1. 问题的提出
2015年《最高人民法院公报》第11期刊载了“陆红霞与南通市发展和改革委员会政府信息公开案”，该案将政府信息公开申请权滥用(下称“申请权滥用”)相关问题引入理论及实务界。2019年4月修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称“《条例》”)第35条首次将申请人申请“数量”和“频次”间接性地纳入申请权滥用考量中，为我国司法及行政机关认定申请权滥用提供了有力的援引。1但《条例》规定的“数量”和“频次”的合理范围如何界定则又成了新的问题，其“内涵和外延都不明确” [1]。不仅如此，行政机关认定申请权滥用并未形成明确的认定标准，同时，其认定还存在如认定要素不统一、举证说理不充分、考察内容不合理等问题。基于此，有必要厘清申请权滥用的行政认定标准。
本文以司法案例为视角，以此探寻各行政机关认定申请权滥用的思路，归纳其认定考量因素，并梳理其在认定中的困惑，最后在问题意识导向下，以司法案例及理论界已有研究为基础，并结合域外经验完善申请权滥用的构成要件，并将其类型化。
2. 申请权滥用的行政认定
本文以中国裁判文书网为工具，以“滥用政府信息公开申请权”为检索内容，共检索到606份裁判文书。2经逐一核对，以法院和行政机关均认定申请人构成申请权滥用为筛选条件，共得出291份裁判文书，基于行政机关认定的差异性，本文筛选出14例行政机关提供具体说理论证的案件(见表1)。
Table 1. 14 cases of abuse of the right to apply
表1. 申请权滥用的14个案件
从表1可知，行政机关在认定申请权滥用时举证与说理均较少，其主要从申请数量、申请频次、申请内容等方面进行认定。将之归纳，主要有如下几类型：
第一，申请数量或频次不合理。上述共有10案对此以考量。兼具规范性与实践性的需要，数量和频次无疑是行政机关认定申请权滥用的重要因素。在“王达福案”3中，行政机关认为王达福在2017年申请30宗信息公开，而大朗镇申请公开总量为38宗，其又在2018年申请了113宗，而大朗镇总量才130宗。该案中行政机关将滥用的占比作为数量较多的支撑点，从而认为王达福的申请数量不合理。在“许银钗案”4中，行政机关将许银钗提起了3733次申请作为其不断申请的论据，从频次上认定该行为构成申请权滥用。在“浓来公司案”5中，行政机关认为浓来公司提起95次申请和62次复议，从而认为该公司构成申请权滥用。
第二，申请内容不合理。上述共有6案考量了申请内容，此亦是行政机关认定申请权滥用的重要考量因素。在“蔡仕杰案”6中，行政机关认为蔡仕杰申请的信息内容宽泛且非特定化，均需行政机关具体加工处理，从而将申请内容作为滥用的考量因素。在“刘龙生案”7中，行政机关认为刘龙生等人在2017年至2018年间9次向洛阳市公安局申请公开，且存在诉请被法院驳回后再次提起申请，且每次申请的事实和理由均系其受行政处罚的内容，从而认为其申请目的是对行政执法和司法裁判不满。
第三，穷尽救济程序。共有5案对申请人是否提出复议及诉讼以考量。在“陈长贵案”8中，行政机关认为陈长贵自2008年以来，已累计提出5320余件信息公开申请，且浙江省人民政府办公厅已将陈长贵的申请界定为申请权滥用，其再提起行政诉讼就构成申请权滥用。在“钱海军案”9中，行政机关认为南京市中级人民法院已就其信息公开申请作出了《行政裁定书》，其再对同一事项提起诉讼，明显属因申请权滥用而穷尽救济程序，属申请权滥用。在“宋家明案”10中，行政机关认为行政判决已查明宋家明等从2015年7月至2016年3月以关联申请人名义或以其他村民的名义多次申请公开相关政府信息，且相关行政机关已就其申请作出了答复，其再就同一信息提起申请就属滥用。
第四，申请目的不当。有6案考量申请人申请目的是否恰当。在“蒙恩经营部案”11中，温州市市场监督管理局认为蒙恩经营部系对已作出的行政强制措施不服，随后向其提交30余件信息公开申请，属纠缠申请。在“袁同华案”12中，南京市六合区人民政府、南京市人民政府认为袁同华已明知信息公开义务机关，其再向非义务机关申请，就认为其目的并非获取政府信息。在“红葡萄公司案”13中，温州市市场监督管理局认为该公司提起诸多申请，且大部分申请内容属行政案卷材料，并认为该公司系借信息公开之名行信访之意，明显属申请权滥用。
