1. 问题的提出
自2022年7月开始，四川遭遇了从1961年有完整气象观测记录以来最强极端高温干旱天气[1]，水电供给严重不足，导致电网负荷激增，电力供保成了社会关注的焦点问题。面对这场突如其来的自然灾害，四川省政府在第一时间采取措施做出了电力供保行动，成立了省能源供应保障应急指挥领导小组。
2022年8月21日，四川省能源供应保障应急指挥领导小组办公室发布通知，于21日零时启动四川省突发事件能源供应保障一级应急响应[2]。面对突发事件，政府科学决策，引导企业分时段限电停工停产保障居民用电；联合社区倡导居民组织节电行动，形成了一个多元主体共同参与突发事件能源供应保障的良好局面。8月29日，四川省能源保障应急指挥领导小组通知四川省突发事件能源供应保障应急响应级别下调至二级，全省一般工商业用电有序恢复，企业纷纷复工复产，自此，本次危机才算顺利渡过。
基于此，本文采用“压力(Pressure)-状态(State)-响应(Response)”模型(以下简称PSR模型)，借助事件史分析法梳理本次危机响应过程，归纳其成功应对的经验，为我国地方政府应急治理提供参考。
2. PSR模型的概念及研究框架
加拿大学者David J. Rapport和Tony Friend提出的PSR模型最初用于构建经济预算和环境问题的分析体系。联合国经济合作和发展组织(OECD)用其评价世界环境状况，并形成反映事物可持续发展逻辑的研究框架[3]。目前，美国环保局、世界银行、瑞典环境部等多个高级组织和机构都以PSR模型框架构建自身适用的评价指标体系[4]。国内学者也将其应用于评价自然资源管理[5]、生态系统健康评估[6]、气候变化[7]、公共服务[8]等领域。
同样，将PSR运用于非常规突发事件情景应急管理中可以对非常规突发事件情景的演变进行知识表达，其中，压力(State)表示问题当前的影响和情形，状态(Pressure)表示问题产生的原因，响应(Response)表示解决问题的对策[9]。
运用PSR模型能对本次能源供应保障事件有更加系统的分析，PSR (压力–状态–响应)模型提供了一种系统性的框架，帮助分析四川省电力供应保障事件中的各个环节。该模型能够清晰地展示导致电力短缺的压力(如高温干旱、降水量减少)、当前电力系统的状态(如水电占比过高、调节能力不足)、以及政府和社会对此的响应措施(如扩大工业企业让电于民、跨省跨区支援等)。其次，该模型因果关系明确，通过PSR模型，可以明确各因素之间的因果关系。例如，高温干旱天气作为压力因素，直接导致了水电发电量的减少和用电需求的激增，进而引发了电力短缺的状态。政府和社会随后采取的响应措施则是对这种状态的直接反应。同时，PSR模型的分析结果有助于政府制定更加针对性的政策措施。
当然，该模型也存在一定的局限性，首先是数据依赖性，PSR模型的分析结果高度依赖于数据的准确性和完整性。如果数据存在缺失或误差，可能会导致分析结果的偏差。在四川省电力供应保障事件中，由于天气变化、用电需求等因素具有较大的不确定性，因此数据收集和处理可能存在一定难度。第二是容易忽略微观因素，PSR模型主要关注宏观层面的压力和响应，可能忽略了微观层面的影响因素。
在PSR模型分析框架中，政府响应系统各要素主体之间会产生交互作用，整个政府响应处于动态演进的过程中，各系统传导过程具有动态循环的特点，四川省突发能源供应保障模型作用过程如图1所示。
Figure 1. PSR model of energy supply guarantee in Sichuan Province
图1. 四川省突发事件能源供应保障的PSR模型图
