1. 研究背景与研究意义
信息化在当今社会已经显示出不可阻挡之势，我国的网民规模越来越大，数量越来越多，互联网与人们的工作和生活紧密联系在一起。当前，我国使用在线政务服务的用户的数量不断增加，在线政务服务用户数量的上涨反映出智慧治理发展之快，作用之大。近两年，“互联网+政务服务”已成为我国政务工作中的一项重点工作，这一重点工作的目的在于实现政务部门间的数据共享，让群众少跑腿，并围绕“政务信息公开”、“在线办事”及“公众参与”这三个目标，不断向纵深发展，使得全国各地政务服务平台的服务质量和办事效率不断提升优化 [1] 。在这样的大背景下，机关单位与人民群众之间的沟通愈发的密切，事物办理流程也愈发的简化，人们真切感受到智慧治理带来的便利与快捷，与此同时，人们对智慧治理的需求越来越多，因此智慧治理需要不断向着新时代的电子信息化服务型政府方向改革进行改革和创新，以满足人们的需求 [2] 。
银川市是宁夏回族自治区的首府，地处我国的西北部，近年来，随着全国推行智慧治理，银川市积极响应国家关于智慧治理建设的号召，使银川市智慧治理也得到了一定的发展，但在发展过程中还存在着诸如发展不平衡、缺乏相关人才等问题。通过对银川市智慧治理的运作逻辑进行分析与评估，进而完善其智慧治理建设过程中存在的不足，提出相应的优化策略，促进银川市政府门户网站的发展，从而提高政府及各部门工作效率，这对构建透明政府和服务型政府有着积极意义。
2. 相关概念及其理论基础
2.1. 相关概念
2.1.1. 智慧治理
智慧治理概念源自20世纪后期的智慧社区、智慧城市和智慧增长运动。智慧治理通过技术变革来实现社会治理变革，是一种将技术主导转向政府主导的多元社会治理的复合性、整体性治理思路，其目的在于建构具有包容性、整合性以及可持续性的智慧城市 [3] 。智慧治理、社会治理、智慧城市三者密切相关，智慧治理与社会治理的关系在于理论建构，而智慧治理与智慧城市的关系则在于实践应用。相较传统治理模式而言，智慧治理将新兴技术和社会治理相结合，是政府创新社会治理模式的现代化选择，将带来社会治理精准化、治理主体多元化和公共服务科学化等新变革，需要从整体性角度考虑治理、技术和社会的多重逻辑关系。智慧城市中与城市治理有关的因素统称为智慧治理， 包括城市规划、政务、监测、决策等方面。结合智慧城市体系化、综合性的治理需求，在城市传统管理模式的基础上，智慧城市将呈现多样化的智慧治理新模式 [4] 。
2.2. 理论基础
2.2.1. 新公共管理理论
20世纪70年代西方经济逐步衰退，政府的行政管理也随着经济的衰退出现了一系列问题和弊端，包括官僚主义越来越严重，政府机构不断膨胀，政府行政效率愈发低下等等，基于此西方国家开始进行公共部门管理的变革运动，在此运动中出现的理论被称为新公共管理理论 [5] 。新公共管理理论的主要观点是政府可以将企业的管理的理论运用于行政管理，从而来提升政府的行政效率。具体做法是：在政府部门引入竞争机制，以公众为导向，提高公共服务质量和水平。而智慧治理建设的初衷也是提高公共服务的质量，服务社会公众，由此可见，新公共管理理论是智慧政府建设的催化剂。
2.2.2. 新公共服务理论
新公共服务理论是以新公共管理理论为基础，发展出了一种更加适合现代公民社会的发展新理论，即新公共服务理论。新公共服务理论更加强调以人为本，以服务为重，政府要以公共利益为目标，要为公民服务，要重视人，而不仅仅重视生产率。随着新公共服务理论不断完善和发展，我国汲取了新公共服务理论中有用的部分，并以此为基础提出服务型政府的理念，服务型政府是立足国情且具有中国特色的理念 [6] 。由此可见，新公共服务理念与智慧治理之间的关系：新公共服务理念的推行要借助于智慧治理的实施，同时新公共服务理论也是衡量智慧治理建设是否有成效的理论体系和标准 [7] 。
