为将会对自然生态环境产生重大影响，所以被告的行为具有“重大风险”，可以提起预防性诉讼。这就显示出我们国家对于“重大风险”的基础对象“环境公共利益”存在差异性的理解。原告想要提起预防性诉讼，是需要证明被告的行为将会对生态环境产生重大风险，还是需要证明被告的行为将会对生态环境和身体健康产生双重风险需要厘清。“重大风险”的基础对象直接决定着“重大风险”的认定，基础对象的不明不仅影响了预防性环境民事公益诉讼制度的推进发展，也不利于提高相关社会组织参与预防性环境民事公益诉讼维护环境公共利益的积极性。
2) 重大风险认定的主体不统一
“重大风险”是原告向法院提起预防性诉讼的先决条件，但是这个“重大风险”到底由谁来认定，实践中存在着不同的做法。有些法院直接将行政机关的环境影响评价文件作为依据，或者将是否采取预防性措施的决定权交给行机关来行使，由此产生了“重大风险”的认定主体到底是行政机关还是法院的争议[4]。一种观点认为“重大风险”的认定主体是法院[5]，行政机关还有一些专家辅助人的意见只是辅助法院对“重大风险”作出认定的材料，因为对“重大风险”的认定属于案件事实认定，这属于法院行使审判权的范畴；还有一种观点认为“重大风险”的认定主体应该是行政机关，持这种观点的人认为预防性环境民事公益诉讼属于执法诉讼，法院认定成立“重大风险”，判决被告停止基于现有的环境影响评价下的相关项目建设，但是实施环评制度应该是生态行政机关的职责，法院实际上是越俎代庖行使了行政机关的职责[6]。明确“重大风险”的认定主体，可以有效的缓解不同机关之间的职责混乱问题，使各个机关明确自己的职责，提高工作效率。
3) 重大风险的程度不明确
《环境民事公益诉讼解释》对“重大风险”的内涵和外延都没有很明确的解释，“重大风险”的内涵不明导致司法人员在实践中不得不依靠一个尚未被完全确定和认知的概念范畴作为度量工具去衡量同样具有不确定性的环境风险，致使司法实践难以对尚未造成现实损害的行为是否具有招致生态环境损害风险进行度量。重大风险的本质是生态环境风险，它是人类改造自然所带来的负面影响，具有科学的不确定性，任何机构或者组织都无法给它确立一个具体的数值，但是本文认为可以给它确定一个程度范围，使之尽可能的具像化。如果根据《辞海》从字面含义上来理解“重大风险”，可以解释为抽象性含义的“可能发生的大而重要的危险”，但是该解释并不能为我们的司法实践活动提供有价值的参考，重大风险的程度还是不明确。何为“重大”，为何《解释》第一条规定的词汇是“重大风险”，但是第十九条又规定原告为了防止生态环境损害的发生和扩大，可以请求被告消除危险？“危险”和“风险”是什么关系，谁发生的盖然性较大？都是需要本文解决的问题。只有明确“重大风险”到底到达如何一个危险的程度，我们才能更好的认定实践中预防性环境民事公益诉讼中的具体危险情况是否达到了“重大风险”的程度。
4) 重大风险认定标准不明确
立法以及司法解释都没有给“重大风险”规定一个认定标准，这就导致实践中各地法院对于“重大风险”的认定标准非常不统一。认定标准的缺失导致人民法院在认定“重大风险”时，需要借助预防原则、风险预防原则，并结合被保护对象的价值、造成损害结果的可能性及损害结果的严重性、不可逆性等因素进行学理上的判断。在“五小叶槭案”中，原告提供了环境影响报告书等证据证明被告准备建设的水电站具有损害社会公共利益重大风险，被告提供了环境影响评价报告审查意见和批复、水电开发方案研究报告、预可行性研究报告等证据，来证明案涉工程尚处于审批阶段，且有行政机关把关，不可能损害社会公共利益重大风险，法院最终认定被告的行为可能存在损害环境公益重大风险，支持了原告的部分诉讼请求。5在“绿孔雀案”中，原告举证证明水电站的建设对绿孔雀和陈氏苏铁的生长环境以及该区域的完整生态系统都具有造成重大风险的可能性，被告则出示环境影响报告书证明不存在重大风险，法院在一审判决中综合所有证据认定水电站淹没区对绿孔雀栖息地以及陈氏苏铁生长构成重大风险，却未认定对淹没区系由绿孔雀和陈氏苏铁等珍稀物种，及与其赖以生存的大面积原始季雨林、热带雨林片段共同构成的完整生态系统也造成重大风险。6在上述案件中，法院综合原告和被告的证据，部分认定存在重大风险，但是部分不予认定，可以看出法院自由裁量权较大，对于“重大风险”的认定标准认识不一，如此一来可能导致同案不同判，影响司法的权威性以及公正性。