如图1，本次四川省突发事件能源供应保障PSR模型图存在两个动态循环逻辑。从外部来看，公民、企业以及社会维持正常的生产生活甚至追求日益美好的生活本就是政府治理的重要一环，突发的能源供应不足对社会产生的威胁构成了压力传递给政府，政府通过动员企业和其他社会组织参与到危机治理的过程中。从内部逻辑来看，公民生活、企业的正常运转等需求都是能源供应的压力源，该压力源传递表现为能源供应不足的现状通过媒体、公民互动平台等渠道传递给政府等相关主体。随后政府部门受到压力源的影响对能源供应不足做出响应，成立应急指挥领导小组、投入人力物力资源，投入专项资金、协同相关部门开展能源供应保障应急响应工作。
2.1. 压力系统
在本次危机响应中，压力系统主要包括公民生活状况、就业现状、农作物受损、企业运转、能源诉求。其中公民生活状况、就业现状以及农作物受损均为生活压力，企业运转和能源诉求则为生产压力。
突发能源供应危机具有较强的不确定性和紧急性，会破坏居民正常生活节奏。据相关统计，此次高温干旱共造成除攀枝花外20市(州) 138县(市、区) 761.6万人次受灾，其次是农作物严重受损，由于高温干旱，农作物出现严重缺水情况，农作物受灾面积52.2万公顷，直接经济损失48亿元，为近10年以来最重[10]。此外，就业也会受到连带影响，高温天气下很多室外生产活动已经停止，比如建筑工人都停止了工作，外卖行业和出租车行业等都受到了一定制约。
突发事件发生时，企业生产可能会陷入停滞，供电中断而暂时停产将给企业带来不小损失。四川省光伏产业链、电解铝、锂电、农药等行业均受到限电影响[11]。此外，电力能源是市场以及企业较为特殊的能源诉求，其能源服务的安全性、便捷性和可靠性会直接影响企业的生产效率。本次高温导致四川当地电网尖峰负荷迅速提高，市场的能源诉求压力源表现为能源供应不足的现状传递给政府。
2.2. 状态系统
在本次危机响应过程中，状态系统主要包括高温干旱下四川电力系统发电能力急剧下降和高温干旱下四川用电需求急剧攀升两个方面。
根据四川省气象局，国网四川省电力公司等公布数据的整理情况来看，四川省电力供应的80%来源于水力发电，而2022年夏季四川省全省遭遇60年罕见的高温干旱，且持续时间长[12]。从四川省水利厅发出的水情快报可知，从2022年8月12日至21日，四川省主要江河来水量以偏少为主，一部分水电站的水位已经见底，全省域内的发电能力已经下降了一半[13]。除此之外，火电和新能源的供给也难以弥补缺口，受到高热影响，火电机组的实际出力定额容量仅占全部装机容量的三分之二，难以满足用电需求。
Table 1. Electricity demand in Sichuan in July 2022
表1. 2022年7月四川用电需求情况
|
售电量 |
大工业日均用电量 |
居民日均用电量 |
最大负荷 |
| 四川2022年7月用电需求情况 |
290.87亿千瓦时 |
4.31亿千瓦时 |
3.44亿千瓦时 |
5910万千瓦 |
| 同比增幅(%) |
19.79 |
13.11 |
93.3 |
14.0 |
数据来源：国网四川省电力公司。
从表1可以清晰看到七月以来四川用电需求在急剧攀升，四川电网在七月的总售电量为290.87亿度，较上年同期增加了19.79%。其中，四川主要工业用电平均水平为4.31亿度，较上年同期增加了13.11%；四川省的日平均用电量为3.44亿度，较上年同期增加了93.3%，造成了目前供电紧张的局面。除此之外，四川省发电既要保证本省用电，又要保证“西电东输”，这一电力需求几乎占据了四川省总发电能力的三分之一[14]。综上所述，多方的电力需求造成了电力能源供应缺口较大的局面，同时也给政府传递了应采取相应应对措施的信息。
2.3. 响应系统