3. 银川市基层政府智慧治理的运作逻辑
3.1. 治理前提：基层政府数字治理的数据整合能力
智慧治理的主要依据是通过各种智能数据采集终端所获取的海量的大数据。由于政府智慧治理所需要的政务数据和公共数据等类型的数据分散在不同层级、不同地区的政府以及政府内部的不同部门，层级间、地区间和部门间数据壁垒的存在，会对基层政府智慧治理能力的提升产生不利的影响 [8] 。因此，对基层治理数据进行有效的整合，是保障基层政府智慧治理系统有效运行和智慧能力不断提升的基本前提。
3.2. 治理基础：智慧治理基础设施建设
银川市结合《智慧城市 + 扶贫行动实施意见》要求，推出并实施了一系列与网络相关的扶贫措施。具体有：通过抓重点主要提升了典型贫困村的网络服务能力，对36个建档立卡贫困村的网络服务能力进行深入调查，并根据情况进行针对性的帮扶。经过努力，银川市已经完成了34个行政村，558个自然村的信息网络基础设施建设，实现银川市行政村的光纤覆盖和居民人数20人以上的自然村光纤100%覆盖以及4G网络城乡全覆盖。技术测试显示，银川市电信网络接入能力达到了100 M，早已超过既定的目标。信息基础设施的不断完善在一定程度上成为了促进银川市智慧治理的发展的动力因素。
3.3. 治理核心：“两微一端一APP”格局
3.3.1. 宁夏政务服务网
宁夏政务服务网是全国一体化在线政务服务平台之一，目的是方便公众，服务社会，是银川市公众参与智慧治理的主要渠道之一。宁夏政务服务网主要包括：个人办事、法人办事、政务公开、互动交流、便民服务等9个模块，这9个模块分别从不同的角度来满足社会公众对政务服务事项的办理需求，每个板块又分别设立：主题分类、部门分类以及热度分类三个子板块。这不仅把所要办理的事项按类别进行划分，而且还提供了涉及办理事务所需要的相应机关的事项清单和办事指南以及联系方式和地址。这不仅为公众办理业务节省了时间，而且不会造成像传统政务服务多跑很多部门，增加办事成本等问题。
宁夏政务服务网的网站栏目布局合理，用户界面美观度较高，业务导航功能清晰，功能操作便捷，业务内容十分充实。该网站推出了“一件事一次办”的专栏，例如“出生一件事”由原来分开办需要131个工作日，跑动5次，递交17份材料，需要25个办理环节才能完成简化为现在只需5个工作日，最多跑一次，递交11份材料，只需10个环节就能完成办理，这为银川市智慧治理从形象化转变为实用化提供了有力的支持。不仅如此，宁夏政务服务网主界面底部还提供了86个政务服务网点的工作时间、联系方式以及地址，这样极大的缩短了公众对相关政务服务信息查询的时间，也提高了社会公众办理相关业务的效率，节约了成本。
3.3.2. “我的宁夏”政务服务APP
与传统的政务服务信息系统相比，银川市又采用了更加便捷的APP的形式，升级改进“我的宁夏”政务服务APP，进一步促进电子信息系统资源的利用与整合共享。截至目前，“我的宁夏”APP注册用户数已突破1065万人，几乎实现了宁夏总人口的全覆盖。不仅如此，我的宁夏使用频率也非常高，每次平均启动次数达300万次，累计办件量已达到1170万件，惠民补贴带动消费1.2亿元，总办理事项超5100项。“我的宁夏”政务服务APP在一定程度上拓宽了公众接触智慧治理的渠道，促进了政府信息化的建设。
3.3.3. 政务微博
