OJLS  >> Vol. 7 No. 2 (April 2019)

    虚拟货币法律规制比较研究——以日、美、俄对比特币的规制为基础
    Comparative Study on the Legal Regulation of Virtual Currencies—Based on the Regulations of Bitcoin in Japan, America and Russia

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作者:  

纪丰静:华东政法大学,上海

关键词:
虚拟货币法律监管比较研究国际监管Virtual Currency Legal Regulation Comparative Study International Regulation

摘要:

虚拟货币自问世以来因其去中心化、匿名化的特点广受追捧,但同时也因缺乏中央化的监管,容易出现价格大幅波动,被用于非法融资、逃避外汇管制、洗钱等违法犯罪活动。多国从监管和鼓励创新的双重目的出发,制定了不同的监管措施,可为我国下一阶段虚拟货币立法提供启示与借鉴。同时由于虚拟货币跨境流动的特点,国际监管措施必不可少,但目前建立国际监管制度障碍尚多。我国应充分关注国际监管的可能动向,健全监管制度,参与到全球性虚拟货币发展之中。

ISince the advent of virtual currency, it has been widely welcomed because of its decentralization and anonymization. Meanwhile, due to the lack of centralized supervision, it is prone to price fluctuation and to be used for criminal activities such as illegal financing, evading foreign exchange control, money laundering. Many countries have formulated different regulatory measures based on the dual purposes of supervision and encouraging innovation, which can provide enlightenment and reference for China’s legislation of virtual currency in the next stage. Also because cross-border movement characterizes virtual currency, International regulatory measures are indispensable, but there are still many obstacles to establish an International regulatory system at this stage. China should pay full attention to the possible trends of international supervision, improve the regulatory system, and participate in the global virtual currency development.

1. 引言

2008年,中本聪发表论文《比特币:一种点对点的电子现金系统》 [1] ,提出了一种基于区块链技术,能够实现点对点交易的比特币,并于2009年发行了首批比特币,之后以太币、门罗币等一系列虚拟货币层出不穷。比特币是世界上运用最广、影响最大的虚拟货币,现存的其他多种虚拟货币都是以比特币的技术为基础产生的 [2] ,很多国家针对比特币制定的监管方案都适用于其他虚拟货币,因而本文比较研究的各国针对比特币的规定,不作特别说明即默认为该国对虚拟货币的规定。

虚拟货币的基础——区块链技术本质上是分布式的、点对点的、以数据形式存在的价值表示,是一个去中心化的分布式账本数据库 [3] 。在这个“账本数据库”中的虚拟货币,从信用的角度看,没有一个中心化的第三方1来做背书,而是基于共识的数学方式,在机器之间建立信任并完成信用创造 [4] ;从价值的角度看,它背后没有资产支撑 [5] ,价值来源于用户的信任与认可;从监管的角度看,它并非由国家统一发行,诞生之初即脱离权威的中央管理者。

结合比特币诞生于2008国际金融危机之际的背景,可看出在普遍的金融泡沫中人们对于权威信任的丧失。虚拟货币去中心化、数量限定的特点使其具有手续简便、保护隐私、抵御通货膨胀和突发事件、避免造假的优点,同样由于去中心化,也存在价格波动大、易引发匿名金融犯罪等固有弊端。金融创新与金融监管向来存在促进和制约关系,多国针对上述弊端纷纷出台监管措施。

2. 虚拟货币的概念界定

2.1. 虚拟货币的内涵

目前世界上对虚拟货币没有统一定义,国际货币基金组织(IMF)的报告称:价值的数字表示被统称为广义上的数字货币(Digital Currency),虚拟货币是不由政府发行的数字货币。在学术上,有观点认为虚拟货币包括数字加密货币和平台化虚拟货币两种形式 [6] ,有观点认为虚拟货币是出现在网络游戏等虚拟空间中的货币,不能用于真实的商品和服务交易。而在法律上,因“货币”一词与国家发行等概念密切相关,对虚拟货币的界定也有一定的障碍。2013年中国人民银行等五部委发布的《关于防范比特币风险的通知》(以下简称“五部委《通知》”)和2017年中国人民银行等七部委发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》(以下简称“七部委《公告》”)两份文件中,借鉴了国际组织的观点,将比特币等价值的数字形式称为“虚拟货币”,因而在本文中,即用虚拟货币指称比特币等独立于各国现行法币的、可互相交换的加密数字价值。