本次危机响应过程中，政府高度关注，采取措施迅速，积极调动群众、社会组织以及企业共同保电，形成了纵横交错的多元联动响应机制。本文将借助事件史分析法从时间维度梳理本次危机应对的过程，同时从空间维度梳理各主体之间形成的多元协同联动响应机制。
2.3.1. 事件史回顾
事件史分析法可以洞察事件发生的起源、发行方式以及发生过程中产生的相关影响因素、帮助厘清事件中的冲突矛盾，明确时间关键转折点和发展逻辑[15]。运用事件史分析法能够按照时间顺序详细记录和分析电力供应保障事件的发展过程。这有助于了解事件发展的阶段性特征、关键因素和变化趋势，为政策制定提供有力支持。同时能够深入探究电力供应保障事件中各因素之间的因果关系。通过对比不同时间段内各因素的变化情况，可以揭示它们之间的内在联系和相互影响机制。但是事件史分析法的分析结果可能受到研究者主观因素的影响。例如，在识别关键事件、转折点和因果关系时，研究者可能受到自身经验、知识和价值观的影响，导致分析结果存在一定的主观性。本文借助事件史分析法来回顾本次以四川省为主体的政府危机响应过程，其事件史梳理如表2所示，从表2中可以归纳出本次四川省政府应急响应过程中的主要特点。
Table 2. History of energy supply guarantee in response to emergencies in Sichuan
表2. 四川响应突发事件能源供应保障事件史梳理
| 时间 |
措施 |
政府部门及其他 |
响应渠道与效果 |
| 突发事件能源供应保障响应前 |
| 2022-1-29 |
关于印发《四川省突发事件能源供应保障应急预案(试行)》的通知 |
省人民政府办公厅 |
做好应急预案，以备不时之需 |
| 2022-7-08 |
发布《关于加强高温天气防范应对工作的紧急通知》 |
省人民政府办公厅 |
信息公开，加强公民极端天气防范意识 |
| 2022-7-08 |
官网发布政民互动通道：高温防暑措施交流 |
省人民政府办公厅 |
全民参与防暑，保障生命安全 |
| 2022-7-10 |
明确在全省试行主动错避峰负荷电价政策 |
省发改委 |
出台解决政策，助力有序供电 |
| 2022-7-11 |
维护高温天气下劳动者权益 |
省人力资源社会保障厅 |
维护劳动关系稳定，保障劳动者权益 |
| 2022-8-14 |
发布限电令，扩大企业让电于民实施范围 |
省经济与信息化厅 |
企业错避峰负荷电价，满足居民用电需求 |
| 2022-8-16 |
启动三级供保电调控措施 |
省经济与信息化厅、国网四川省电力公司 |
加强保电措施，全力保障居民用电 |
| 2022-8-19 |
发布节约用电倡议书：空调制冷温度设置不低于27℃ |
成都市社治委 |
倡导居民节约用电，全民共同抗灾 |
| 突发事件能源供应保障响应中 |
| 2022-8-21 |
启动突发事件能源供应保障一级响应，多措并举缓解电力供需矛盾。 |
省能源保障应急指挥领导小组 |
扩大响应范围，全力保障民生用电 |
| 2022-8-22 |
向全省人民发出“人人节约水资源、接力抗旱保安全”倡议 |
省政府 |
倡导人民群众一同抗旱 |
| 2022-8-23 |
成立应对突发事件能源供应保障一级应急响应领导小组和工作专班 |
省能源局 |
成立响应小组，组建工作专班 |
| 2022-8-23 |
发布“限电时间，公共区域照明关闭，空调温度调整等”通知 |
物业管理委员会 |
倡导居民节约用电，全民助力供电稳定 |
| 2022-8-23 |
企业生产线全线临时紧急停产 |
四川浩物机电股份有限公司 |
积极响应限电政策，切实保障居民用电 |
| 2022-8-23 |