除APP建设以外政务微博是银川市智慧治理发展方向中的“两微一端”建设中的一个重要组成部分，因微博受众群体广泛，操作便捷，深受广大群众的青睐，所以政务微博成为了银川市公众参与智慧治理活动的重要渠道之一。银川市的政务微博不是单一的政务微博账号，而是形成了一个规范的体系。它明确的分为若干个模块，涉及内容十分广泛，每个模块下有对相应的“子微博”。银川市政务微博的主要模块包括：8个县(市)区方面的微博；3个开发区方面的微博；48个与政府部门有关的微博，37个其他部门的微博；12个教育方面的微博；10个与医疗卫生有关的微博以及12个事业企业单位相关的微博，由此可见银川市政务微博从数量以及内容两个方面都为社会企业与公众参与智慧治理提供了渠道。与此同时，银川市的政务微博每一周会推出微博周报，总结一周中办理的事项的数量以及办结率并归纳相关的典型案例，这些案例类型主要包括：咨询、投诉和建议等方面，银川市政务微博的确发挥了在线办事，方便群众的作用，真正做到了为人民服务。
3.3.4. 政务微信
在今天，微信成为人们生活中必不可少的一部分。如果可以将微信这个平台运用得当，可以在很大的程度上推动当地的智慧治理的发展，提高政府办事效率，减少公众办事成本。除此之外，微信受众群体广泛，政务微信可以借助这一优势，通过微信公众号发布和更新相关的政策信息以及国家出台的新的政策相关的解读，不仅可以增强公众对政策的认识，还可以提高公众参与智慧治理的意识。目前，银川市有“银川政府网”“银川市信访局”“银川交警”等23个政务微信公众号，涉及公众生活的各个领域，基本实现了全方位覆盖。以“银川交警”微信公众号为例，其主界面的内容包括：查询办理、办事指南以及互动交流。其查询办理界面主要负责：违法处理预约、通行证办理等方面的内容，通过预约和查询能够为公众节省办理业务的时间；办事指南能够给公众提供指引，使居民办理与交通有关的业务有迹可循。同时，银川交警的推送内容也帮助公众更加了解路况，方便出行。
4. 银川市基层政府智慧治理存在的问题
近年来，银川市智慧治理虽取得了一定的成效，这些成效包括：建立独立的政府门户网站、形成“两微一端一APP”的智慧治理结构体系以及基本实现了政务服务的在线办理等，尽管如此，由于银川市经济发展速度较缓，智慧治理发展的起步较晚，因此还存在着各种问题。
4.1. 信息公开不充分且公开质量偏低
政府部门需要做到及时的把政务信息向人民群众公开。智慧治理信息资源开发促进了政府信息公开，政务信息公开首先保证了公民的知情权，因为政务信息公开是公民实现知情权、建议权、监督权的途径之一 [9] ；其次政务信息公开便于公众对政府进行监督，没有信息公开，官员就有了暗箱操作的空间；再次，政府是最大的信息持有者。任何信息只有在流动和分享的过程中才能实现其价值。综上所述，政府信息公开是必要且不可获取的一个环节。
我国政务公开工作已经基本实现制度化、规范化，银川市近年来虽然积极响应国家关于政府门户网站建设的政策与规范，不断推进政务公开工作，但是从现在银川市人民政府网所公布的信息进行观察，其信息公开的并不充分，并且有一定程度上的滞后性，银川市市政府公开一份政府文件一般在印发后7天才会发布在政府门户网站。造成这种差距的主要原因有：一是信息采集不够顺畅，信息整合环节有待于提高；二是银川市政府机关的工作人员关于信息公开的意识薄弱，专业化水平也较低。
4.2. 公众对智慧治理的参与意识薄弱
银川市的很多公众因为受经济发展水平、教育经历的限制、思想观念保守落后，总是意识不到自己在智慧治理中的参与权利，另一方面银川市智慧治理发展的起步晚，智慧治理方面的宣传力度不够，这直接造成了公众对智慧治理的参与意识薄弱 [10] 。公众对智慧治理的参与意识对当地智慧治理发展起着十分重要的作用。政务信息公开的主要方式有：主动公开和依申请公开。主动公开是以政府为主导，对信息进行公开；而依申请公开是以社会公众为主导的信息公开。银川市智慧治理存在的对政务信息公开的认识不足的问题主要体现在政务信息依申请公开方面。依申请公开是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，依照法律规定，向申请人公开政府信息的行政行为。因为政府信息量大而庞杂，涉及社会生产生活各个方面，政府不可能将所有信息公之于众 [11] 。但公民有时会因为自身需要来获取一些政府未主动公开的信息，此时，公民可以按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定向政府部门申请获取相关政府信息。
