1. 引言
在全球能源格局深刻调整与新技术革命浪潮的双重驱动下，能源行业的转型与升级已成为推动国家经济发展与保障能源安全的重要战略方向[1] [2]。作为传统经济支柱行业的重要组成部分，能源产业，尤其是页岩气等新型油气资源的勘探与开发，正日益凸显其在缓解国内能源供需紧张、推动能源结构转型升级中的核心作用。作为全球最大的能源消费国之一，中国正面临油气资源外部依赖程度日益加剧的严峻挑战，加快页岩气等本土能源资源的勘探与开发，对于保障国家能源安全、促进经济可持续发展具有不可估量的价值[3]。在此背景下，国有能源公司作为能源领域的主力军，其公司治理体系的完善与治理能力的提升，直接关系到能源资源开发效率、经济效益以及社会责任的履行。特别是随着国有企业混合所有制改革的深入推进，国有合资合作模式在页岩气等非常规油气资源开发中的应用日益广泛，成为推动油气能源领域体制改革和国有企业公司治理改革的重要路径。
国有合资合作页岩气公司治理，不仅涉及股权结构、管理机制、利益分配等复杂问题，还需应对市场波动、技术革新、环境保护等多重挑战。因此，深入研究国有合资合作页岩气公司的治理模式、现状及其存在的问题，探索符合中国国情的、高效可行的治理策略，对于促进页岩气产业健康发展、提升国有能源公司治理水平、保障国家能源安全具有重要意义。本文旨在通过对中国页岩气勘探开发历史过程的回溯，梳理国有合资合作页岩气公司的主要治理模式及其优缺点，剖析当前治理现状与存在的问题，并在此基础上提出针对性的管理建议，为国有能源公司在页岩气等非常规油气资源开发中的合资合作治理提供理论支撑与实践指导，保障国家能源安全和经济可持续发展。
2. 中国页岩气勘探开发历程溯源
相较于北美地区，中国在页岩气产业的起步阶段显得较为滞后，发展初期面临一定挑战[4] [5]。然而在全球视野下去审视，中国在页岩气资源的勘探开发进程上则呈现出了较为领先的态势。早在2007年，中国便前瞻性地启动了页岩气地质综合评估工作，这一举措标志着中国紧随美国与加拿大之后，率先步入页岩气工业化试验与商业化开采的先进行列。历经十五载在政府政策的积极引导下，企业的持续投入和国际合作的不断深化，中国页岩气产业取得了显著成就，不断探索并优化页岩气开发的有效路径，有力推动了页岩气产业的高质量发展。这一过程不仅彰显了中国的技术创新能力和资源利用水平，也为全球页岩气开发提供了宝贵经验和示范。
2.1. 经验借鉴阶段(2007~2009年)
在这一发展阶段，尽管我国页岩气产业起步相对较晚，但迅速聚焦于对北美地区页岩气开发成功经验的深入追踪与对比分析，以此为基础，积极与美国相关企业开展多层次、多维度的页岩气国际合作[6]。这些合作不仅涵盖政府间的战略对话与协调机制，还深入到具体区块的联合科研探索。2007年，标志性事件是中石油与新田石油公司携手签署了《威远区域页岩气联合科研合作协议》，共同对四川威远地区页岩气的开发潜力进行了全面而深入的评估。2008年，长芯1井在长宁构造带的北翼成功钻探，这一里程碑式的成果不仅验证了勘探路径的有效性，更明确地将五峰组至龙马溪组地层确立为我国页岩气勘探开发的核心目标层系。2009年，中美两国政府间签署了《页岩气领域合作谅解备忘录》，该备忘录详细规划了双方在未来政策对话、资源评估及技术创新等方面的合作蓝图，为两国页岩气产业的协同发展奠定了坚实基础。同年底，中国石油公司正式批准了《页岩气产业化示范项目实施方案》，旨在通过长宁、威远及昭通三大优势区域的示范区建设，推进我国页岩气产业的商业化、规模化进程。这一系列举措不仅体现了我国页岩气发展战略的前瞻性，也彰显了国际合作在推动能源产业转型升级中的重要作用。
2.2. 自主探索阶段(2010~2013年)
