1. 引言
2006年司法部发布的《监狱服刑人员未成年子女基本情况调查报告》是官方发布的关于我国服刑人员未成年子女的最近的数据统计报告。根据该报告的数据资料显示，到2005年底，我国156万名服刑的在押犯中，育有未成年子女的服刑人员约有30%。根据《中国统计年鉴》公布的有关数据显示，截止到2018年年底，我国的在押人员约有180万人，如若根据上述的比率进行计算，那么我国2018年年底的服刑人员未成年子女约有69万。
近几年，服刑人员未成年子女受到的社会关注变得越来越多，有更多的人知道这样一群儿童。他们的父母在牢里，导致他们变成了事实上的“孤儿”，但又没有完全满足国家对“孤儿”的定义，以至于他们很难享受到相对应的社会救助服务，许多服刑人员未成年子女还正处于无人照顾、生活贫困、资源缺失、被排挤歧视的状态。服刑人员未成年子女存在物质和精神不安全感，存在抑郁、自残等创伤后应激障碍反应，甚至可能出现犯罪的代际传递 [1]。
2019年6月，民政部、最高人民法院、最高人民检察院等12个部门联合印发了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，这是我国第一次明确地将服刑和戒毒人员未成年子女纳入保障工作的范围。我国从2020年1月1日起，开始全面实施事实无人抚养儿童保障制度。由此可见国家对服刑人员未成年子女的生存情况逐渐重视起来，并对此采取了一系列举措对服刑人员未成年子女进行帮扶。
我国目前的服刑人员未成年子女救助工作，虽然有政府的社会救助，社会组织的自发自养的救助行为，但社会救助功能与实际救助需求还有很大差距，救助还停留在政策层面，救助领域仍存在着许多空白，并且救助主体间没有形成系统的救助体系，以至于会出现救助重叠与救助缺失的情况。因此，从协同治理视角切入，探索多主体协同参与服刑成员未成年子女救助的可行路径，有利于保障服刑人员未成年子女的基本权利，提高社会对该困难群体的关注，促进我国社会救助事业的全面发展。
2. 协同治理理论以及服刑人员未成年子女研究综述
2.1. 协同治理理论
协同治理理论是协同理论和治理理论相互结合的产物。协同学理论的创始人赫尔曼·哈肯(Herman Haken)认为，协同是系统与子系统间的相互作用与协作，在时间、空间和功能上形成一定的自组织结构 [2]。爱德华·弗里曼(Edward Freeman)认为，协同治理是以问题解决为目标，由其中的利益相关者参与并分担责任的实践 [3]。联合国全球治理委员会对协同治理的定义：是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和 [4]。
协同治理理论是指在处理公共事务时，需要政府、非政府组织、个人等多方利益相关者在平等的基准上，共同参与、协同治理，最终保障和实现公共利益最大化 [5]。协同治理的本质是公共事务处理中，协调多元治理主体的关系，弥补政府、社会组织、公民个人等单一治理主体的局限性，实现公共利益最大化 [6]。
2.2. 服刑人员未成年子女研究综述
2.2.1. 关于法律政策的国内研究
许多学者从法律政策的角度对我国服刑人员未成年子女的社会救助问题进行了具体分析。王刚义等人认为，因为相关的法律法规还存在缺位、不完善等问题，许多服刑人员未成年子女因为家庭抚养和教育的缺失导致其早早辍学，更有甚者甚至走上了犯罪的道路 [7]。姜志荣表示，由于法律依据的缺乏，导致服刑人员未成年子女的相关问题难以得到切实解决，政府未承担相应的管理协调职责，在解决方式上没有一套真正行之有效的长效机制 [8]。袁浩、刘绪海认为，由于缺少法规和政府政策的支撑，对服刑人员未成年子女的救助、补贴等操作都存在很大的困难 [9]。王毅伟提出，政府作为保护这些未成年子女的“第一人”，应重视并建立救助保护机制 [10]。
