1. 引言
2019年中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》对香港、澳门以及含广州、深圳在内的珠江九市构成的粤港澳大湾区(以下简称“大湾区”)建设做出规划，提出要深化中医药领域合作，共同推动中医药海内外发展。同年，中共中央、国务院印发《关于促进中医药传承创新发展的意见》，明确提出“打造粤港澳大湾区中医药高地”的概念[1]。2022年，大湾区人才增长率接近20%，其中广州、深圳两地人才总量占比75.58%，前者之于佛山与上海人才、后者之于东莞与北京人才，均表现出超强的吸纳力[2]。人才是中医药发展的第一资源，近年大湾区不断提升中医药人才队伍建设水平，引领“第一资源”成为打造大湾区中医药高地的关键推动力。
政策文本量化研究提供了一种新的跨学科研究思路，以定量分析和定性分析相结合的方法，从文本挖掘的视角对政策内容进行全面分析，提高政策研究的深度[3]。此外，从更微观细致的角度出发，深入挖掘政策内容，有利于把握政策发展动态，进而促进政策工具组合的调整[4]，优化大湾区中医药人才政策结构，更有效的实现政府的政策目标。大湾区出台多个支持中医药发展的政策，为充分发挥中医药人才政策的引领作用，本研究基于政策工具视角下，对大湾区中医药人才的政策进行量化研究，分析发现现行大湾区中医药人才政策工具使用存在的问题及不足，为大湾区政府优化完善中医药人才相关政策提供参考意见。
2. 资料与方法
2.1. 资料来源
本研究选取大湾区城市群于2020年至今发布的关于中医药人才的相关政策文件，以“中医药人才”“中医药专业技术人员”“中医药师”等为检索关键词，检索文件来源包括各城市政府门户网、粤港澳大湾区门户网、省市中医药局门户网、省市卫生健康委员会门户网等。对选取的政策文本进行逐一核对，排除了政策效力级别较低、与中医药人才相关性不高、政策状态已失效的政策文件，最终纳入政策文件共18份，见表1。
Table 1. Policy papers on Chinese medicine talents in the Greater Bay Area
表1. 大湾区中医药人才相关政策文件
编号 |
政策名称 |
发文机关 |
发文年份 |
1 |
深圳市名优中医管理办法 |
深圳市卫生健康委员会 |
2020年 |
2 |
深圳市促进中医药传承创新发展实施方案(2020~2025年) |
深圳市人民政府办公厅 |
2020年 |
3 |
关于促进中医药传承创新发展的若干措施 |
广东省委省政府 |
2020年 |
4 |
粤港澳大湾区中医药高地建设方案(2020~2025年) |
国家中医药管理局 粤港澳大湾区建设领导小组办公室和广东省人民政府 |
2020年 |
5 |
粤澳合作框架协议 |
广东省人民政府 澳门特别行政区政府 |
2020年 |
6 |
广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要 |
广东省人民政府 |
2021年 |
7 |
广州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要 |
广州市人民政府 |
2021年 |
8 |
深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要 |
深圳市人民政府 |
2021年 |
9 |
广东省中医药条例 |
广东省中医药局 |
2021年 |
10 |
广州市卫生健康事业发展“十四五”规划 |
广州市人民政府办公厅 |
2022年 |
11 |
深圳市卫生健康事业发展“十四五”规划 |
深圳市人民政府办公厅 |
2022年 |
12 |
广东省卫生健康专业技术人才职称评价改革实施方案 |
广东省人力资源和社会保障厅 广东省卫生健康委员会 广东省中医药局 |
2022年 |
13 |
广东省建设国家中医药综合改革示范区实施方案 |
广东省人民政府办公厅 |
2022年 |
14 |
关于加强新时代中医药人才工作的意见 |
广东省中医药局 广东省教育厅 广东省人力资源和社会保障厅 广东省卫生健康委员会 |
2022年 |
15 |
深圳经济特区中医药条例 |
深圳市第七届人民代表大会常务委员会 |
2023年 |
16 |
越秀粤港澳大湾区生命健康产业创新区建设总体方案 |
广州市推进粤港澳大湾区建设领导小组 |
2024年 |
17 |
广东省促进医疗卫生机构支持托育服务发展实施方案 |