在这一历史阶段，中国页岩气领域迎来了地质理论与开发认知的重大飞跃，尤为显著的是蜀南与涪陵两大页岩气富集区的发现，这一发现极大地提升了四川盆地内海相五峰组与龙马溪组页岩气的经济开发价值与战略地位。2010年，威201直井在龙马溪组页岩层段的成功压裂作业，实现了日产0.3万至1.7万立方米的试验性高产，标志着技术突破的新起点。至2012年，长宁区块的宁201-H1水平井更是以惊人的日产量达到15万立方米，首次确立了我国具有商业开发潜力的页岩气井典范。同年，重庆彭水地区也传来捷报，初步实现了日产量2.6万立方米的页岩气产出，进一步拓宽了我国页岩气开发的地理版图。同一时期，国家政策层面给予了强有力的支持与推动。2009年国务院出台《关于促进石油天然气工业又好又快发展的若干意见》，2010年国务院批复《四川盆地油气勘探开发总体规划纲要》并成立“中国能源页岩气研究与开发技术中心”，2012年四部门联合印发《页岩气发展计划(2011~2015年分年度实施)》。至2013年，中国石油与中国石化两大巨头聚焦四川盆地不懈努力，取得了页岩气年产量突破20亿立方米的里程碑式成就，为我国页岩气产业的蓬勃发展奠定了坚实基础。
2.3. 合资合作规模化发展阶段(2014年至今)
随着页岩气开采技术的持续精进，无论是埋深3500米以内还是更深的页岩气资源均已实现高效开发，展现出巨大的资源潜力和显著的商业开发价值。至2013年末，中国石油依托社会资本，创新管理架构，相继成立了四川长宁天然气开发有限责任公司、四川页岩气勘探开发有限公司及重庆页岩气勘探开发有限责任公司等多家企业实体，旨在加速页岩气资源的勘探与开发进程[7]。2014年，中石化与重庆市燃气公司等共同出资组建中石化重庆涪陵页岩气勘探开发有限公司，推进页岩气开发利益共享。央地合资合作模式的引入，改善了页岩气开发主体数量不够、结构单一的发展困境，实现了资源优势互补，减少了投资风险。在此期间，中国石油于2014年启动了川南地区年产能达260亿立方米的页岩气建设项目，并实现了当年页岩气产量16亿立方米的显著增长，随后在2015年更是将产量提升至130亿立方米的新高度。2016年，长宁—威远国家级页岩气产业示范区年产能突破20亿立方米大关，标志着我国第二个国家级页岩气示范区成功建立，进一步推动了页岩气产业的规模化发展。至2020年底，涪陵页岩气田累计产能已接近1400亿立方米，年产量达到78亿立方米，展现了持续高效增产的强劲势头。据全国能源工作会议最新数据显示，截至2021年，我国页岩气已探明资源储量达到3659.7亿立方米，年产量攀升至230亿立方米。2022年，页岩气产量继续保持高速增长态势，年产量稳定在230亿立方米的高位。这一系列的成就得益于政府的有效引导与市场主体的协同努力，政府通过优化页岩气开发的制度供给和加大研发投入，打造稳定的制度生态和国家级科研平台，市场主体则采用合资、合作等多种方式，充分利用合资企业在管网、生产作业、市场等方面的优势，共同推进页岩气全产业链的建设，有效解决了缺经验、缺技术、缺人才的问题，构建了具有竞争力的产业生态系统。
3. 国有合资合作页岩气公司理模式类型化分析
页岩气作为一种清洁高效的能源，其勘探与开发不仅有助于缓解我国能源供应紧张局面，还能促进能源消费结构的优化升级。随着国内外油气勘探技术的不断进步和页岩气市场的逐步成熟，国有企业与社会资本的合资合作日益频繁，形成了多种合资合作治理模式[8] [9]。本文基于2016年《企业国有资产交易监督管理办法》(32号)对国有企业相关概念的界定，重点分析国有绝对控股与相对控股两种页岩气合资合作治理模式[10]。
3.1. 绝对控股的合资合作开发治理模式