第五，不合立法目的。有5案考量了申请人是否符合《条例》立法目的。我国《条例》包含了监督政府、服务于民的立法目的，14无疑，当申请人的申请违背了《条例》的立法目的，则就有构成申请权滥用的嫌疑。在“蔡仕杰案”15中，瑞安安阳中心城区开发建设管理委员会、瑞安市人民政府认为蔡仕杰的申请目的并非获取信息，而系借此表达不满，已背离了《条例》立法目的，显然构成申请权滥用。
通览上文可以隐约地发现，行政机关主要从申请人的主观和客观两方面认定申请权滥用。主观层面主要考量申请人申请是否具有恶意、是否违背《条例》立法目的等，客观层面主要考量申请人的申请行为、申请内容等。但行政机关并未形成稳定的、具体的、确定的认定标准。
3. 对行政认定的反思
诚然，在法律尚待完善时，需“于法律空白之处趟出一条前进之路” [2]，但需小心谨慎。但纵观行政机关的认定，在取得进步的同时还存在“如何判断某种申请行为构成权利滥用，行政机关和法院并未形成稳定明确的标准” [3]，从行政机关的认定来看，其滥用认定并无明确的思路与框架，属于开放式认定，且其考量因素集中于某些方面，整体零碎散乱，此时需思考如此开放的认定是否合理？进而思考是否可提炼出较为规范的认定标准？
从理论上来说，具有某一考量因素并不必然构成申请权滥用，还需结合具体情形分析。基于实践中行政机关对申请权滥用的认定还未形成明确的认定思路，其认定亦呈现说理论证不清晰、考量因素不合理等情形。
3.1. 认定因素不统一
本文将表1各案的认定要素概括为下表(见表2)。可发现各法院主要从申请人的申请数量、申请频次、既往申请行为等方面来考量，但并不统一。
Table 2. Summary of factors identified in each case
表2. 各案认定因素归纳
分析表2，发现各认定要素使用数量较为平均，并无占绝对优势的考量因素，且综合表1来看，两因素均使用的案件均较少。表1中有的案仅有1个考量因素，而有的考量因素却有5个及以上。甚至同一行政机关在相似案件中的认定亦不一致，如蒙恩经营部案与红葡萄公司案虽均为浙江省温州市中级人民法院所裁判，但两案中的考量因素却完全不一。各行政机关对申请权滥用的考量因素不统一，一方面体现了行政机关极强的自我探索能力，另一方面是现行规范缺乏操作性的认定标准。
3.2. 说理不充分
在291个申请权滥用案中，行政机关仅在50多例案例中对其滥用进行举证或说明，试想大多未对滥用认定予以举证或说明，则其认定结果是否值得信服呢？答案是否定的，而抽象的认定无疑会引发滥用的新浪潮。在“陆红霞案”中，南通市发改委并未对陆红霞构成申请权滥用提供说明，这在一定程度上造成了陆红霞再次申请信息公开和提起行政诉讼。正如“陆红霞案的良好效果，主要原因是其基础纠纷已经得到了妥善解决，而非滥用裁定之功。” [4] 在“魏晓案”16中，湖南省人民政府仅以其已告知相关内容，魏晓再提起申请就认定其构成申请权滥用，但此中产生了两点疑问，首先是魏晓再次提起申请的内容行政机关是否全明知？其次是如果申请内容仅包含少量告知内容，此是否属于重复申请？
3.3. 论证不合理
违背了《条例》立法目的，则会受到相应的限制，但从行政机关论证思路来看，并不能完全得出申请人构成申请权滥用。在“刘龙生案”中，洛阳市公安局等仅以刘龙生等多次以政府信息申请来表达对公安机关执法行为和法院司法裁判的不满，从而认定此行为超出《条例》立法目的。而多次申请并不必然构成申请权滥用，即便多次申请构成滥用，也不必然得出下次申请就亦属滥用。同样，在“蔡仕杰案”中，瑞安安阳中心城区开发建设管理委员会等认为蔡仕杰不间断地提起申请，其真实目的并非获取信息，而是借此表达不满，并向政府施压，并认为这种行为背离了《条例》的立法目的，构成申请权滥用。然而此案中，该论证方式难以得出申请目的是向行政机关施压。违背立法目的本为认定申请权滥用的考量因素，而该案中行政机关却将其视为结论，将条件等同于结果不够稳妥。
3.4. 异化考察内容
申请权作为知情权行使的程序性权利，在信息公开申请中申请人与申请信息不要求具有利害关系，且对申请人的申请动机、申请内容等亦无特殊要求 [5]。在认定时对考察内容不能过于苛刻。而在“浓来公司案”中，武隆区环境保护局等认为浓来公司频繁提起信息公开，其目的并非获取信息，而系表达不满情绪进而施压，期待其相关补偿利益最大化。显然，行政机关在此案中对申请目的的考察较为抽象化，其中对申请人的“申请目的为施压”、“表达不满情绪”、“期待利益最大化”等表述均无证据证明。而申请动机、申请目的本属抽象的主观层面，难以认定，将此作为申请权滥用的考量因素势必难以使人信服。在“宋家明案”中，现行法律规范对同一申请人知晓信息公开义务机关，但并不禁止其再向其他机关提出申请。而南京市六合区人民政府等认为宋家明在明知信息公开义务机关后，仍向其申请信息公开，并认为此行为属申请权滥用。“当法定权利的救济途径受到阻碍时，行政相对人发起的大量的、琐碎的政府信息申请可能会被当作一种变相的救济手段” [6]，行政机关在认定的同时亦需反思申请行为是否有规制的必要，而在规制时行政机关需对此慎之又慎。
