1. 引言
信息技术发展迅猛，我国的教育信息化进程正逐渐加快，引领和推动教育持续发展变革的教育信息化政策被推出的频率也越来越高。在教育改革中，国家提出实现教育现代化并发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》 [1]，自此我国教育信息化发展进入新阶段。教育信息化的第一个“十年规划”指出我国在教育信息化已经取得基本成效，并能够创建方便学习的网络学习环境，完善教育网络系统管理机制 [2]。随着教育信息化发展，2016年“十三五规划”在发展现状中明确指出，继续加强宽带网络覆盖大中小学校和优质资源公平享用，以实现交流共享，教育技术水平得到突破性进展，在发展目标上提出，信息技术在应用上再上台阶，在教育教学中更大地发挥互联网作用；并不断升级网络系统，确保教育教学顺利进行；另外在使用网络信息技术时，确保网络安全，完善相关法律规范，以实现教育现代化 [3]。随着教育信息化的不断深入，校园网通过接入互联网已在不同程度的经济水平不同城市的学校建立，乡村学校也逐步实现教育网络覆盖，这有利于缩小由于教育资源分布不均带来的城乡教育水平的差距，实现教育与信息技术在一定程度上的融合，使教育理念、方法、手段等全方位创新。政府主要通过政策颁发引导教育信息化进程，这就离不开政策的规划和制定，回望过去近十年的教育信息化发展历程，考察此过程政府采用政策工具的特点对于我们总结经验、把握教育信息化进程现状具有重要的理实践指导意义。
自国家实施一系列重大措施和政策以来，我国的教育信息基础设施已经得到基本建立，从2016年“三通两平台”的基本实现，到2017年各指标的翻倍增长；在信息化发展道路上，杜占元部长提出“1238”(一个核心理念、两条基本方针、三大关键举措、八类应用模式)具有中国特色的发展路子 [4]；从2018年的网络空间应用到2019年的“智慧教育示范区”，再到2020年的“三个课堂”等相关政策的发布，体现出国家实现教育现代化的决心。本文通过分析2012年至2019年最新教育信息化相关政策文件，总结教育信息化过程中政策工具的使用经验，为后续政策制定提供理论依据。
2. 政策工具的分析框架选择
政策工具是政府发布相关政策使个人、群体或机构与规则保持一致的手段。政府正是通过政策工具把集中在手中的资源，如资金、权威等对社会进行治理，从而影响的公民和组织，达到政策发布的目的 [5]。对于政策工具的划分，国外有些学者的划分方式在国内得到广泛应用。荷兰学者Kirschen E.S.虽然整理出64种政策工具，但工具数量、类型多样没有进一步归纳分类，因此没有得到广泛使用 [6]。国内比较常用的方法有三种，一种是Rothwell & Zegvelad [7] 的划分方法，他们将政策工具划分为供给型、环境型、需求型三种政策工具，国内有学者利用该分类工具研究了公共卫生事件应对政策 [8] 还有城乡社区治理政策 [9] 在公共治理方面应用较广泛。另一种是McDonnell & Elmore [10] 的分类标准，即将政策工具划分为了命令工具、激励工具、能力建设工具和系统变革工具五种工具类型。林小英等学者利用该工具对北京民办高校的教育政策进行了分析 [10]；最后一种则是Ingram & Schneider [12] 的分类方法，即将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征和劝告工具及学习工具等六种工具类型。国内很多学者运用该工具类型主要分析了我国的高等教育政策状况 [13] 还有一些来华留学的教育政策分析。另外不少学者将二者结合起来使用，例如汤杰等学者结合了两种政策工具对高职教育的内涵建设进行了回顾和展望 [14]。综上所述，针对本教育信息化政策的特征，本文选择应用于教育政策分析比较多的麦克唐纳尔和埃尔莫尔(McDonnell & Elmore)以及施奈德和英格拉姆(Ingram & Schneider)的分类方法，并综合二者分类标准选取权威工具、能力建设工具、激励工具、象征劝诫工具、系统变革工具为本次研究的政策工具。
3. 研究方法
(一) 研究设计框架
首先，对收集到的政策文件内容进行主题分类，对74份文件按照不同主题进行编码；然后，构建教育政策工具与教育信息化主题内容二维(“X-Y”维度)分析框架，对不同主题政策工具的使用情况进行量化分析；最后，总结不同政策工具的使用频率、使用特点总结过去经验，从而为后续政策制定提供建议。
(二) 文本选择和编码