广东省卫生健康委员会 广东省中医药局 广东省疾病预防控制局 |
2024年 |
18 |
广州市医疗卫生设施布局规划(2021~2035年) |
广州市人民政府办公厅 |
2024年 |
2.2. 研究方法
在分析方法上，本研究从政策工具视角出发，运用内容分析法对纳入的政策文本进行量化分析，内容分析法能将政策文本信息转化为数据进行系统、客观、定量的分析[5]，是一种常用的量化研究方法。以句为单位，按照“政策文本序号–章序号–节序号–句子序号”进行编码，共计编码167条，见表2。
Table 2. Example of text coding of Chinese medicine talent policy in the Greater Bay Area
表2. 大湾区中医药人才政策文本编码示例
序号 |
文件名称 |
内容分析单元 |
政策
编号 |
章序号 |
节序号 |
句子
序号 |
编码 |
1 |
深圳市名优中医管理办法 |
名优中医应当承担传承发展中医药的责任，主动发挥中医药传帮带作用，开展相关学术传承活动，70周岁前每3年应当培养不少于2名学术继承人。 |
1 |
3 |
13 |
1 |
1-3-13-1 |
鼓励有条件的名优中医根据自身特点积极开展传承工作室建设等中医药人才培养项目。 |
1 |
3 |
14 |
1 |
1-3-14-1 |
…… |
…… |
…… |
…… |
…… |
…… |
除退休外，中医师、中药师被评为市名优中医后应当继续在推荐单位发挥传帮带作用5年以上。 |
1 |
3 |
20 |
1 |
1-3-20-1 |
3. 政策分析框架的构建
3.1. X维度：政策工具维度
在已有研究的基础上，结合大湾区中医药人才政策的现状，本研究采用Rothwell和Zegveld的分类标准，把大湾区中医药人才政策的基本政策工具分为供给型、需求型以及环境型三类进行分析[6]。供给型政策工具主要包括教育培养、基础设施建设、资金投入、人才资源配置等；环境型政策工具主要包括目标规划、规章制度、考核评价、策略性措施等；需求型政策工具主要包括政府人才引进、服务外包采购、产学研融合、示范效应、信息发布宣传等。政策工具具体内涵及编码样例，见表3。
Table 3. The Greater Bay Area Chinese medicine talent X-dimension policy tool connotation coding
表3. 大湾区中医药人才X维度政策工具内涵编码
工具类型 |
工具名称 |
内涵 |
编码样例 |
供给型 |
教育培养 |
对中医药人才进行教育、培养、进修、培训等 |
1-3-13-1、1-3-14-1... |
基础设施建设 |
政府建设或完善中医药人才发展的相关基础设施及平台 |
2-2-3-3、3-5-0-3... |
资金投入 |
政府加大财政资金投入，给予中医药人才发展财政倾斜或补助 |
2-2-3-4、2-2-3-6... |
人才资源配置 |
对中医药人才数量配置提出相关要求 |
4-2-3-3、6-17-3-21... |
环境型 |
目标规划 |
在中医药人才方面设置具体目标或总体规划 |
2-2-4-6、4-1-3-2... |
规章制度 |
制定或优化完善中医药人才的相关工作机制 |
1-4-0-3、8-2-3-12... |
考核评价 |
通过考核、评价、认定等途径，给予中医药人才倾斜和支持 |
1-3-19-1、2-2-3-8... |
策略性措施 |
制定促进中医药人才发展的实施方案或举措 |
1-3-16-1、1-3-17-1... |
需求型 |
政府人才引进 |
引进各类中医药人才，畅通人才引进通道 |
9-4-6-2、13-2-4-4... |
服务外包采购 |
鼓励中医药人才通过外包形式开展相关服务工作 |
7-8-1-13、9-4-6-3... |
|
产学研融合 |
通过产业、学校、科研机构等平台，发展中医药人才 |
6-17-3-13、7-8-3-3... |
示范效应 |
建设试点，塑造个人典型，从而发挥传帮带及带动效应 |
1-3-20-1、9-4-8-1... |
信息发布宣传 |
宣传中医药文化，增强中医药人才职业荣誉感，引导社会关注 |
6-17-18-12、7-8-4-5... |
3.2. Y维度：重点工作任务