4. 行政认定标准思考
分析滥用案，行政机关主要从主观和客观两方面认定。一方面，其认定中存在主观目的与客观行为不足以支撑其认定结果的问题，另一方面，没有造成损害的申请难以被界定为滥用。“鉴于考量因素的宏观与不确定可能给行政机关留下太多的裁量权” [7]，为合理控制行政裁量权，“可从申请行为的主观、客观、后果三个方面考虑判定知情权滥用的操作性标准” [8]。若申请行为构成滥用，申请人首先应有滥用故意，继而将此故意目的通过特定行为以表现，当该行为给行政机关造成了损害结果，且该损害结果超出了行政机关合理负担范围时，申请行为就属申请权滥用。所以，申请人主观目的具有恶意、客观行为不当、造成不正当的损害结果可成为行政机关认定滥用的构成要件。同时，本文对前文所述291份案件中行政机关的认定因素予以归纳，并结合立法及司法现状，尝试将滥用构成要件类型化，以期有助于行政机关快速认定滥用行为。
4.1. 主观目的具有恶意
判断申请人是否构具有主观恶意，首先应分析申请人主观心态。英国信息专员从申请人是否有获取信息意图、是否故意滋扰行政机关或是否会提出毫无根据的申请判断申请人是否构成滋扰申请。17《冰岛信息公开法》第15条将有明显迹象表明申请人基于非法目的而提出申请，则可拒绝答复 [6]。日本东京都将申请权滥用归为两类，其一是申请动机、目的背离信息公开条例立法目的，包括申请目的是对行政机关不满，并对其干扰或为解决与他人私人纠纷或骚扰他人。而《千叶县信息公开条例解释运用基准》规定申请人申请公开行政机关保存的全部信息或意图削弱行政机关履行职责的能力，意图借此诽谤、威胁、攻击特定他人均会被认定为申请权滥用 [9]。分析域外规制经验，申请人主观具有恶意无疑被视为申请权滥用。而从滥用案来看，申请人申请已公开的信息，经行政机关释明后仍申请，又如申请人的申请是基于“主观猜测”、“主观臆造”、“随意申请”等，则申请人主观就具有恶意。从域外规制经验及我国行政规制现状来看，对申请权滥用认定，至少可以得出主观恶意层面是其构成要件之一。
分析滥用案并汲取域外经验，得出主观恶意常见类型有如下几种：1) 申请人已获相关信息，其再向行政机关申请；2) 申请人已明知信息不存在，其仍向行政机关提出申请；3) 申请人明知信息保存机关，却向其他行政机关申请；4) 申请信息已在裁判文书中明示，且申请人已明知。
4.2. 客观行为不当
不管滥用案件或域外规制经验，客观行为不当均会导致申请人构成申请权滥用，而客观行为是否正当可从申请人的行为方式与申请内容两方面综合判断。行为方式系申请人的外在行为表现，包括申请数量、申请频次等；而申请内容则需从申请人提交的申请本身予以考察。
第一，行为方式不当。在判断客观行为时可考量申请人的行为方式。日本《箕面市信息公开条例的解释与运用(2013年修订版)》将申请数量巨大且目的不明确，并背离立法目的情形认定为申请权滥用 [9]。英国信息专员亦将轻率申请、故意申请等列为滋扰申请，并以此为由拒绝答复。18在信息公开案中，“大部分的申请人申请信息公开是手段” [10]，多以此手段施压，欲达到自身非法目的。综合来看，如果申请人出现恣意穷尽救济程序、频繁提出申请、施压式申请等，则其行为方式就不具正当性。但在认定时“不能仅仅以申请数量的多少来作为判定申请权滥用的标准。” [11] 需结合其他因素综合分析。结合滥用案及域外经验来看，行为方式不当主要有如下几类型：1) 申请人向行政机关提起数量巨大的申请，并超出合理范围；2) 申请人短时间内频繁申请，并超出合理范围；3) 多级申请，包括向不同或同一机关分别提出申请；4) 恣意穷尽救济方式，如申请人提起申请后，行政机关已释明，其仍提起行政复议、行政诉讼。
第二，申请内容不当。英国南安普敦市议会则将申请人申请内容是否合理、是否重复、是否已公开等作信息收费的考量内容。19《科索沃共和国信息公开法》第11条第(3)款规定，若申请人曾一次或多次要求公开某项信息的全部或部分内容，已被申请机关认定为滥用申请权的，则可直接拒绝公开部分或全部申请 [5]。分析滥用案并结合域外滥用规制经验，若申请人申请内容相同、申请与政府信息无关、申请已公开或已获信息、申请主观臆造的信息，就有可能构成申请权滥用。而申请内容仅考察申请人申请内容本身，不宜随意将之扩大。申请内容不当主要有如下几类型：1) 申请已公开或已获取的内容，且经行政机关释明后再提起申请；2) 申请内容具有情绪化意图，如申请包括对行政机关工作人员侮辱、中伤、诽谤等内容；3) 重复申请，包括重复申请相似、相雷同信息，变更说法后等再次申请；4) 随意申请主观臆造、不存在的信息。