2.2.2. 关于救助方法的国内研究
林东京等人表示，因为生活在机构内的孩子家庭情况一样，不会存在歧视的问题，所以“集中供养”模式的优势比较大，更有利于保障这些未成年子女的基本生活 [11]。吕晗等人认为，生活在家庭中，这些未成年子女可以得到寄养父母的照顾，应当推进我国民间家庭寄养制度的发展进程 [12]。彭佳提出，对有子女的被告人在判刑后，首先将未成年人交由合适的亲属去照顾，或进行寄养 [13]。昝飞、曾凡林针对寄养儿童与非寄养儿童的社交情况、活动能力以及学校情况进行了比对，发现寄养儿童在心理行为问题上得分低于非寄养儿童，寄养儿童明显更加健康 [14]。
综上所述，现有的关于服刑人员未成年子女研究归纳了服刑人员未成年子女的生存困境表现以及形成困境的相关原因，对服刑人员未成年子女的现有社会救助模式研究不够全面。并且，现有的研究主要集中于制度和法律政策的不足以及不成体系的救助方式这几个方面展开，对于政府和非政府组织、民间组织之间的合作治理关系探讨不多。本研究结合已有文献，以协同治理理论为视角，探索多主体协同参与服刑成员未成年子女救助的可行路径，为形成系统的服刑人员未成年子女社会救助模式提供一定借鉴。
3. 服刑人员未成年子女面临的困境及其产生原因
X服务中心是一个专门从事未成年人关爱和保护的组织，协调解决辖区内遇困境的未成年人的生活保障、困难救助、就学就医、依法维权等问题。服务对象是辖区内未满18周岁的未成年人。重点对象为孤儿、留守儿童、病残、监护缺失、家庭困难等困境未成年人。据X服务中心人员讲述，她们这里有些家庭是家长犯罪进去了，其孩子大多数都未成年，故成为服刑人员未成年子女。服务中心人员在进行服务时，发现在其辖区范围内的90多名困境儿童中，此类型的未成年人有三分之一左右，并且这类困境儿童还面临多重困境。
3.1. 面临的困境
3.1.1. “授人以鱼”但未“授人以渔”
在正常家庭生活中成长的孩子，多半会根据父母的教导及自己的兴趣爱好选择未来所从事职业的方向。但在服刑人员家庭中，未成年子女在受到社会广泛关注的同时，也收到了来自政府与社会机构多层次多方面的救助。当前，社会救助方式以保证服刑人员未成年子女基本生存为目的，常以提供物质支持的方式出现。在救助过程中，唾手可得的物质基础往往会影响被救助的未成年子女的价值观判断，混淆他们对“付出”与“得到”之间的等量关系，使该群体心中产生对救助体系的过分依赖，从而导致他们忽视了自身的学习发展能力，失去的奋斗的目标和动力。
X服务中心人员：“很多家长进去里面了，不能给孩子提供一定的生活保障，像有些吸毒的，不仅没有存款还欠有外债，我们这边有个小孩，11岁就自己一个人住了，平时亲戚会过来看一下，这个小孩现在虽然有政府救助，但是平时就他一个人，也没人教他怎么生活，如果离开了政府的救助，他的生存就是一个很大的问题。”
换言之，授人以鱼不如授人以渔，虽然各救助主体对服刑人员未成年子女提供的物质救助作为最直观见效的救助方式，但只能够满足救助对象暂时的生活需求，不能从源头上解决该群体的生活困境，容易造成过度依赖救助的结果。并且由于目前尚未建立系统的信息共享救助平台，许多救助者的信息不能够得到共享，政府、非政府组织、社会爱心人士等各救助主体间存在一定的信息不对称现象，导致救助重叠、救助缺失等问题的产生。
3.1.2. 社会污名化和歧视现象明显