社区回复居民关于限电政策的集中投诉 |
社区管理委员会 |
及时回复居民诉求，稳定民心 |
| 2022-8-24 |
“挂图作战”抓电煤保供 |
华电四川广安发电有限公司 |
火电厂迅速补位，全力保障居民用电 |
| 2022-8-25 |
跨省跨区调度电力支援四川，每日省外支援四川电量1.32亿千瓦时 |
国家电网 |
跨省调度电力，保障居民用电 |
| 2022-8-25 |
印发《关于做好农业保险重大旱灾应急响应和理赔处置工作的通知》 |
省财政厅 |
予以财政支持，保障农民收入 |
| 2022-8-25 |
发布《关于扩大工业企业让电于民实施范围的紧急通知》限电时长加码，由6天延长至11天。 |
省经济与信息化厅、国网四川电力公司 |
延长企业限电时间，缓解供需紧张形势 |
| 突发事件能源供应保障响应后 |
| 2022-8-29 |
四川省突发事件能源供应保障应急响应级别下调至二级 |
省能源保障应急指挥领导小组 |
下调响应级别，危机暂时缓解 |
一是政府高度关注，采取措施速度快。在一级响应启动之前，省人民政府就发布了能源供应保障应急预案，并在省经信厅设立省领导小组办公室，负责应急指挥和调控。灾情发生时，各职能部门发挥自身作用，紧急发布和调整相关政策，解决居民供电不足等问题。
二是形成了纵横交错的多元联动响应机制。省领导小组成员包括省经信厅、省发改委、应急厅、省能源局、水利厅、国网四川省电力公司、发电企业、煤炭供应企业等成员单位。在横向上，政府、企业、基层单位之间协同参与到危机治理中来，纵向上形成了自上而下，深入到社区、居委会、物业管理委员的联动协作，他们积极响应政策，倡导居民节约用电。在这样的纵横联动框架中，辅以社会支援、宣传、合作等途径，危机才得以渡过。
三是积极调动群众共同抗灾。政府和基层组织通过发布市民节约水资源和节约用电倡议书，从而鼓励居民参与到能源供应保障应急响应中。
2.3.2. 政府牵头多元协同联动响应
本次危机响应过程中，政府通过调拨资金、成立临时领导小组、加大人力物力投入等形成多元联动的政府响应机制。根据事件史分析，笔者将本次危机响应中政府的多元联动响应分为三个阶段，分别为中心聚焦相应、协同响应以及联动响应。
在中心响应阶段，响应的部门主要是省政府和省经信厅，响应对象即四川全体人民，其中省政府响应的渠道主要是做好整体应急部署工作，包括成立省领导小组办公室和现场指挥部、应急响应、应急保障措施和响应终止等工作；省经信厅主要负责突发事件能源保障工作组的指挥、组织和协调，指导各州市开展能源保障应急工作。
在协同响应阶段，除省政府和省经信厅外，国网四川省电力公司、省人社局、省发改委等部门开始协同响应，并采取相关举措，包括启动供保电调控措施、调整电价政策等，响应的对象同为四川省全体人民群众。截止2022年8月21日，四川省于零时启动四川省突发事件能源供应保障一级应急响应，此时的突发事件能源供应保障已经发展到高潮阶段，政府的压力在持续增加。因此，更多主体也积极参与到让电于民、电力供保行动中。
在联动响应阶段，省财政厅、发电企业、煤炭供应企业、物业管理委员会、社区组织、国家电网等部门共同参与治理，并且积极采取相关保电措施，包括下发财政补贴、其他能源主体迅速补位、煤炭供应、倡导群众节约用电等。由此，各响应主体参与突发能源供应危机响应，形成了自上而下、纵横交错的多元主体治理结构。
3. 四川突发事件能源供应保障应急响应结果
在本次危机响应过程中，四川省本着按照先中央、后地方，先重点、后一般，先安全、后生产，先生活、后生产的原则进行能源供应保障[16]，在气温持续高升不降时，省政府立即提醒市民做好防暑措施，且通知应急指挥领导小组各成员单位做好应急准备工作；在危机达到高潮时，迅速启动突发事件能源供应保障一级响应，保障了大部分地区的居民用电需求。这表明本次四川省面对突发能源供应保障危机的应对已经胜于自然灾害的威力。