绝对控股模式是指国有企业作为主导股东，持有合资合作公司超过50%的股份，从而拥有决定性表决权和控制权的治理模式。在此模式下，国有企业能够充分发挥其在页岩气勘探开发领域的管理经验优势、核心技术优势和市场影响力，确保项目的高效推进和顺利实施。其优势在于：一是资源整合能力强，国有企业凭借其在资源、资金、技术等方面的雄厚实力，能够迅速整合各方资源，推动页岩气项目的快速落地和规模化发展；二是管理经验丰富，国有企业在长期的油气勘探开发过程中积累了丰富的管理经验，能够有效应对复杂多变的勘探开发环境，提高项目成功率；三是技术优势明显，国有企业在页岩气勘探开发技术方面具有较高的研发能力和创新能力，能够不断突破技术瓶颈，提升勘探开发效率。其存在不足之处：一是市场化程度相对低，绝对控股模式下，国有企业可能过于强调行政干预和内部协调，导致市场化程度不足，影响项目的灵活性和创新性。二是监管机制不完善，由于国有企业内部治理结构的复杂性，存在有效监管不足的问题，增加了国有资产流失和腐败风险；三是对地方经济社会发展促进效应有限，国有企业绝对控股可能忽视与地方经济的融合发展，影响地方社会的整体利益。
3.2. 相对控股的合资合作开发治理模式
相对控股模式是指国有企业虽然不持有合资合作公司超过50%的股份，但依据相关协议或约定，仍能保持对公司的实际控制权或重大事项决策权的治理模式。在此模式下，国有企业通过吸纳更多的社会资本参与，实现资源、资金、技术和管理等方面的优势互补，共同推动页岩气项目的勘探开发。其优势在于：一是市场化程度高，相对控股模式更加注重市场化运作，能够吸引更多的社会资本参与，提高项目的灵活性和创新性；二是资源整合更加广泛，通过吸纳多元化的社会资本，国有企业能够更广泛地整合各方资源，形成优势互补的合力效应；三是促进地方经济社会发展，相对控股模式有助于加强与地方经济的融合发展，通过利益共享和风险共担机制，促进地方社会的整体利益。其不足之处在于：一是控制权稳定性不足，由于国有企业持股比例相对较低，面临其他股东联合挑战其控制权的风险；二是治理难度增加，多元化股东的加入使得公司治理结构更加复杂，需要更高的治理能力和协调能力来维护各方利益；三是技术和管理优势可能弱化，社会资本的加入稀释国有企业在技术和管理方面的优势，影响项目的整体竞争力。
3.3. 两种模式的比较分析
一是控制权与决策效率。绝对控股模式下，国有企业拥有决定性表决权和控制权，能够迅速决策并推动项目实施，但同时也导致决策过程过于集中和僵化，缺乏足够的灵活性和创新性；相对控股模式则通过多元化的股东结构实现权力制衡和利益共享，有助于提高决策的科学性和民主性，但同时因股东间利益冲突而导致决策效率低下。二是资源整合与创新能力。绝对控股模式下，国有企业能够凭借其强大的资源整合能力迅速推进项目，但长期依赖内部资源将导致创新动力不足；相对控股模式则通过吸纳社会资本参与，实现资源、资金、技术和管理等方面的优势互补，有助于激发创新活力。三是市场化程度与灵活性。相对控股模式更加注重市场化运作和灵活性，能够更好地适应市场变化和客户需求；而绝对控股模式可能因过于强调行政干预和内部协调而降低市场化程度和灵活性。
4. 国有合资合作页岩气公司治理现状与存在问题剖析
4.1. 国有合资合作页岩气公司治理现状
从股权结构上看，国有合资合作治理页岩气公司的股权结构多样，但总体呈现出以国有资本为主导、多元股东并存的特点。具体而言，央企(如中石油、中石化)和省级平台公司通常作为大股东，占据绝对控股或相对控股地位，而地方企业、社会资本等则作为小股东参与其中。这种股权结构既保证了国有资本对页岩气开发的主导权，又通过引入多元投资主体，增强了企业的市场适应性和创新能力。从治理机制上看，国有合资合作治理页岩气公司普遍建立了较为构建了健全的法人治理架构，涵盖股东代表大会、董事会、监事会及高级管理层等多个层级。其中，董事会作为决策核心，负责公司的战略规划、投资决策等重大事项；监事会则承担着监督董事会与高级管理层职责履行的重任，确保企业运营活动的合法合规性。此外，为巩固治理结构的稳固运行，这些企业还制定了一套完善的管理制度与内部控制体系，通过精细化的制度设计与执行，保障治理机制能够充分发挥其效能。