4.3. 公众与政府之间的交流互动性不强
构建在线政民互动平台是“数字政府”时代发展的必然趋势，也是促进服务型政府建设的必要手段 [12] 。目前，银川市人民政府网站虽设置了“政民互动”栏目，但是公众与政府之间的交流互动性也不强，主要也是因为银川市公众对智慧治理的参与意识薄弱。银川市人民政府网站设立了“意见征集”栏目，目的是政府和一些部门与人民群众之间进行沟通交流，提供相应的意见和建议，通过意见征集这一便捷的途径不仅能使得政府机关和社会公众加深互相的了解，而且有利于及时可靠的倾听人民群众的心声。但是笔者发现通过浏览“意见征集”和“意见征集反馈”相关内容，发现银川市“意见征集”还停留在政府主导的阶段，社会公众并未与政府进行意见的交流互动。造成上述局面的原因有以下两个方面：一是银川属于西部欠发达地区，虽然近年来经济条件有所发展，但是在教育方面还有所欠缺，受教育程度也参差不齐，这导致公民受教育程度以及思想意识程度方面都有所欠缺，公民对智慧治理缺乏认识，二是银川市贫富差距较大，大部分农民或者偏远地区的人民缺乏信息技术相关方面的学习，对智慧治理的了解也知之甚少；三是机关单位对智慧治理的重视程度是远远不够的，也因此导致缺乏对智慧治理方面的宣传。
4.4. 智慧治理建设缺乏专业的人才
人才是最重要的资源之一，充足的智慧治理相关的专业人才是智慧治理得以长远发展的有力保障 [13] 。目前，电子政务作为一门新兴学科，还没有形成相应的学科体系。这直接导致了我国高等院校在智慧治理教育方面存在的不足：一方面，我国缺乏良好的师资队伍，另一方面智慧治理教育与社会实践脱节较为严重。由此可见，要为政府提供充足的智慧治理相关的专业人才，我国还有很长的一段路要走。
笔者在对银川市人民政府相关工作人员进行访谈的过程中了解到，银川市有关智慧治理方面的人才是十分匮乏的。工作人员透露：“政府部门一般很难留住智慧治理方面的人才，政府的薪酬制度与企业的薪酬制度不同，大部分信息化的人才在事业单位的收入远远少于在企业中的收入，所以很多人都会选择去企业工作而不是留在政府。”另一位工作人员说：“政府每年对工作人员都会进行针对性的培训，但是在对智慧治理专业人才的培训方面存在着一定的困难，智慧治理方面的知识更新快，没有培训的机会专业人员的只能凭借以往自身的知识结构进行工作，很难有发展空间，也就留不住人才了”。从政府工作人员的话中不难看出当前银川市智慧治理相关的专业人才是十分短缺的。
4.5. 智慧治理信息安全缺乏保障
随着“互联网+政务服务”战略的提出和实施，我国智慧治理在近几年发展十分迅猛。在这样一个大背景下，信息安全越来越成为人们关注且在意的方面。智慧治理信息安全也对智慧治理的发展起着至关重要的作用 [14] 。一是它直接关系到智慧治理的平台能否正常运行，二是它与人们的隐私安全密切相关，三是信息安全也会对政府的公信力产生影响。除了公众层面的信息泄漏问题，政府层面也会存在数据安全隐患。政府门户网站中的信息是十分重要的，要确保政府信息安全不受侵犯。
5. 银川市智慧治理建设的优化策略
5.1. 促进政务信息公开化，提高信息公开质量