2.2. 虚拟货币的法律定位

在对虚拟货币进行监管时,对其法律性质定位不同,落入的法律管辖范围不同,相应的监管措施就不同,因而对其进行恰当法律定位尤为重要。

2017年4月1日日本正式实施《资金结算法》2和其他法案的修正案,对虚拟货币法定地位予以明确,并规定了监管措施。据修正案规定,虚拟货币被定义为“通过电子信息系统处理、可以在不特定主体之间用于清偿债务、相互交换,既非法定货币也不以法定货币计价的财产性价值”。但是“财产性价值”并不能明确虚拟货币的民法权利。在日本民法中,能够成立所有权之“物”为有体物3,虚拟货币因不具备物理形态,便被排除在民法上所称之“物”以外,即无法成立物权。同时,去中心化的虚拟货币不存在权威的发行者,每一个参与人都可能是货币的发行者,因而持有人也无法主张对虚拟货币拥有债权,因为难以确定债之相对人。故在日本现行法下,持有者对虚拟货币无法享有民事权利。但是对虚拟货币的持有构成法益,日本通过侵权法对虚拟货币的持有进行保护,只是,法益受到的保护不如民事权利充分,对虚拟货币持有者的保护仍显不足 [7] 。

美国对虚拟货币的监管分联邦和州政府两个层面进行:在联邦层面,美国商品期货交易委员会将虚拟货币定义为商品;证券交易委员会将其定义为证券;美国国税局定义其为财产,以此将虚拟货币纳入传统法律体系。在州层面,美国纽约州《虚拟货币监管法案》4(以下简称《法案》)起到了示范及推动作用,其中第2条从三个方面对虚拟货币进行了定义:1) 整体确定虚拟货币是可用于交易的数字单元;2) 正面列举,明确虚拟货币包括中心化和去中心化两种类型;3) 反向排除,将不能兑换货币和现实世界的服务的数字单元以及预付卡等数字单元排除在虚拟货币之外。该定义的突破在于承认虚拟货币可是个人发行也可是某个中心机构发行,允许虚拟货币与现实货币兑换,缺点是没有区分虚拟货币与电子形式的法币的区别, [8] 可能导致国家基于区块链技术发行的电子化法币也符合虚拟货币的定义,从而落入虚拟货币的监管体系。

俄罗斯于2018年3月提交审议《数字金融资产法(草案)》(以下简称《草案》)和《修改俄罗斯联邦民法典第一、二和四部分》的联邦法律草案(以下简称《数字权利法案》),旨在将数字权利、虚拟货币等内容纳入民法典进行规制。根据《草案》第2条的规定,“数字金融资产”是指“使用加密设备创设的电子形式的财产”。数字金融资产包括“加密货币”和“代币”(前者发行者为一个,后者发行者为多个),将两者一并纳入法律监管范围。同时规定数字金融资产属于财产,但不是法定的支付手段,对ICO5坚持严厉监管的态度。《数字权利法案》则从民法典角度对虚拟货币这一新兴事物做出回应:1) 将数字权利作为“其他权利”归入民事权利客体;2) 在债法部分,规定允许虚拟货币作为履行货币,数字权利的买卖可归于买卖合同,除此之外还相应承认电子信号传输方式在意愿表达和作为文件形式时的有效性。

3. 虚拟货币交易活动的监管措施

3.1. 监管范围

只有当虚拟货币进入经营交易领域时,才会影响到每一个持有者的利益和公法层面的金融安全,这才是各国要进行监管的前提。而关于“经营交易”的具体内容,各国的界定有所不同。

日本修正案规定:“本法所称‘虚拟货币交易服务’是指将下述任何一项行为当作营业进行经营的行为:1) 买卖虚拟货币或与其他虚拟货币进行交换;2) 为前项行为进行中介、撮合或代理;3) 与前两项行为相关的、管理用户的资金或虚拟货币的行为”。

美国纽约州《法案》规定的“虚拟货币商业活动”的范围除了日本规定的经营行为之外,还包括为他人保管和发行货币的行为,这两项行为的主体是虚拟货币服务平台或发行方。

日本立法者认为,保管和发行行为不涉及交易,则虚拟货币所能带来的洗钱和恐怖融资风险较低,因而暂时不需要进行规制。尽管日本采取的虚拟货币定义不限定为没有发行者的去中心化类型,有发行者的数字价值也有可能属于日本法认可的虚拟货币,但是日本仍然选择不在修正案中对发行行为进行规制,致使相关发行行为要受其他法律调整。相对的,美国纽约州《法案》在对虚拟货币定义时就明确将有发行者的“中心化”虚拟货币也纳入其中,使其受《法案》调整。