4.3. 损害结果不具正当性
损害结果不具正当性可从申请行为与行为损害结果是否成比例来判断。判断一行为是否构成权利滥用，欧盟法院早已开始审查申请行为与损害结果是否符合比例原则 [12]。从一般理性人来看，当申请行为与造成的损害结果不成比例时就有构成权利滥用的可能。而申请权滥用具体可从申请行为对行政秩序及社会公共利益造成的损害来判断。首先，判断申请行为是否造成了损害结果，如并未造成损害，则不属滥用行为，如造成了损害则需进一步判断；其次，判断损害结果是否属行政机关应容忍的负担，行政机关应容忍合理限量的行政负担，但超过限量就需判断申请行为的正当性；最后，判断这一损害结果是否来源于正当申请行为，如果申请行为属于随意申请、滋扰性申请等，则损害结果就不具正当性。
实践中申请行为与行为损害结果不具正当性的类型如：1) 申请行为与行政资源的分配、公共利益的损害不成比例。如申请致使行政机关耗费大量人力物力，在时间上影响其他公民获取政府信息等；2) 申请行为与申请权行使的限度不成比例。如申请人申请的数量多，内容重复，严重超出申请权行使的合理限度；3) 申请行为与立法目的不成比例。如申请人背离了《条例》立法目的，不断提出申请；4) 申请行为与维护合理行政不成比例。如申请目的是为向行政机关施压，促使个人问题得以解决，从而频繁、反复申请。
5. 结语
从申请人的主观目的具有恶意、客观行为不当、损害结果不具正当性这三个较为严谨、合理的构成要件来认定申请行为是否构成申请权滥用，一方面能够最大限度地保障申请人的政府信息知情权，另一方面能合理地限制行政机关的自由裁量权。当行政机关以申请权滥用为由不予处理信息公开申请时，可按照三要件及其类型进行谨慎认定，但应论证充分、说理合理。当然，遏制申请权滥用不能仅从申请人角度来分析，治本的策略还需从完善信息公开制度本身出发，积极畅通有效的权利救济渠道，从而实现保障政府信息知情权与遏制申请权滥用间的平衡。
NOTES
1《中华人民共和国政府信息公开条例》第35条规定：申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。
2检索日期：2020年10月1日。
3参见广东省东莞市中级人民法院(2018)粤19行终324号行政裁定书。
4参见浙江省温州市中级人民法院(2015)浙温行初字第461号行政裁定书。
5参见重庆市涪陵区人民法院(2018)渝0102行初58号行政裁定书。
6参见浙江省瑞安市人民法院(2015)温瑞行初字第111号行政裁定书。
7参见河南省洛阳市中级人民法院(2020)豫03行终74号行政裁判书。
8参见杭州市西湖区人民法院(2019)浙0106行初43号行政裁定书。
9参见江苏省高级人民法院(2018)苏行终608号行政裁定书。
10参见江苏省南京市中级人民法院(2017)苏01行初3号行政裁定书。
11参见浙江省温州市中级人民法院(2019)浙03行终561号行政判决书。
12参见江苏省南京市中级人民法院(2016)苏01行初680号行政判决书。
13参见浙江省温州市中级人民法院(2019)浙03行终487号行政裁定书。
14《中华人民共和国政府信息公开条例》第1条规定：为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。
15文中案例相同注释仅标注首处。
16参见中华人民共和国最高人民法院(2018)最高法行申4597号行政裁定书。
17参见《英国信息专员办公室指南》，网址: https://ico.org.uk/media/for-organisations/documents/1198/dealing-with-vexatious-requests.pdf (最后访问时间：2020年10月15日)。
18同前引17。
19参见《南安普敦市收费政策》，网址：https://www.southampton.gov.uk/images/information-access-and-use-policy-on-fees-and-charges- v4.4_tcm63-406160.pdf (最后访问时间：2020年10月17日)。