2012年教育部发布了中国教育信息化第一个十年战略规划，以此为时间节点并以中华人民共和国教育部网站发布的政策文本为准，展开相关国家层面的教育信息化政策的检索(截止于2019年12月31日)。我国的教育政策文本一般以公文的形式出现，包括规划纲要、条例、计划、决定、意见、通知、函等，其中也包括领导讲话发言等文本内容。对文本的筛选主要有以下三个方面：一是搜集2012年~2019年与教育信息化政策相关的所有政策文件；二是政策的发布主体为中央教育部、教育厅；三是政策内容包含教育信息化有关信息。根据以上标准，共选取符合条件的政策文件共74份，大约21.1万字。
(三) 分析方法
1) X维度：政策工具类型。本研究中将政策工具类型分为权威工具、能力建设工具、激励工具、象征劝诫工具、系统变革工具。本文中各政策工具的操作定义如表1所示。
Table 1. Definition of policy tool operation in this article
表1. 本文政策工具操作定义
注：表1根据参考文献 [11] 整理所得。
2) Y维度：教育信息化的主题分类。通过对文件整理归纳发现着力点主要集中在具有阶段性指导意义的目标定位、为实现教育信息化需要网络互联网的技术支持、关于教育行业信息技术的专题培训、教育信息化的体系不断完善、同各省市进行多元共建、有关教育信息业务的项目管理六个要素等方面。通过对文本进行编码进而对主题内容进行归纳、分类，应用政策工具来分析主题，对文本进行归纳总结后主要对目标定位、能力提升、完善改建、多元共建、技术支持、项目管理等六个主题进行分析。主题分类情况如表2所示。
目标定位包括政策发布主体对教育信息化工作要点的通知，发布有关工作思路、工作方式安排等指示，在2015年信息化工作要点中提到为解决教育改革发展，促进教育公平和教育质量，为完成“十二五”的目标任务，实现教育现代化提供支撑 [15]。这就为政府接下来的工作提供了工作导向，具有指示作用。
能力提升是为了信息技术与教育教学深度融合，对相关人力包括教育厅局长进行关于教育信息化的专题培训。2016年，关于对教育厅局长进行专题培训的文件提到，对教育信息化工作会议上交流学习信息化的先进经验进行总结并对“十三五”规划做深刻解读 [16]。这一主题为教育信息化推进提供了知识支撑，培养了技能人才，有利于信息技术与教育的融合。
完善改进包括为了掌握教育信息化总体情况、推进教育信息化进程而进行的其他工作，包括为教育信息化顺利进行而成立负责小组，教育部颁布关于教育信息系统全面应用的通知，使数据更具时效性 [17]。这都是为了教育信息化进程得到进一步完善，该主题是对教育信息化发展的完善提升。
多元共建包括国家教育部主导其他省市共同建立并推进教育信息化系统，在海南列为教育信息化试点文件上提到中央同意海南作为教育信息化试点，并要求相关部门围绕教育改革发展目标，进一步完善实施方案，落实配套政策等相关支持保障条件，尽快启动并加快推进试点工作 [18]。中央与地方共同建立教育信息化试点，有利于健全教育信息化的管理机制，有利于健全多元共建管理体系。
技术支持包括对网络设施的系统升级，为教育系统提供人才保障和智力支撑，在推动互联网协议的部署计划的通知中提到，2020年底，教育系统的各类网络、门户网站和重要应用系统完成升级改造，并且培养相关学科互联网人才，创新教育方式，为教育系统提供人才保障和智力支撑 [19]。网络系统的技术支持为教育系统完善提供保障。
项目管理包括规范教育信息化专项–教育业务管理信息系统子项目的建设与运维管理，明晰中央财政经费使用去向，明确相关部门人员权责 [20]。该项目主题主要对教育信息化子业务进行规范标准以及明确各部门权责，使网络技术有标准可依，遇到问题可以及时找相应部门得以解决。
Table 2. Examples of subject classification
表2. 主题分类举例
(四) 政策文本编码
如表3所示，根据六个政策文件主题内容和五种政策工具类型，对74份政策文件整理形成本研究所运用的政策文本分析编码表，编码表主要包括编号、政策主题、相应的文件名称、文件内容概述、年度以及发布部门等信息，还包括对每个文件的编码及相应的政策工具类型。其中内容编码主要根据政策文本编制，每个主题编号内根据年限进行顺序排列，例如编号1内对应的是“目标定位”主题，该主题中的第一个文件根据文件内容与主题相关的文本句进行编码，如果该文件中有一句文本提到目标主题，那么该文件内容编码为“1-1-1”，并且对该文本进行政策工具类型判断。制作编码表过程中，使用两人同时编码的方法，对于编码有差异的文件进行讨论调整，不断重复，直到得到一致的编码信息，因此该编码表具有良好一致性。