根据2022年国家中医药管理局印发的《“十四五”中医药人才发展规划》(简称“规划”)文件精神，确定了六项重点工作任务，一是加强中医药高层次人才队伍建设，二是加强基层中医药人才队伍建设，三是推进中医药专业人才队伍建设，四是统筹加强其他重点领域中医药人才培养，五是加强高水平中医药人才发展平台建设，六是完善中医药人才培养体系[7]。为进一步客观分析大湾区中医药人才政策，结合上述规划的重点工作任务，本研究引入另一个分析维度，即重点工作任务维度。重点工作任务具体内涵及编码样例，见表4。
Table 4. The Greater Bay Area Chinese medicine talent Y-key work task connotation coding
表4. 大湾区中医药人才Y维度重点工作任务内涵编码
重点工作任务 |
内涵 |
编码样例 |
加强中医药高层次人才队伍建设 |
壮大中医药领军人才；培育中医药青年拔尖人才；集聚多学科交叉创新人才；培养高层次中西医结合人才；实施中国中医科学院人才强院计划； |
1-3-17-1、1-3-19-1... |
加强基层中医药人才队伍建设 |
加大基层人才供给力度；提升基层人才服务能力； |
2-2-3-13、2-2-4-6... |
推进中医药专业人才队伍建设 |
加强中医医师队伍建设；加强中药师队伍建设；加强中医护理队伍建设；加强中医技师队伍建设；加强少数民族医药人才队伍建设； |
1-3-13-1、1-3-14-1... |
统筹加强其他重点领域中医药人才培养 |
培养中医药急需紧缺人才；培养中医药健康服务技术技能人才；培养中医药管理人才；培养中医药文化和国际化人才；培养中医药师资人才；培养中医药标准化人才； |
7-8-4-6、7-8-5-7... |
加强高水平中医药人才发展平台建设 |
建设中医药人才发展高地；建设高水平中医药重点学科；持续建设名老中医药专家传承工作室；建设中医临床教学基地； |
2-2-3-4、2-2-3-9... |
完善中医药人才培养体系 |
深化中医药教育改革；健全中医药毕业后教育；推进中医药继续教育；深化中医药师承教育； |
1-3-16-1、1-3-20-1... |
Figure 1. Two-dimensional analysis framework
图1. 二维分析框架图
3.3. 构建二维分析框架
根据上述X、Y两个维度，构建出二维分析框架，见图1，以此全面解读大湾区中医药人才政策情况。
4. 政策分析结果
4.1. X维度分析结果
在政策工具应用方面，供给型共60条(35.93%)，环境型共78条(46.70%)，需求型共29条(17.37%)，整体而言需求型政策工具使用较少，以供给型和环境型政策工具为主。在供给型政策工具中，子工具“教育培养”的使用最多，占比21.56%；在环境型政策工具中，子工具“策略性措施”使用较多，占比20.36%，其次是“考核评价”，占比11.37%；在需求型政策工具中，子工具“服务外包采购”使用最少，占比1.80%。见表5。
Table 5. X-dimension policy tool item distribution
表5. X维度政策工具条目分布情况
政策工具类型 |
具体分类 |
数量/条 |
占比 |
供给型 |
教育培养 |
36 |
60 |
21.56% |
35.93% |
基础设施建设 |
12 |
7.19% |
资金投入 |
4 |
2.40% |
人才资源配置 |
8 |
4.79% |
环境型 |
目标规划 |
9 |
78 |
5.39% |
46.70% |
规章制度 |
16 |
9.58% |
考核评价 |
19 |
11.37% |
策略性措施 |
34 |
20.36% |
需求型 |
政府人才引进 |
5 |
29 |
2.99% |
17.37% |
服务外包采购 |
3 |
1.80% |
产学研融合 |
9 |
5.39% |
示范效应 |
8 |
4.79% |
信息发布宣传 |
4 |
2.39% |
总计 |
/ |
/ |
167 |
/ |
100% |
4.2. Y维度分析结果
在规划重点工作任务中，各要素关注度有所差异，其中关注度最高的是“完善中医药人才培养体系”，共43条，占比25.75%；其次是“加强高水平中医药人才发展平台建设”，共41条，占比24.55%；关注度一般的分别为“加强基层中医药人才队伍建设”“推进中医药专业人才队伍建设”“统筹加强其他重点领域中医药人才培养”，分别为26条、23条、19条，占比分别为15.57%、13.77%、11.38%；受关注度最低的是“加强中医药高层次人才队伍建设”，共15条，占比8.98%，见表6。