四川省气象台在8月28日17时00分解除了高温橙色预警，随着气温的下降，电力需求也随之下降，国网四川电力数据显示，四川省最大用电需求负荷已从6500万千瓦下降到4800万千瓦[17]；8月29日，四川省突发事件能源供应保障应急响应级别下调至二级[18]，随着各流域天然来水量的增多，电力供需矛盾得到一定程度缓解。
生产方面，29日，四川大工业日用电量从8月22日的1.56亿千瓦时回升到了3.5亿千瓦时，8月30日起，四川省全部大工业以及一般工商业也均恢复正常供电。生活方面，居民在29日的日用电量也从4.73亿千瓦时降到2.77亿千瓦时，这“一升一降”反映出了四川省工业复工复产效果显著[17]。
4. 结论和启示
四川应对突发事件能源供应保障，形成了以人民为中心，各政府职能部门为主导、社会支持的应急响应模式，破解了应急治理的复杂性、关联性、耦合性等难题，很好应对了本次能源供应危机。通过PSR模型的分析，以下三点经验启示值得借鉴。
4.1. 以应急预案为抓手，强化制度保障
灾害发生以后能否在极为紧张的时间窗口内实现有效的应急响应很大程度上取决于应急预案制度体系的支撑[19]。突发事件应急预案作为应急工作的行动指南，可以给领导决策提供准确有力的依据，帮助政府和社会有目的地做好应急预警工作，保证高效、安全、有序地开展应急保障工作。第一，提升应急预案的可操作性。首先应提升应急预案的质量，制定具体、可操作、可执行的预案，确保人员熟练掌握应急预案的执行流程和方法；其次，应该注重信息化建设，利用科技手段，推广数字化应急管理系统，在应急响应中实现信息共享、快速响应和高效决策。第二，提升应急预案的实施效果。加强应急演练和培训是提升实施效果的关键。定期组织各级单位和相关人员进行应急演练，模拟真实情景，检验应急预案的可行性和适应性。
4.2. 完善突发事件预警体系，监测事件发展态势
一个有效的预警体系能够提前发现问题并迅速传递相关信息，使相关部门的人员有充足时间做出响应。第一，利用现代化技术手段，如卫星遥感、气象雷达等，实时监测突发事件发展态势。同时，还需要加强与各监测机构和科研单位的合作，共享数据资源和专业知识，提高预警的准确性和及时性。第二，构建动态化预警机制。通过建立应急管理信息系统和舆情风险预警监测体系，动态化预测突发事件发展态势，促进区域间的信息互通。第三，加强公众参与意识。通过广泛宣传和教育，提高公众对突发事件预警的认知和理解，并掌握相应的应对知识和技能。同时，鼓励公众参与到预警体系中，提供有用的信息和观察，帮助更准确地判断和监测事件的发展态势。
4.3. 构建信息共享平台，推动多元主体参与
第一，搭建技术和信息共享平台，加强云计算、大数据等信息技术在应急指挥中的功能，增强对应急指挥的硬件技术支持，同时，通过该平台实现多元主体在同一个管理空间中的聚集，使政府可以精准掌握突发事件发展态势，并据此灵活调整应急管理预案。第二，推动多元协同参与危机治理常态化。组建以突发能源供应保障和应急管理部门为核心的跨部门、跨行业的应急指挥小组，推动突发能源供应保障多元协同应急机制常态化，地方应急管理部门接收到危机预警后，应及时启动能源供应保障危机应急预案，并通知领导小组各部门按计划准备。第三，提升多元主体治理信息沟通顺畅度。完善危机参与相关部门的信息沟通机制是提升信息顺畅度的有效途径，例如，通过跨部门信息共享平台，实时共享突发事件发展数据、资源分布等信息，以便及时调配资源和采取措施。
基金项目
本项目得到西南民族大学研究生创新型科研项目资助；项目编号：YCYB2024156。