3.2. 市场准入

2015年6月26日,反洗钱金融行动特别工作组(FATF)在报告中提出“对从事虚拟货币与法定货币交换业务的交易平台,建议采取注册制或许可制进行管理” [9] 。

日本在其修正案中承认虚拟货币交易平台合法性的同时,也规定任何主体未经监管当局注册登记,不得开展虚拟货币交易服务,否则将受到罚金或有期徒刑的刑事处罚。同时要求监管当局需要对申请人是否符合法定条件进行实质审查,修正案也具体列举了必须审查的内容(包括计划运营的虚拟货币的名称和简介等)和拒绝注册申请的法定事由。从总体来看,日本接受FATF建议,选择了许可制对交易平台进行监管。

美国纽约州《法案》第3条规定的牌照豁免制度规定,参加虚拟货币商业活动的主体需根据《纽约商业银行法》获得许可证并且经纽约金融服务局批准。美国的监管方式偏向注册制,这与美国国内的资本市场较为稳定的背景相适。

根据俄罗斯《草案》的立法理由书所述“所有与数字金融资产相关的交易都应当通过数字金融资产兑换业者进行,他们只能是依照俄罗斯联邦立法设立,并从事《有价证券市场法》第3、4、5条规定类型活动的法人,或是依照《有组织投标法》作为贸易组织者的法人。”这实际也是在设立虚拟货币市场从业者的市场准入标准 [10] 。

3.3. 交易记录

虚拟货币由于其匿名性特点,为洗钱、诈骗、非法交易提供了渠道与可能 [11] 。这就需要各国借助交易平台进行监控或用技术手段进行记录,弥补虚拟货币去中心化的带来的效果瑕疵。

日本已将虚拟货币交易平台列为《犯罪收益转移防止法》中的特定事业者,纳入现有的成熟反洗钱、反恐怖融资规制体系,使其承担《犯罪收益转移防止法》中规定由特定事业者应承担的义务,包括交易时确认的义务,以及生成和维护确认交易记录的义务。虽然虚拟货币的交易通常是通过互联网在线进行的,但是该法律仍然要求虚拟货币交易平台用文书方式确认交易,不可谓不严格。

美国纽约州《法案》第12条要求已经完成的交易应当至少保存7年原始的登记和记录,未完成的或闲置的虚拟货币账户交易记录应当至少保持5年。

俄罗斯立法者试图建立“数字交易登记簿”进行交易记录,“数字交易登记簿”是指 “在依据保障所有登记簿使用者的同一性的既定算法基础上,在所有登记簿参加者的所有载体上同时保存、创设和更新的、在特定时点形成的、体系化的数字交易数据库”。与日、美通过交易平台记录的方式不同,俄罗斯计划运用技术手段进行大范围统一交易记录。

3.4. 交易平台的报告、披露义务

由于基础技术较为复杂,兴起时间短,实践中投资者尚不能准确了解虚拟货币,往往将其视作投资产品。同时,虚拟货币交易平台同投资者之间存在信息不对称的情况,因而虚拟货币交易平台应对用户进行说明、教育,披露必要信息,避免用户发生误认。

日本修正案要求虚拟货币交易平台事先向用户通过书面或者其他适当的方法,以明示的方式进行信息说明。说明的内容应当包括:虚拟货币的介绍,虚拟货币不存在特定主体保证其价值或在有价值保证者的情况下说明保证人的姓名、商号、名称以及保证内容等信息。

美国纽约州《法案》第19条是消费者保护条款,它规定了交易平台披露实质风险的义务:包括虚拟货币不是法定清偿手段、没有政府信用支撑等风险;一般条款的披露:比如消费者的各种权利、义务及责任等;交易条款的披露:比如交易金额、交易费用等。《法案》第14条规定了报告和财务披露条款,该条款要求被许可的虚拟货币从业者提交季度财务报告、年度财务审计报告,以及公告公司和主要工作人员的违法犯罪行为、公告比特币和法币的兑换方法的变化,提交违规行为报告。

3.5. 监管沙盒制度

“监管沙盒”(Regulatory Sandbox)的概念由英国政府于2015年3月率先提出,实际上,“监管沙盒”就是一个“安全空间”,在这个安全空间内,金融科技公司可以测试他们的金融产品、服务、商业模式和营销方法,而不用在技术模式尚不成熟的试错阶段碰到问题时立即受到监管规则的约束。也就是说,监管者在保护消费者与投资者权益和抑制风险溢出的同时,通过积极合理地放宽监管规定,减少金融科技创新的规则障碍,鼓励更多的创新解决方案在这个过程中主动地由想法变成现实,从而实现金融科技创新与有效管控风险的双赢局面6。这一特别的监管方式,反映了英国对于虚拟货币这一金融创新成果的发展充分包容的态度。