Table 6. Y-dimension key work task item distribution
表6. Y维度重点工作任务条目分布
政策子系统 |
数量 |
百分比 |
加强中医药高层次人才队伍建设 |
15 |
8.98% |
加强基层中医药人才队伍建设 |
26 |
15.57% |
推进中医药专业人才队伍建设 |
23 |
13.77% |
统筹加强其他重点领域中医药人才培养 |
19 |
11.38% |
加强高水平中医药人才发展平台建设 |
41 |
24.55% |
完善中医药人才培养体系 |
43 |
25.75% |
合计 |
167 |
100% |
4.3. 维度交叉分析
通过X-Y二维分析框架，反映政策工具和重点工作任务的关联性，从数据统计发现，见表7：一是在各项重点工作任务中，均使用了“教育培养”政策工具，且在“完善中医药人才培养体系”任务上使用为最多，占比为50%，这显示了政策工具“教育培养”与“完善中医药人才培养体系”任务具有直接关联性，说明粤港澳大湾区政府(简称“政府”)对于培养中医药人才的重视程度。二是政策工具“策略性措施”在各项任务中均使用，这意味着政府认为通过采取一系列措施更能有效推动中医药人才发展。三是环境型政策工具使用较为均衡，这表明政府在努力创造有利于中医药事业发展的外部环境，包括策略措施、考核评价等，为中医药人才提供良好的机会和条件。四是在各项重点任务中，“加强中医药高层次人才队伍建设”任务使用最少，占比8.98%，“基础设施建设”“资金投入”等多个政策工具均无运用，这表明现有的政策工具在支持高层次人才队伍建设方面存在局限性，需要开发更具体、更有针对性的政策措施。
Table 7. X-Y dimensional matrix distribution
表7. X-Y维度矩阵分布
政策工具 |
重点工作任务 |
总计 |
加强中医药高层次人才队伍建设 |
加强基层中医药人才队伍建设 |
推进中医药专业人才队伍建设 |
统筹加强其他重点领域中医药人才培养 |
加强高水平中医药人才发展平台建设 |
完善中医药人才培养体系 |
供给型 |
|
教育培养 |
3 |
3 |
6 |
4 |
2 |
18 |
36 |
基础设施建设 |
0 |
2 |
1 |
0 |
4 |
5 |
12 |
资金投入 |
0 |
0 |
2 |
0 |
2 |
0 |
4 |
人才资源配置 |
2 |
4 |
0 |
1 |
1 |
0 |
8 |
环境型 |
|
目标规划 |
2 |
2 |
0 |
1 |
3 |
1 |
9 |
规章制度 |
1 |
1 |
5 |
2 |
3 |
4 |
16 |
考核评价 |
2 |
2 |
5 |
1 |
6 |
3 |
19 |
策略性措施 |
2 |
10 |
2 |
7 |
6 |
7 |
34 |
需求型 |
|
政府人才引进 |
2 |
1 |
1 |
0 |
1 |
0 |
5 |
服务外包采购 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
2 |
3 |
产学研融合 |
0 |
0 |
0 |
3 |
6 |
0 |
9 |
示范效应 |
1 |
0 |
1 |
0 |
4 |
2 |
8 |
信息发布宣传 |
0 |
0 |
0 |
0 |
3 |
1 |
4 |
总计 |
15 |
26 |
23 |
19 |
41 |
43 |
167 |
5. 讨论与建议
通过政策分析，目前大湾区中医药人才政策主要运用环境型政策工具，以教育培养为重点，但中医药高层次及复合型人才队伍建设有待加强，需优化完善中医药人才培养模式及激励机制，确保中医药人才政策措施有效落地。因此本研究结合实际提出以下几点建议，为下一步大湾区政府实施中医药人才相关政策及持续改进工作提供更有价值的参考。
5.1. 推动建立新型中医药人才培养模式