另外司法人员在运用“重大风险”标准判断案件受理范围时也出现标准尺度不统一、主观性随意性较强的问题。云南绿孔雀案与四川雅砻江五小叶槭案中法院认定被告建设行为存在重大风险进而受理案件，而在中石油云南炼油项目案中则认定不能说明重大风险的存在故不予受理，诚然云南绿孔雀案和四川雅砻江五小叶槭案保护的对象涉及濒危珍贵动植物，而中石油云南炼油项目案不涉及，但单纯的将保护对象的“濒危”、“珍贵”简单等同于“重大风险”显然没有从具有科学性和规范性的“质和量”标准层面对重大风险进行界分，是有失妥当的。
最后，在云南绿孔雀案件中，虽然被告的行为获得了相关环境主管部门的同意，但是原告自然之友向法院提供了大量的证据材料，最终法院也认可了其对重大风险的证明。而在云南中石油案件中，法院仅仅依据行政机关出具的环境影响评价就裁定驳回了原告的诉请，法院如此依赖行政机关的意见，甚至将行政审批意见作为唯一的考量标准。两个案件一胜一败也从侧面说明了目前对于“重大风险”的认定没有统一的标准。
4. “重大风险”认定难题的路径探索
根据上述可知，“重大风险”在司法实践的认定中存在着许多的难题，这些难题不仅直接影响诉讼的启动、风险的认定，最终影响制度价值的实现，还会降低司法效率，损害司法的公正性和权威性。为了更好的发挥预防性环境民事公益诉讼在保护环境方面的作用，本文认为必须加快解决“重大风险”在司法实践中的认定难题，切实发挥风险预防原则在环境污染案件中的功能和价值。
(一) 确定“重大风险”的基础对象
“重大风险”的基础对象，从根源上看就是对预防性环境民事公益诉讼中救济客体“环境公共利益”的理解[7]。弄清楚重大风险的基础对象，对于判断行为人的行为是否产生了损害环境社会公共利益的重大风险具有至关重要的作用。预防性环境民事公益诉讼属于环境公益诉讼项下的子集，可以通过环境公益诉讼的基础理论来确定“重大风险”的基础对象。环境侵权案件中的环境损害后果分为两种，一种是对环境本身的损害，还有一种是对环境和人身权益的双重损害。笔者认为环境公益诉讼中“对人的损害”是对私益的损害，不属于损害了“环境公益”的一部分，因为我们分析问题时，必须要从表面现象深入到制度设计的初衷去看。作为环境侵权行为的污染环境行为和破坏生态行为，它们直接作用对象都是生态环境本身，环境公益诉讼制度设计的初衷也是为了保护环境公共利益，虽然环境侵权行为经过自然环境迁移转化后会间接地作用于人身和财产权益，但是人身和财产私益受到损害，可以通过私益诉讼的方式来解决，《解释》第29条规定：法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织提起私益诉讼。综上，“重大风险”的基础对象仅限于环境本身，不包括人身财产。明确“重大风险”的基础对象是单一的而不是双重的，可以避免环境公益诉讼和环境私益诉讼的交叉，节约司法资源。
(二) 明确“重大风险“的认定主体
笔者认为“重大风险”的认定主体属于法院而不是行政机关，法院要对环境利用行为是否具有重大风险进行科学认定，从环境利用行为可能带来的经济、社会正面效益和对生态环境的负面影响角度进行利益衡平和价值判断[8]。因为“重大风险”的认定属于事实认定的范畴，一般来说，案件事实的认定，属于法院审判权的作用范围。且“重大风险”的认定属于司法审判过程中的关键环节，理应由司法机关来把控，另外，“重大风险”的认定需要非常高的综合论证能力，法院相比行政机关具有更加专业、公平公正的优势[9]。但是“重大风险”的认定并不是一件简单的事情，它涉及到许多其他领域的专业知识以及专业技术的应用，如果仅仅把“重大风险”的认定交给法院独立完成，法官责任较重，压力较大，所以法院应该在双方当事人提供的证据的基础上，结合专家辅助人、技术鉴定人、行政机关、社会公众等主体提供的意见，对是否构成“重大风险”进行科学的利益衡平与判断[4]。但是不管是技术鉴定，还是专家辅助人的陈述，又或者是行政机关的技术认定，在本质上都是法院作出事实认定的司法辅助材料，无法从根本上撼动法院作为唯一认定主体的地位。
(三) 明晰“重大风险”的程度
环境侵权行为造成的潜在损害可以分为危险、风险和剩余风险三个层次[1]。危险是指环境损害的发生具有高度盖然性，采取预防性措施的必要性非常大；风险是指环境损害的发生具有一定的盖然性，采取预防性措施的必要性较小；剩余风险是指环境损害几乎不可能发生，预防性措施也几乎没有必要采取。在“绿孔雀案”中，法院认为“重大风险”具体表现为“危害尚未发生，但如果不阻止事件发生，可以预知此事件的发生必然会造成严重或不可逆的环境损害事实”。由此可知，“重大风险”的危险程度应当是介于“危险”和“风险”的层次之间，并且偏向于盖然性较高的“危险”程度。针对“重大风险”，发生损害后果的盖然性程度很高，采取预防性措施的紧急性和必要性程度也非常高，并且该“重大风险”必须是对社会公共利益能够造成严重的、不可逆的损害，若环境侵权行为可能造成的损害后果较小，则该风险不能称之为“重大”。但是对于一些特殊的生态环境，比如极其特殊地貌、非常濒危动植物等，即使侵权行为导致损害后果发生的盖然性较低，由于对象的特殊性，后果一旦发生危害不可设想，所以针对这类对象，只要无法完全排除损害后果发生的可能性，对侵权行为就应该认定为具有“重大风险”。