如上所述,各个国家面对虚拟货币时的监管方式各具特点(归纳见表1),既要考虑新生事物冲击下的传统金融体系安全,也不能忽视金融市场的创新前景,立法方面走得较快的国家也在努力使相关立法与现有法律体系自恰。

Table 1. Comparison of countries’ regulation on virtual currency

表1. 各地虚拟货币监管对比

4. 建立国际监管之障碍

虚拟货币可以在全球主要交易平台自由流动和兑现,支付几乎不受限制,为跨境犯罪提供便利,因而对其进行国际监管十分必要。但就现阶段而言,各国对虚拟货币的监管还都只停留在国家层面,国际监管制度处于缺位状态且制定尚存障碍。

首先,尽管所有国家都不承认虚拟货币的法定货币地位,但各国对虚拟货币的定位各不相同。如我国将虚拟货币定义为“特定虚拟商品”。既为商品,那么进行国际买卖时,是否要适用规制国际货物买卖的CISG便成为问题。作为调整货物买卖最重要的国际公约,CISG可对“货物”做扩张性解释,将虚拟商品纳入监管范围,否则,只能通过专门立法才不至让虚拟货币国际交易落入空白的监管境地。而有些国家,将虚拟货币认定为金融工具(如德国)或财产(如美国),进而对其进行征税,那么在利用虚拟货币进行跨国交易过程中,现有的针对有形货物的税收监管制度不能有效适用,且税率标准也不同于有形货物,这就需要国家之间有针对性地进行法律调整。其次,为了防范跨国犯罪,不仅需要各国记录虚拟货币交易,而且需要进行国际间信息共享,而共享的方式与程度也需要国家之间摸索与协调。

目前可能的虚拟货币国际监管模式是数个对虚拟货币定位相似且交易频繁的国家,通过签订双边或多边协议,确定交易方式和监管策略,经历一段时间的发展,各国对虚拟货币的态度趋向统一和成熟之后,再在更多国家范围内进行合作监管与交易,这符合一般国际法的发展趋势。鉴于虚拟货币全球性的天然属性和发展速度,国际监管合作有很强的驱动力。

5. 对我国虚拟货币法律规制的启示

5.1. 虚拟货币立法必要性之证成

2015年的一项报告显示,当时国内比特币用户对自身的权益维护虽然有较强的意识,但是缺乏法律保护手段。大部分用户表示愿意直接面对面跟企业解决相关纠纷和问题,而不愿意采用法律手段维护自己的正当权益,加上比特币相关监管法则不明朗,用户表示法律维权会比较困难 [12] 。

目前,中国关于虚拟货币的规范性文件仅有五部委《通知》和七部委 《公告》,两文件的相关规定较为简陋。首先,五部委《通知》仅针对比特币单独作出认定,没有提及其他种类的虚拟货币;其次,五部委《通知》只要求提供比特币服务的相关网站进行备案,没有对全部虚拟货币交易平台进行审慎监管,设置准入条件,不足以控制金融风险;最后,七部委《公告》直接禁止虚拟货币交易服务,“一刀切”的方式尤显武断。由于虚拟货币很容易进行个人对个人的场外交易,因而关闭交易平台无法完全禁止虚拟货币交易,反而将该交易放任至完全没有监管的环境中。我国不承认虚拟货币具有货币属性,一定程度上维护了国家法定货币的稳定性 [13] 。但这样完全回避的应对方式略显被动,致使监管滞后,也限制了创新。

5.2. 准确界定虚拟货币法律性质

我国目前将虚拟货币定义为“特定的虚拟商品”,但由于“虚拟商品”定义不明,实际上是以一个模糊定义去解释另一个模糊定义。定义不明及不承认的态度,实际上会给监管带来很大的困难同时增大了投资者误认的风险。

在2013年4月,比特币价格出现大幅上涨,期间最高至226美元。而在2011年6月,Mt.Gox比特币交易中心的安全漏洞导致1比特币价格从15美元跌至1美分。价格暴涨暴跌,强化了比特币的投机色彩 [14] 。在2015年针对我国境内的调研报告统计显示:55.8%的比特币使用人群的主要目的是赚钱或投资,23.1%的人群是出于猎奇,16.5%的人群是出于对自由的追求,而因为应用方便而使用比特币的用户仅占4.5% [12] 。可见在我国,超半数比特币用户抱着投机目的,比特币最该被重视的使用便捷的特点根本不受重视。就现在我国民众对法定货币、政府信用的高度信赖而言,去中心化的虚拟货币基本无可能威胁法币地位,彻底地将虚拟货币与法币隔离必然使得虚拟货币的投机属性大于货币属性,使得投机者希望以较低价买入再高价转手,循环往复推高价格,直到理性回归没人接盘,最终泡沫破裂,对投机者造成巨大损失。