Table 3. Examples of text encoding details
表3. 文本编码详情示例
4. 教育信息化文本分析
(一) 政策数量变化和阶段分析
统计整理发现，关于教育信息化政策文件数量整体伴随波动整体为增长，如图1所示，自2012年起政策数量在四个年份具有峰值。2012年，文件发布数为10份，在教育部发布教育信息化第一个“十年规划”之后，同年发布了成立教育信息化推进工作部际协调小组、信息管理基础代码等7个教育信息化相关标准、以及课程及资源征集活动，教育部在各方面进行了工作部署，因此2012年成为教育信息化政策的第一次高峰。2014年，文件发布数为9份，虽较2012年政策文件数量有所减少，是因为教育部把重点放在多元共建上，教育部出台与各地方多元共建的政策，同年海南省、山东省、湖北省等省市出台了教育信息化试点的函，成为了政策第二次高峰。2016年政策发布数为10份，教育部出台教育信息化的“十三五规划”，强有力的推动了教育信息化的发展；同时，与网络技术相关的政策如雨后春笋相继出台，因此，与教育信息化相关的政策数量增多。2018年政策发布数为17份，教育部印发《教育信息化2.0行动计划》，该文件是教育信息化发展历程当中的标志性文件，教育信息化进入新时代，人工智能、大数据、区块链等技术迅猛发展，使与教育相关的网络信息技术政策数量激增，因此数量呈现出2012年至2019年区间内的最高峰。
Figure 1. Changes in the number of policies from 2012 to 2019
图1. 2012年~2019年政策数量变化
(二) 教育信息化政策的二维分析
1) 教育信息化政策的X维度分析
首先，通过梳理近八年有关教育信息化的政策文本，政策虽然没有逐年增加，但是主要集中在2012年、2014年和2016年、2018年，根据表4整理分析，74份政策文件中使用最多的工具类型为权威工具，一共有45份，占比47.3%，教育部多为“关于印发XX的通知”以强制的方式推行，其次，能力建设工具数量为23份，占比为31%，之所以比重较大可能因为主导部门为推动教育信息化施行的专题培训和学习讲座比较多；再次是象征劝诫工具，占有10.8%的比例、激励工具占有8.1%的比例，以上工具主要是通过政府鼓励号召的方式引导地方区域加快教育信息化政策的执行，比如评选执行政策比较好的地方从而起到鼓励作用；最后，系统变革工具应用较少，占比只有2.7%，这有可能跟教育信息化发展的阶段相关。
2) 教育信息化政策的Y维度分析
通过对文本进行整理，整理出各主题发布的政策数量，如表4所示，关于“目标定位”的政策文本有12份，“能力提升”的政策文本有20份，“技术支持”的政策文本有8份，“完善改进”的政策有17份，“多元共建”政策文本有11份，“项目管理”的政策文本有6份，从时间分布上看，图2所示，“目标定位”和“能力提升”主题在2012年至2019年都有分布，由此看出，自从信息化十年规划推出，就已经注重相关人员的专题知识提升，随着相关网络系统更新，专题培训一直持续到2019年；“技术支持”主题主要集中在2014年至2018年，并主要集中2018年，这是教育网络系统完善期，因此为实现教育与信息技术的深度融合，进而发布较多与网络技术相关的政策；“完善改进”主题和“目标定位”“能力提升”一样跨度较大，分布至2012年~2019年，由此看出，教育部等主导部门为做好全国教育信息化工作进展而不断完善教育资源公共服务体系；“多元共建”主题时间分布为2012年~2018年，2012年只发布了关于开展教育信息化试点工作的通知，真正开始在各省市地区开展是2014年，并在2018年对第一批试点的验收结果进行通报；“项目管理”主题主要在2016年才开始显现出来然后一直到2019年，这可能因为随着相关教育信息化管理业务的开展，到2016年才有正式的项目管理暂行办法，之后再不断完善。综上，根据政策主题的划分，能力提升主题政策最多，由于教育信息化需要得到发展因此能力提升类政策较多，其次是目标定位和完善改进主题，目标定位是政府根据信息化的现状不断调整研发新的战略方案进行通知，使政策得到贯彻，起到引导督促作用，完善改进就是在此基础上不断地推动政策执行，再次，多元共建和技术支持是不可或缺的，教育信息化离不开“互联网+”应用，因此相关的应用系统会出现使用安全、升级等问题，这就需要政策给予相关的指导和技术支持；最后，教育信息化推行过程中会涉及第三方的项目，比如互联网应用程序，需要出台相关政策及时给予指导，避免出现权责不明等行政问题。