新时期的中医人才培养模式，是适应国家医学发展、产业转型、“健康中国”发展的需要[8]。“教育培养”作为政府支持中医药人才发展的主要政策工具，应切实做好中医药人才培养工作，创新人才培养模式，培养出更适应时代发展需求的中医药人才。第一利用大湾区内不同的行政区划(香港、澳门与广东省各城市)之间的互补优势，建立跨区域教育合作平台，通过建立教育联盟、实施交流计划、提升国际合作等措施，以“中医 + 英文”为重点培养方向，改革中医药教育课程体系，打破传统学科的壁垒，促进多学科的交叉融合创新，形成整合式的中医药人才教育体系。第二《“十四五”中医药文化弘扬工程实施方案》提出要全面构建中医药文化弘扬体系[9]。中医药文化与人才培养相辅相成。在粤港澳大湾区一体化背景下，通过融入中医药文化元素、开设专题课程等整合中医药文化教育内容，创造有利于中医药发展的文化环境，有效地将中医药文化融入中医药人才培养的全过程，旨在培养出既具备扎实专业基础又具有深厚文化底蕴的中医药人才。
5.2. 督办落实中医药人才系列策略措施
为推动中医药人才发展，大湾区政府采取了一系列策略措施。在政策性策略措施执行过程中，需要进一步明确任务分工和责任主体，层层落实责任，并建立问责机制以加强指导和监督[10]。第一督办落实中医药人才系列策略措施需要建立约束、监管机制，明确的完成时限，确定关键时间节点和里程碑，并制定能推开实施的行动方案，做好策略措施实施的保障工作，以此推动中医药人才政策落地。第二政策落实情况的评估需要定性和定量相结合，需系统、立体的考虑评估指标[11]。政策策略出台后，除了要做好解读、宣传、引导工作外，需要运用科学的评估方法对策略内容进行评估，全面了解和分析中医药政策策略的落实情况，及时调整及优化策略措施，确保中医药事业健康持续发展。
5.3. 优化完善中医药人才评价体系
2021年召开的中央人才工作会议强调，要完善人才评价体系，加快建立以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系[12]。中医药事业的高质量发展离不开科学系统的人才评价机制[13]。当前，大湾区中医药人才政策中环境型的子工具考核评价较为重视。中医理论人才的评价指标可从理论创新、传承文化、学科建设等维度考虑，合理设置论文、专著等评价指标[14]。第一为较好的反映中医药行业及人才层级的特点，应注重探索建立多元化的人才评价机制，兼顾公平、平衡等原则，进行分类、分层、分地域管理，设置不同的评价周期及评价方式。第二需完善中医药人才评价诚信体系，健全中医药特色的人才评价指标，按照中医药人才的特点，灵活选择评价指标和与之相匹配的评价方法和评价工具，着力建立以创新价值、业务能力、业绩贡献为导向、体现大湾区中医药特色的规律的人才评价体系。
5.4. 大力培养复合型中医药人才
粤港澳大湾区中医药人才总体匮乏，尤其是复合型人才匮乏是湾区中医药高地建设的显著劣势。培养高水平创新型与复合型中医药人才是当前振兴中医药事业发展的重中之重[15]。在上述分析中表明政策工具在支持“中医药高层次人才队伍建设”任务上存在局限性，因此应适当拓展运用合适的政策工具支持建设，加大培养高层次复合型中医药人才的力度。第一建立湾区内人才互聘工作体系，促进高层次或复合型中医药人才的加快流动，且给予充分的自主权，构建具有国际竞争力的引才机制，进一步吸引高层次中医药人才来湾区发展。第二以重点学科专科建设、重大科研平台建设和重大项目实施为载体，与大湾区科研、教育、医疗机构等建立合作机制，进一步推动“产学研”有机融合，推动中医药学与其他学科如人工智能、大数据分析、生物工程等领域的交叉融合，加大中医药产业相关业务发展，形成国内国际双循环的发展格局，促进培养更多多学科交叉的高层次复合型中医药人才。
5.5. 多渠道建立中医药人才激励机制
人才激励机制在中医药人才培养中发挥着指挥棒和风向标的作用。建立健全中医药人才激励机制，应充分尊重中医药人才成长规律，从政策倾斜、物质激励、精神激励、科研扶持等渠道进行激励[16]。第一要充分发挥政策导向作用，建立健全中医药人才激励机制，提供更多个人成长的机会，依托中医药人才建设基地等平台，通过开展中医药竞赛、优秀转化成果、创新名老中医治疗技术等手段，鼓励中医药人才交流学习，激发中医药人才创新活力，同时加强中医药人才的宣传发布，树立典型模范，让中医药人才获得更多精神奖励，引导和激励大湾区中医药工作者切实承担起新时代赋予的重任。第二完善薪酬管理体系，发挥薪酬管理和绩效管理的联动作用，结合实际情况定期调整更新。在深化公立医院薪酬制度改革方面，应优化中医药人才的薪酬水平核定机制，内部分配着重对中医药技术方法、科研立项等方面给予倾斜，建立体现中医药人员技术劳务价值的服务价格。
利益冲突
本文无利益冲突。
作者贡献
孔颖文负责整理论文思路，撰写论文，修改定稿；蔡琦麟负责整理及统计数据；黄艳提出论文思路，并负责提供论文撰写的研究条件。
NOTES
*第一作者。
#通讯作者。