对于服刑人员未成年子女来说，家庭的破碎、社会的排斥、心理压力的滋生等等因素导致他们的人格发展无法得到积极的培育，继而引发较为偏激的极端行为。在这种背景下，服刑人员与其未成年子女会受到更多关注和质疑。服刑人员未成年子女面临的歧视和刻板印象可能会导致他们丧失重要的发展机会，在面对人生重要节点时也会受到限制。服刑人员未成年子女本该享受作为青少年的普惠以及作为特殊弱势群体的优惠政策，却由于父母过错和社会偏见，导致他们失去了本该拥有的社会资源，加剧了教育困境。
X服务中心人员：“有些小孩的家长入狱后，家里的孩子虽然及时获得救助，不会因为吃不起饭而发愁，但是闲言碎语总不会少，常常你一句我一句，这些话对于还在成长中的孩子们来说无疑是致命打击。像我们去走访，发现有一些孩子，特别那些辍学的孩子，眼睛是空的。我们到一些家庭里面，那种孩子眼睛是空的，很空洞，没有灵魂一样。他们一边要面对失去父母陪伴，一边还要面对外界恶意的评价和歧视，很容易产生一些心理问题。”
当前，社会歧视和“污名化”现象非常明显，这样的环境对展开救助活动以及救助对象的健康成长十分不友好。事实上，服刑人员的子女依旧和普通孩子一样，拥有正常生活和受教育的权利，他们的心理需求和精神需求都应该像普通小孩一样，受到尊重与保护。因而，在这样的环境下，帮助他们摆脱成长中受到的歧视，也是消除困境工作的重点。
3.1.3. 救助公平与效率未得到保证
政府的兜底救助工作程序之复杂、手续之繁琐，加之需要救助的家庭如此之多，这对救助活动能否顺利展开来说都是很大的考验。确保能使救助对象享受到合法权益，并且把相应的救助经费及时、完全地发放到他们手中依旧是救助活动中的一大问题。对于很大一部分家庭来说，救助金就是生活的全部来源，因此，救助金的按时到账对他们来说意义非凡。但就目前而言，救助的速度常常会因为各种原因或多或少的推迟，该有的效率并未得到保障。
X服务中心人员：“父母进去后的那些小孩，不是去孤儿院就是跟着爷爷奶奶，去孤儿院的一般都申请了政府的救助金，但是有的跟着爷爷奶奶的，他们不知道可以申请救助金并且也不知道如何申请，我们入户访问知道这个情况后又去帮他们办理相应的救助金。”
其次，救助的范围划定与公平实施在实践过程中仍然会出现不符合规章制度的操作。有限的救助经费是否切实用到了最需要的人的身上，不同救助对象是否获得公平的救助手段，都是需要保证的。
3.1.4. 社会保障与救助政策有待完善
社会救助是政府对弱势群体的兜底保证，但服刑人员未成年子女目前却面临着缺乏社会救助与保障的困境 [15]。尽管《监狱法》已经直接提及服刑人员未成年子女这一群体，但也只是规定了罪犯不得携带子女在监内服刑，并未对这一群体的帮扶措施有明文规定；《关于加强孤儿救助工作的意见》虽然突破性地将服刑人员未成年子女列入救助规划中，但也仅仅规定“对因父母服刑或其他原因暂时失去生活依靠的未成年人，可以依据相关法律规定妥善安置 [16] ”。由此可见，虽然服刑人员未成年子女这一边缘群体的困境已经引起了一定的关注，但在社会政策保障上仍然处于不理想的态势。
3.1.5. 救助主体分割削弱救助效益
虽然政府制度化的兜底救助、非政府组织提供社会服务、学校热心帮扶救助、爱心人士零星式救助帮扶等为服刑人员未成年子女的生存和发展提供了一定的基础性保障，但是，在各个主体对他们实施救助的过程中仍然会出现一定的问题，如责任主体不明确、信息共享渠道不通畅等。而这种分割式的救助工作，会面临资源匮乏、统筹缺失等困境，导致服刑人员未成年子女的发展权益以及实际的救助效果无法得到保证。
3.2. 困境产生的原因
综上所述，服刑人员未成年子女面临着各种各样的困境，究其背后原因，最主要的是救助的“零散化”与救助主体的协同缺失。
3.2.1. 救助“零散化”