国有合资合作治理模式有效整合了各方资源，形成了优势互补、风险共担的合作机制。央企和省级平台公司凭借其在资金、技术、管理等方面的优势，为页岩气勘探开发提供了有力支撑；而地方企业和社会资本的参与，则进一步激发了市场活力，推动了页岩气产业的快速发展。近年来，我国页岩气产量持续增长，已成为全球页岩气开发的重要力量。
4.2.国有合资合作页岩气公司治理问题
在我国页岩气开发中，合资合作治理模式作为一种创新的管理方式，已经被广泛应用于国有能源企业。然而，随着页岩气开发的深入推进，这种模式也暴露出了一些亟需解决的治理问题。合资合作治理在实现资源共享、风险分担以及技术交流等方面发挥了重要作用，但在实践过程中，短期利益与长远利益的平衡、异质性主体治理目标的统一以及投资决策的高交易成本等问题仍然存在，不仅影响了页岩气资源的有效开发和利用，也对企业的可持续发展提出了严峻挑战[11]。
第一，短期利益与长远利益难以平衡。页岩气开发周期长、投资规模大、技术复杂性高，使得企业在短期内难以获得显著的经济效益。然而，政府和上级企业常常对国有能源公司提出短期内实现利润增长和缓解当地就业压力等目标，导致企业在治理决策上难以兼顾长远的发展利益[12]。这种短视行为限制了企业的技术研发投入和创新能力，导致资源的过度开采和环境破坏，从而对企业的可持续发展构成威胁。因此，如何在治理过程中有效平衡短期利益和长远利益，成为国有页岩气企业面临的一大难题，政府需要在政策制定和监管中更加注重企业的长远发展利益，鼓励企业在合资合作中注重全局利益，避免陷入短期主义的思维误区。
第二，主体的异质性导致的治理目标难以统一。国有页岩气企业的治理主体包括国家(政府监管机构)、企业内部组织以及外部合资合作伙伴，这些主体在利益诉求和发展目标上存在较大差异。在实际操作中，不同主体在资源配置、市场开发、环境保护等方面的分歧和冲突时有发生，难以形成一致的合作共识。例如，政府更加注重宏观经济效益和社会稳定，企业则更关注市场竞争力和经济效益，而外部合作伙伴则可能更加关注技术输出和市场份额的扩大。这种利益的多元化和目标的多样性使得合资合作治理过程变得复杂和充满挑战，影响了治理效率和合作稳定性。为此，需要引入更加灵活的治理机制和运作模式，在各方利益之间寻求平衡，化解分歧，提高合作效率，共同推动页岩气资源的有效开发利用。
第三，投资决策交易成本高。在合资合作过程中，国有企业需要与各治理主体进行谈判、合作协商，进行投资规划和资源整合，这一系列过程需要耗费大量的时间、人力和财力。由于国有企业在组织结构和管理模式上较为僵化，与各治理主体的协商谈判和决策执行常常耗费大量的交易成本，导致企业的合作效率和投资回报率下降。例如，在与外资企业合作开发页岩气资源时，双方需要在技术转让、市场分成、环境保护等方面达成一致意见，这一过程可能涉及多轮谈判和复杂的协议制定，耗费大量资源。同时，国有企业内部的层级审批和复杂的决策流程也延长了项目的实施周期，增加了交易成本。
5. 国有合资合作页岩气公司治理优化策略
国有能源公司在页岩气合资合作治理模式中面临着短期利益与长远利益难以平衡、异质性主体治理目标难以统一、投资决策交易成本高等问题。国家、企业、外部第三方共同构成了国有能源公司治理的主体，各自治理目标的不同决定了其参与治理行为的不同，这是国有页岩气合资合作公司治理复杂性产生的本质性原因。为解决这些问题，国有企业需要引入更加灵活的治理机制和运作模式，在各方利益之间寻求平衡，化解分歧，提高合作效率，共同推动页岩气资源的有效开发利用。