笔者认为从稳定虚拟货币价格目的出发,必须要将虚拟货币兑换法币的途径打通,再用法币对其单位时间内的涨跌幅度进行限制。我国央行早有消息称将推动发行“数字货币”,这其实是法定货币的电子化,与我们讨论的虚拟货币的去中心化背道而驰,而且两者的监管措施和监管强度相去甚远,应借鉴日本修正案规定,区分虚拟货币与电子形式的法币。即虚拟货币是可自由交换的、去中心化的、可用法币计价但并非法定货币、单位时间内价格变化受限的数字单元。

5.3. 制定专门法律,构建新型交易平台

我国《民法总则》127条为数据、网络虚拟财产的立法预留了空间,虚拟货币的民法地位在我国可得承认。如虚拟货币一般的新兴事物在发展初期若硬要归入旧有体系或许会忽略其特点,压抑其创新性,不妨先制定专门的法律法规对突出的风险予以规制,后期视其发展再行修改或纳入旧有法律体系。就其民法权利而言,因去中心化类型的虚拟货币没有固定发行者,持有者很难主张对虚拟货币的债权,相比而言将虚拟货币归入物权领域障碍较小。

因为虚拟货币完全不同于现有的任何货币或金融产品,所以归入其他业务平台可能并不能使其充分发展,因而应创建新型交易平台专营虚拟货币业务,这样的平台提供的空间类似于“监管沙盒”的试错空间。

5.4. 发展创新技术,监管平台

由于虚拟货币的买卖通过网络平台进行,技术漏洞会带来危机。2014年2月25日,全球最大的比特币平台Mt.Gox因网站安全漏洞,关闭了自己的网站并停止了交易。相关的技术保障是虚拟货币正常发展的基础,建立一体化的数字账本也需要数据处理技术支撑,因而在虚拟货币市场放开之前,相关互联网技术一定要发展完善。

虚拟货币平台应包括发行平台(若承认中心化虚拟货币)和交易平台,是国家监管交易当事人的枢纽,也应是被监管的对象。香港的比特币你交易平台GBL在用户尚未将资金转入个人账户时卷款跑路,卷走约2000万港币资金,致使500多人受损,这一结果便是平台未能收到严格监管所致。

具体监管可从以下方面入手:1) 确立相应的市场准入机制 [15] ,可采用证券市场普遍采用的许可制,政府介入保护有限理性的投资者;2) 通过技术手段或登记制度保留交易记录,对洗钱者造成威慑,为调查违法行为保留基础数据;3) 为平台设立披露义务和保护客户资产的具体要求;4) 效仿银行存款准备金制度,虚拟货币交易平台也需向专门机构缴纳存款准备金,以托底保护交易者利益。

6. 结语

不断革新的技术持续挑战旧有的法律制度,对法制的变革提出新的要求 [16] 。移动终端支付近年来在我国已成为一种普遍的支付方式,民众已经对数字形式的交易方式有了信赖基础,并已经养成利用数字技术进行快捷、无形支付的习惯。基于此,数字化的虚拟货币在我国的发展有天然的优势。虽然目前虚拟货币交易平台暂时被叫停,但不代表我国会永远持回避态度,这是一段过渡和准备的阶段。我国应借鉴其他国家的监管经验,保持开放的态度,做好法律框架设计,为虚拟货币的发展保驾护航,参与到全球性金融创新浪潮之中。

NOTES

1为货币交易做背书的第三方多为具有社会公信力的国家或大型企业等。

2《资金结算法》也译作《支付服务法》,是日本监管支付结算服务的专门法律,于2010年施行。

3日本《民法》第85条规定:“本法所称‘物’为‘有体物’”。

4美国纽约州《虚拟货币监管法案》是美国第一部专门针对虚拟货币的立法,也是美国州层面第一部将虚拟货币监管独立于传统货币转移法的监管法案。

5ICO是一种通过发行加密代币向大众募集虚拟货币的融资方式,在我国因欺诈、传销问题多发而被取缔。

6参见《监管沙盒》,网络出处:http://wiki.mbalib.com/wiki/监管沙盒,最后浏览日期:2018年11月7日。

文章引用:
纪丰静. 虚拟货币法律规制比较研究——以日、美、俄对比特币的规制为基础[J]. 法学, 2019, 7(2): 19-26. https://doi.org/10.12677/OJLS.2019.72003

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