在对服刑人员未成年子女进行救助的过程当中，仍然存在大量的问题，其中最为突出的就是救助政策相对碎片化。该问题症结所在是救助政策在一定程度上缺乏一致性，分割了社会救助体系，以致削弱了救助效果。由于政府各部门之间存在条块分割的情况，各自为政的工作方式已存在多时，部门设置和分工过于严格，所以政府在开展救助工作时，难以协调各部门的资源，由此也导致了社会组织在求助政府资源进行协同时不知道该找哪个部门，救助工作时常受到搁置而陷入尴尬境地。
在服刑人员未成年子女救助“零散化”中，具体实践表现在：民政部门主要负责基本生活保障以及兜底工作，司法部门负责法律援助工作，教育部门负责教育救助工作，社会组织负责全面具体的救助工作。而这种分散式的救助方式很容易引起救助重叠与缺位、救助不均等问题，一定程度上增加了救助成本，造成公共资源的浪费，也降低了救助的实际效率，影响社会救济作用的功能效果。
因此在对服刑人员未成年子女进行救助时，要解决现实存在的救助“零散化”问题，提高政府部门间的协同性，加强政府部门间的沟通交流，对救助对象和政策进行集中管理和实施，避免由分散管理造成的管理缺失等问题。
3.2.2. 相关主体协同缺失
协同治理理论将具有同一目的的参与者聚在一起，让各参与者在同一框架内的不同领域开展活动，以此来实现利益最大化。协同治理理论具有多元性的特征，并要求在开放系统中形成有效的治理结构。在这其中，政府通常发挥主导作用，对其他救助主体进行适当干预，但是在实际救助中，政府的干预行为时常会产生失灵的情况。基于协同治理理论进行分析，相关救助主体的协同缺失一定程度上妨碍了救助工作的开展，所以协同治理是对服刑人员未成年子女进行救助服务行动的重要手段。协同治理理论中的多元性特征要求多个主体共同协作发挥其自身作用，将单一的力量汇聚一起，实现救助效益最大化。
X服务中心人员在对服刑人员未成年子女进行帮扶的过程中，遇到自己所不能解决的问题时，需要去链接其它资源来为案主进行服务。在链接资源的过程中，由于目前的救助体系还较为分散，相关救助主体间的协同性不高，服务中心的人员面临着不知该去何处链接案主所需要的资源、链接的资源所能提供的服务与案主的需求不符以及出现重复救助等问题。
4. 服刑人员未成年子女救助路径构建
4.1. 健全相关律法，完善救助体系
目前，我国现行法律缺乏对服刑人员未成年子女的特别保护，服刑人员未成年子女救助政策体系还存在着较大空白。我国现有的《未成年人保护法》、《家庭寄养管理暂行办法》、《预防青少年犯罪法》等此类法律法规针对的群体主要不是服刑人员的未成年子女，故该群体的许多困难和保障会被忽略。因此，为了更好地保护服刑人员未成年子女的合法权益，国家首先需要为这一群体进行专门的立法对其进行保护，编制针对服刑未成年子女的主体律法，使他们的相关服务能够有法可依。健全相关法律法规，才能使针对服刑人员未成年子女的救助政策体系更好的发挥作用。
发布相关的救助实施准则，让救助政策落到实地。针对被收监中人员的未成年子女，各级政府部门可以出台相关的操作细则，因地制宜的制定符合当地情况的服刑人员未成年子女救助规定，对规定优化和细化，从而保障救助工作的顺利有效开展。
4.2. 多元主体协同救助
在服刑人员未成年子女救助过程中，如何将救助政策落到实处是救助的关键。现阶段的救助过程中各个救助主体分散救助的现象时有出现，这种救助主体的分散救助虽然对救助工作有一定效果，但无法优化整合救助资源，实现救助效果最大化。在服刑人员未成年子女救助的实施过程中，想单单依靠某一个主体来完成服刑人员未成年子女的救助是不行的，只有从协同治理视角下多元主体协同救助服刑人员未成年子女，才能够将救助政策落到实处，实现救助效果的最大化。
4.2.1. 加强政府保护