第一，强化战略导向与长期规划。强化战略导向与长期规划是解决短期利益与长远利益冲突的关键。一是基于国家能源战略和企业自身实际，制定清晰、可执行的长期发展规划，明确页岩气勘探开发项目在企业战略中的定位和作用，确保项目开发与企业的长远发展目标相契合。二是建立科学的绩效考核体系，传统的以短期财务指标为主的绩效考核体系往往忽视了企业的长期价值创造，需要引入更多反映长期价值创造的指标，如技术创新投入、社会责任履行、环境保护成效等，激励企业管理层和员工关注长期利益这。三是在提升企业综合竞争力的同时，有效规避短视行为，推动企业在技术研发和创新方面取得更大突破，从而为企业的可持续发展奠定坚实基础。
第二，优化治理结构与决策机制。一是构建包含政府代表、企业高层、外部专家及利益相关者在内的多元化治理结构，确保各方利益在决策过程中得到充分考虑和平衡，有效整合各方资源和智慧，提升决策的科学性和合理性。二是简化决策流程，国有企业应优化内部决策流程，减少不必要的审批环节，通过信息化手段如建立决策支持系统，加快信息传递和处理速度，降低决策成本。三是强化决策透明度与问责制，建立公开透明的决策机制，确保决策过程公正、合理，同时明确决策者的责任和权限，建立严格的问责制度，防止决策失误和权力滥用。
第三，加强沟通与协调机制。一是建立定期沟通机制，通过组织定期会议或研讨会，邀请政府监管机构、企业内部各组织、外部合作伙伴等共同参与，就项目进展、遇到的问题及解决方案等进行深入交流，增进彼此理解和信任，有助于达成一致的合作共识。二是利用现代信息技术手段，建立信息共享平台，实现项目数据、市场信息、技术资料等的实时共享，提高信息交流的效率和准确性。信息的及时共享和透明化不仅能减少误解和信息不对称，还能提高各方决策的科学性和协同性。三是针对合资合作过程中可能出现的分歧和冲突，设立专门的争议解决机构或机制，如调解委员会、仲裁机构等，确保争议能够及时、公正地得到解决，维护各方的合法权益，保障合资合作的顺利进行。
第四，促进技术创新与人才培养。一是大力鼓励和支持企业加大在页岩气勘探开发、工艺技术、环保治理等方面的技术创新投入，提升核心竞争力。二是强化与高等教育机构及科研院所的战略合作，携手培育页岩气领域内的专业人才队伍，为企业的长远发展注入强大的智力驱动力[13]。三是构建完善的内部培训体系，作为推动企业持续进步的重要基石，该体系应聚焦于员工专业技能与综合素养的双重提升，通过系统的培训和人才培养计划，企业可以不断提升自身的人才储备和技术水平，为页岩气项目的顺利实施提供有力支持。
第五，争取政府政策支持与引导。一是企业应积极争取政府在税收、补贴等方面的政策支持，降低企业的运营成本，提高项目的经济效益。二是加强与政府部门的沟通与协调，及时反馈项目进展和遇到的困难，争取政府在政策制定和执行上的支持和帮助。政府的政策支持不仅能有效降低企业的经营风险，还能提供更多的发展机会和资源。三是呼吁政府加强对页岩气行业的监管和引导，制定科学合理的行业标准和规范，推动行业健康有序发展，是保障企业长远发展的重要举措。通过政府的积极引导和支持，国有能源公司可以在更加稳定和有序的市场环境中实现可持续发展。
6. 结语
本文通过对中国页岩气勘探开发历史过程的回溯发现其三阶段特征十分明显，经历了国际合作到自主创新的过程。详细梳理国有合资合作页岩气公司绝对控股和相对控股两种模式在页岩气勘探开发过程中各自具有不同的优缺点，短期利益与长远利益冲突、异质性主体治理目标难以统一、投资决策交易成本高等问题是现行国有合资合作页岩气公司治理中存在的典型问题，需要通过强化战略导向与长期规划、优化治理结构与决策机制、加强沟通与协调机制、促进技术创新与人才培养、争取政府政策支持与引导、强化社会责任与环境保护等措施加以解决。国有页岩气合资合作开发是新时代自然资源高效开发的必然选择，是建立在合资合作各方比较优势基础上，中国页岩气在短期内实现其规模化开采的实践结果表明合资合作模式的可行性和科学性。目前，中国页岩气勘探开发进入到增长速度减缓，投资收益下降的新形势，如何进一步完善合资合作治理体系，不断提升治理能力，形成更加科学的决策投资治理制度是值得深入研究的新问题。