Table 4. Tool-topic distribution table
表4. 工具–主题分布表
Figure 2. Time distribution of policy topics
图2. 政策主题时间分布图
3) 教育信息化的X-Y维度分析
围绕目标定位主题，主要使用的是权威工具，在所有的35份权威工具中有9份用在了目标定位，占比达到25.7%，其次是能力建设工具和象征劝诫工具，没有用到激励工具和系统变革工具，在对目标指示方面，更倾向于以强制性工具施行；能力提升主题中，主要用到了能力建设工具，在31份能力提升主题文本中，有17份用到了能力建设工具，占比达到54.8%，其次是权威工具和激励工具，这可能由于教育信息化进程中，更注重对相关人员的专题培训和展示交流；多元共建主题中，主要采用权威工具，其次是激励工具和象征劝诫工具，权威工具在11份文本中占据了7份，可能在多元建设过程中，以政府的权威性对各省市进行通知建立教育信息化试点，有利于以强制性手段高效率的推进教育信息化进程；技术支持主题中，主要运用权威工具，占比62.5%，该政策工具对教育信息化过程中出现的网络技术问题予以解决，并制定统一执行标准；完善改进主题中，在与主题相关的17份政策中，权威工具有10份，占比58.8%，其次是激励工具和能力建设工具，除了运用高效的权威工具也应该注重对政策对象的正向或负向激励作用，有利于在完善教育信息化过程中促进与政策要求相一致的行为，抑制相悖行为；项目管理主题中，一般会运用到权威工具，同时也会使用象征劝诫工具，注重对政务信息系统整合共享(详情见表4)。综上，通过对二维因素分析发现，权威工具是在所有六个主题当中只用频次最多的，整体占比47.3%，其次是能力建设工具，整体占比31%，在所有政策用具类型当中，占比最少的是系统变革工具。
5. 讨论和建议
自国家教育改革规划施行以来，教育信息化进程稳步发展，城乡教育差距缩小，优质教育资源人人可共享，建设了教育公共服务平台以及对教育系统的管理都取得了相当大的成效。教育信息化一直吸引着人们的关注，在总结过去十年政策发布的可圈可点之处时也要发现不足之处，因此，在以上对教育信息化政策使用工具基础上，提出以下三点建议以供后续政策制定参考。
(一) 加强政策工具使用的均衡性和有效性
权威工具一般代表政府强制性要求 [21]，我国教育信息化政策设计特别强调行政功能的发挥，使用行政权力来颁布和分配任务，行政权力执行起来高效但易引起不必要的矛盾，尤其是在多元共建和完善改进方面，权威工具的使用最多，我国的政策活动运行过程为先试先行、由点到面，体现的是“要素整合”“循序渐进”的稳妥政治策略 [22]，教育信息化政策的颁布正是延续了这一特点，因此可以多结合能力建设工具和激励工具进行均衡，使政策工具多样化，保障教育信息化进程高质高效推进。在能力提升方面可适度增加权威工具和激励工具进行平衡，能力提升多为对人员进行知识、技能培训，引入权威工具有利于高效推进教育信息化的质量，同时利用激励政策给予正向和负向鼓励，增加各部门及相关人员的积极主动型。教育信息化进程中，系统变革工具的使用较少，可能是因为教育信息化处于高速发展阶段，权威基本掌握在政府手中，很少对其他机构进行分权。因此，教育政策工具的选择必须兼顾和整合价值理性和工具理性两个重要方面，在二者之间达到一种协调和均衡状态 [22]。
(二) 适当增加激励工具，增强动力牵引
激励工具的使用，可以引导政策对象的积极主动性，促使个人、群体或机构的行为与政策要求保持一致 [23]。在教育信息化的政策中，较少使用激励工具，这样不利于增加目标群体的行为动力 [24]。特别关于多元共建的主题中，政府对试点地方验收可以尝试正向激励，鼓励地方机构规范推进教育信息化，使用激励政策工具可出台有关教育信息化的补助、优惠政策 [25] [26]。同时，除了机构、部门履行政策要求，还应该鼓励个人或个人机构积极学习教育网络系统知识，更新教育技术，使多元主体参与共建。
(三) 创造性采用新工具，使政策工具多元化
随着我国教育信息化步伐的加快，颁布政策的主体部门必然要面对从管理到治理的转变，注重一元工具到多元工具使用 [27]。其实，目前来看，我国政府的使用的权威政策工具发布已经发挥了重要的作用，并结合了其他的能力建设工具、激励工具、系统改革工具、象征劝诫工具取得了良好政策效果。因此，随着教育信息化进程加快，我们可以在实践中不断总结经验，探索新的政策工具丰富我国实用型的政策工具类型。
基金项目
武汉工程大学研究生教育创新基金项目，项目编号：CX2019123。