对参与救助涉及到的各个政府部门进行权责划分，明晰各个单位的工作任务和责任，使各个政府部门之间的工作能高效率、无重叠，使国家对服刑人员未成年子女的救助政策得到有效落实。民政部门要做好牵头作用，与其他相关的责任部门进行协同救助，与教育部门合作解决服刑人员未成年子女的教育、就业等问题；与司法部门协同为服刑人员未成年子女提供法律援助，进行普法宣传，增强其法制观念，防止步入歧途。
除此之外，政府还要发挥好带头作用，积极带领其他救助主体参与到服刑人员未成年子女的救助工作中去，整合资源，将救助效果最大化，形成一个多主体联动的救助体系。
4.2.2. 加强社会组织保护
社会组织是在服刑人员未成年子女救助中的一个重要力量，他们具有专业的团队、理念和方法。而这种专业性的组织在救助工作中可以有效弥补政府工作的不足之处，减少给服刑人员未成年子女在身心上造成再次伤害的可能性，可以因材施教、因人施助，针对该部分群体中的个体提出个性化的救助方案，满足他们个性化的需求。
4.2.3. 加强家、校、社保护
服刑人员未成年子女在失去父母双方的监护后，父母两方的亲属里面如果有人愿意代养未成年子女的，可以将其安顿在代养亲属家里面，让未成年子女仍然能够在家庭的关怀中成长。亲属在代养服刑人员未成年子女后，需要定期接受社区的评估，以确保未成年子女的代养环境是积极的，且不会发生虐待、遗弃等行为。家庭寄养可以最大限度地恢复未成年儿童原有的生活和学习环境，弥补“院舍式”管理中不利于未成年身心健康发展的缺失，避免服刑人员未成年子女因重新适应陌生环境而产生的恐惧和焦虑，帮助他们在健康温馨的环境中成长。
由于父母负罪入狱，服刑人员未成年子女面临着受教育权利被剥夺、被歧视、被污名等一系列问题，在学校中认真读书、与同学和谐相处成为了服刑人员未成年子女的梦想。学校应该承担起保护责任，保障他们受教育的权利，让这些孩子在平等、友善、和谐的学校氛围中学习和成长。
直到现在，服刑人员子女仍不被社会所待见，人们往往带着有色眼镜去看待他们，因此目前需要扭转这种情况，让他们周围的人能用正常的眼光正确看待他们。许多人认为服刑人员普遍具有劣根性，就算改造了也会再犯罪，还会将这种劣根性传染给他们的下一代。因此，我们应该营造一个包容的社会环境，在舆论上对服刑人员未成年子女加强保护，让全社会共同发挥力量，构建一个友爱融洽的社会氛围。
4.3. 构建信息共享救助平台
有关救助对象信息的共享，是实现多元社会主体合作救助的前提 [17]。目前，我国对现有服刑人员未成年子女的信息资料掌握的寥寥无几，官方发布的数据资料距今都较为遥远，连最基本的数量信息都不能确保准确。这样一来，政府部门、社会组织、家庭、学校、社会的救助工作很难开展，也导致协同救助推进的效率遭到延缓。因此，掌握服刑人员未成年子女的情况信息是重中之重，这样就可以更好的保障服刑人员未成年子女的基本权利，也可以更好的去评估现有救助政策的执行效果。只有构建了信息共享救助平台，才能及时有效掌握服刑人员未成年子女的状况和需要，做到精准救助，精准保障这些特殊群体的权利。
5. 结语
当前服刑人员未成年子女的实际生活状态仍然十分不理想，相较于其他儿童可以享受的基本权利，服刑人员未成年子女由于其家庭原因而无法得到平等的享受。服刑人员未成年子女面临着生活与心理、抚育者不作为、教育与职业发展、社会保障与救助、救助主体分割削弱救助等困境，剖其原因，救助“零散化”、相关主体协同缺失是造成这些困境的主要缘由。
救助服刑人员未成年子女是社会保障体系中的重要内容，也是国家和社会的责任与义务。发挥相关救助主体的效用，构建系统的服刑人员未成年子女救助体系，需要形成以政府为主导、非政府组织以及其他救助主体协同共助的关系网，通过协同治理方式实现服刑人员未成年子女救助工作的最大效用。