(四) 明确“重大风险”的认定标准
“重大风险”是一种抽象的、推定的风险，如果不加以规制会导致出现滥诉或者法益保护失衡的局面。针对这种抽象的概念，本文认为要尽可能的细化它的认定标准，以此来实现最大程度的同案同判。对“重大风险”作出具有可操作性、合理的要件式判断，可以参考以下的构成要件：(一) 被告实施该行为明显的违反了环保法上的注意义务，且该行为具有明显的违法性或者已经对环境公共利益造成了一定的危险；(二) 被告实施的行为和抽象危险之间存在因果关系；(三) 被告的行为转化为实害结果的可能性非常高，且以社会一般人的视角该实害后果将是非常严重的、不可逆的、长期的[10]。法官可以综合原被告双方提供的证据以及各方专业人士提供的辅助材料，结合上述的三个构成要件来判断被告的行为是否具有损害社会公共利益重大风险。
另外，从“重大”和“危险”两个方面也可以对“重大风险”作出具像化表达。“危险”可以分为针对区域的危险和针对物种的危险，判断“重大风险”需要考虑被保护对象的独有价值，环境侵权行为对该区域是否构成重大风险需要参考该区域的生态价值，为此本文认为可以借鉴生态保护红线，2017年印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》将生态保护红线规定为在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，包括生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域等，生态红线保护范围内禁止开发活动，不得任意改变用途[11]。环境侵权行为对该物种是否构成重大风险需要参考该物种的价值，为此本文认为可以参考《国家重点保护野生动物名录》和《国家重点保护野生植物名录》。关于什么程度的“危险”达到“重大”，2023年最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，该司法解释第一条列举了10类应当认定为“严重污染环境”的情形，第二条列举了10类应当认定为“情节严重”的情形，虽然该司法解释是基于事后损害结果制定的“严重”标准，但是本文认为可以通过科学技术手段评估风险转换成的实害结果从而参考适用该标准。
5. 结语
预防性环境民事公益诉讼制度的建立和发展对改进中国环境公益诉讼制度具有重要意义，是《中华人民共和国环境保护法》中“保护优先、预防为主”原则在环境司法层面的具体适用。但是预防性环境民事公益诉讼制度上的不足会影响人们提起相关诉讼的积极性，从而不利于法律制度的执行以及生态环境的保护。“重大风险”的认定是预防性环境民事公益诉讼中的核心问题，但是目前的司法实践中针对该问题尚未存在统一的相关规定，通过分析发现，实务中关于“重大风险”的理解和适用十分混乱，为解决实践困境，本文认为应该从法律人的视角出发，结合环境科学领域的客观标准，重新解读“重大风险”的内涵和认定标准，实现其与预防性环境民事公益诉讼制度的有序融合。
NOTES
1参见北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发公司、中国电建集团昆明勘测设计研究院环境民事公益诉讼案，最高人民法院指导案例173号(2021年)。
2参见中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发公司环境民事公益诉讼案，最高人民法院指导案例174号(2021年)。
3参见北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国石油云南石化公司环境民事公益诉讼案。
4参加北京市朝阳区自然之友环境研究所诉云南华润电力(西双版纳)公司及中国电建集团昆明勘测设计研究院环境民事公益诉讼案。
5参见四川省甘孜藏族自治州中级人民法院(2015)甘民初字第45号民事判决书。
6参见云南省高级人民法院(2022)云民终824号民事判决书。