政府信息公开是是智慧治理的主要作用之一 [15] 。近年来，我国大力提倡构建透明型政府，信息公开成为其中最关键的一环。促进政务信息公开化，一是要提高政府机关及其工作人员的政务信息公开意识，严格按照国家政务信息公开标准来进行政务信息公开，从而保障政务信息公开的准确性和及时性，以此来方便社会公众获取各种信息；二是是要加强对政府部门信息公开的监督，拓宽对政府部门信息公开监督的方式，首先政府部门自身要对政府门户网站、政务微博、政务微信等渠道的政务信息进行监督；其次上级政府机关要对下级政府机关所发布的政务信息进行监督；最后要调动社会公众对政务信息进行监督以此来拓宽监督范围，加大监督力度；三是要提高政务信息公开的质量，加大对重点领域信息公开的力度，例如社会公众关注的财政信息、政府决策方面的信息，加大对政策解读的投入，使社会公众能够深入了解相关政策信息，提高对国家新出台的政策和法规的理解。
5.2. 加强对智慧治理的宣传教育，提高公众参与意识
一个地区的智慧治理无论建设的多么完善，没有公众的参与便一文不值。提高公众的参与智慧治理的意识：一是要加大对智慧治理的宣传力度，充分利用微博、微信等新兴媒介，向公众宣传正确的智慧治理公众参与及相关知识，讲解智慧治理所具有的便捷性和实用性，加深社会公众对智慧治理的理解 [16] ；其次可以在地方电视频道开设有关智慧治理内容的栏目来向公众讲授智慧治理带来的好处以及如何正确使用智慧治理系统，最终实现智慧治理方便公众的目标；再次，可以在受教育程度低的农村开设相关的讲座，提高农村地区的公民对智慧治理的认可程度，促进全民参与；最后，要加强对公众在政治上的表达权与参与权的宣传，提高公众与政府之间的交流互动性，更好发挥公众的建议作用。公众参与意识的提高不是一蹴而就的，需要多方面长时间的共同努力。
5.3. 加强智慧治理的人才队伍建设
随着智慧治理建设的逐步发展，专业人才队伍建设已成为发展建设中的关键环节。人力资源是智慧治理发展的重要资源之一，专业人才对智慧治理建设尤为重要，政府部门应当重视智慧治理人才队伍建设，从而使地区智慧治理建设更加专业化。智慧治理的发展有其特殊性，这就要求它需要专业的人才，其以现代互联网技术和软件开发技术为基础而存在，涉及信息技术领域的专业知识，需要相关专业技术人员的支持。加强智慧治理的人才队伍建设，一方面要十分重视对优秀人才的引进，只有拥有充足的与智慧治理相关的专业人才，才能保障当地智慧治理的发展有充足的人力资源。面对人才紧缺的情况，银川市应当加入“人才大战”，部署并落实专项的人才引进计划，通过外聘制、高薪优待等一系列举措来吸引优秀的人才进入政府部门工作。另一方面要加强对智慧治理相关人才的培训，通过培训，从而提高智慧治理专业人才的可持续发展的能力。智慧治理所涉及的是信息技术领域的知识，而信息技术发展迅猛，知识更新快，因此要加强对专业人才的培训，使他们不断更新自己的知识，提升相关的专业知识能力，满足其继续教育和培训的需求，增强其在工作岗位中的稳定性。
5.4. 加强智慧治理信息网络安全性和可靠性
在信息网络急速发展的今天，加强信息网络安全、确保信息在传递过程中不被外露，以及用户的个人隐私不被泄露，是当今世界各国都普遍关注的重点问题。智慧治理信息网络的安全性和可靠性不仅仅关系到国家机关和事业单位的正常平稳运行，也关系到政务部门的信誉，更关系到公民对政府的信任度。加强智慧治理信息网络安全性，一是要提高政府机关及其工作人员对智慧治理网络信息安全的重视程度，加强对网络保密知识的普及教育，从意识上认识到信息安全的重要性和紧迫性是确保智慧治理系统信息安全运行的前提条件。二是要完善信息安全法制建设，加强信息安全立法。不仅要依据法律法规来规范网络行为，而且要将国家有关智慧治理的信息安全标准和规章制度进行贯彻落实。三是要加强对智慧治理系统软件安全方面的建设，提高对网络攻击、病毒入侵等行为的防范能力，确保公众的隐私不被泄漏，加强对政务网络信息安全的监控，提高公众对政府的信任度。