1. 引言
建设生态文明，是中华民族永续发展的千年大计，为了推动人与自然和谐共生的美丽中国的逐步实现，需要进行生态文明体制改革。国家公园体制建设，是生态文明体制改革的重要内容之一。自2015年开展国家公园体制试点以来，中共中央办公厅、国务院办公厅相继出台了一系列政策性文件，以指导国家公园的建设与管理。例如，2017年9月公布的《建立国家公园体制总体方案》1(以下简称《总体方案》)和2019年6月公布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》2(以下简称《指导意见》)。
分区，是实现规划管理目标的一种手段，具体而言就是将某个区域细化为多个空间单元，并且明确各个空间单元内所允许、限制或者禁止的活动 [1] 。分区是“因地制宜”的具体体现，能够对不同区域进行差异化管控，衡平环境保护和资源利用，被广泛应用于各类自然保护地。早在1971年联合国教科文组织(UNESCO)发起的人与生物圈(MAB)计划中，就建议对自然保护地进行分区管控，根据保护与利用程度不同，将自然保护地划分为严格保护的核心区、可以进行与保护目的相一致的活动的缓冲区、开展可持续资源利用的过渡区 [2] 。分区管控具有科学性、合理性和实效性，兼顾保护与利用，是管理自然保护地的关键性工具。国家公园注重对重要自然生态系统的原真性、完整性进行保护，并且将此作为其首要功能，同时兼具游憩展示、科学研究、自然环境教育等综合功能。为了顺利实现国家公园的首要功能和综合功能，需要进行分区管控，合理划定功能分区，对各功能区实行差别化保护管理。但是，在实践中，国家公园分区管控在区域划分、制度建设等方面都出现了不统一的情况。为了系统保护国家重要生态区域和典型自然生态系统，实现国家公园的功能定位，需要建立科学合理的分区管控制度体系。
2. 国家公园分区管控现状研究
2.1. 国家公园分区情况汇总
自2015年国家公园体制试点工作开展以来，我国已经设立三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、武夷山、神农架、钱江源、湖南南山、海南热带雨林、香格里拉普达措10个国家公园体制试点 [3] 。2021年10月，我国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、武夷山、海南热带雨林第一批国家公园 [4] ，这标志着国家公园由试点转向建设新阶段 [5] 。2022年11月，国家林业和草原局联合财政部、自然资源部、生态环境部等部门印发《国家公园空间布局方案》(以下简称《布局方案》)，该《布局方案》遴选了49个国家公园候选区(含正式设立的5个国家公园) [6] 。研究我国国家公园分区管控制度，首先需要梳理我国国家公园的分区管控现状，本文以10个国家公园体制试点区为分析对象，经过梳理，各个国家公园的功能区划分一共存在五种情形，具体内容如表1所示。
Table 1. Status quo of zoning of national parks in China
表1. 我国国家公园分区现状
2.2. 国家公园分区管控的特征
参考、分析国家公园分区管控的相关理论和实践经验，可以发现国家公园分区管控具有区域差别化、功能系统化的特征。
2.2.1. 区域差别化
区域差别化具体体现在两个方面：一是依据不同的功能和管理目标，对国家公园进行区域划分。以香格里拉普达措国家公园为例，其通过分区管理践行着“保护–利用”二维目标，且两个维度在发展中逐渐平衡。香格里拉普达措国家公园被划分成严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区四个分区。严格保护区是该国家公园最核心的部分，其管理目标是保持生态环境的自然原始状态，以保护核心的湖泊湿地、森林草甸、冰川遗迹等生态系统以及珍稀动植物资源；生态保育区主要包括属都岗、碧塔海等高原湖泊，保护等级相对于严格保护区低一些；游憩展示区的功能主要是提供游览服务、展示民俗民族文化等；传统利用区则是当地村民生产生活的区域，并且允许进行特许经营。二是由于国家公园内生态环境和资源分布的差异性，各个分区的主要功能、规划定位迥然不同。为了充分发挥保证各区域的功能，就需要衡量各区域的保护重点，采取差异化的管理方式。
2.2.2. 功能系统化
功能系统化强调国家公园是一个系统性的整体，各个分区具有不同的功能，彼此之间相互协调、配合，最终服务于整体。以神农架国家公园为例，该国家公园的核心生态功能定位是保护复合生态系统及其生态过程，以及珙桐、金丝猴等珍稀濒危物种及其栖息地。具体而言，对于金丝猴等珍稀动物的主要活动区域、珍稀濒危植物的集中分布区、典型植被带、生态环境脆弱敏感的区域等，由于其对保护神农架的自然资源、生态系统至关重要，遂将其划为核心保护区，采取严格管控措施。对于核心保护区以外的大面积原生山地森林生态系统，以及遭到一定程度破坏的区域，由于其既具有显著的生态重要性，又是生态修复的重点区域，将其划为生态保育区。除此之外，神农架国家公园还划分了游憩展示区、传统利用区，分别承载生态旅游、环境教育和保障原住居民生产生活的功能。上述分区功能各不相同，但相互配合、协调，共同形成国家公园系统化管理、整体化保护的合力。
3. 国家公园分区管控存在的问题
3.1. 法律依据不充分
对于国家公园分区管控，《总体方案》和《指导意见》原则性地规定了“合理划定功能分区，实行差别化保护管理”，《指导意见》中还概括性地规定了分区管控下核心保护区和一般控制区的划分。虽然《总体方案》和《指导意见》对国家公园制度建设进行规划、指导，但它们只是政策性文件，换句话说，如何对国家公园进行分区管控并没有明确具体的法律依据。由于国家公园体制建设缺乏国家层面的统一立法，各个国家公园的地方立法或者总体规划编制便会存在较大差异性，出现地方立法、规划编制不统一，编制主体行政地位不一致等情况。例如《东北虎豹国家公园总体规划(2022~2030年)》由国家林业和草原局进行编制，而《大熊猫国家公园总体规划(2023~2030年)》的编制主体则是四川、陕西、甘肃三省人民政府。另外，针对于如何进行国家公园相关立法，我国理论界许多学者建议采取“一园一法”的立法模式 [7] ，并且这种模式在一定程度上获得了官方的肯定，原国家林业局(现国家林业和草原局)在2016年曾提出“要坚持一园一法，每个国家公园制定相应管理办法或条例” [8] 。现阶段，已经有五个国家公园由其所在省的人大常委会制定颁布了地方性法规，具体包括三江源、武夷山、神农架、海南热带雨林、香格里拉普达措国家公园。在这样的背景之下，制定出不同的分区类型也是能够解释的。2022年6月，国家林业和草原局印发了《国家公园管理暂行办法》，其中明确规定对国家公园进行合理分区，但《国家公园管理暂行办法》作为部门规范性文件，法律位阶较低，且与部分地方性法规存在冲突。
综上所述，我们可以知道无论是在制度建设上，还是在实践探索中，我国国家公园体制改革都十分重视分区管控，各国家公园体制试点区积极规划了各类功能分区。但由于缺少上位法的统一指导，国家林业和草原局、地方政府等主体只能依据宏观性政策文件，综合考虑国家公园的地域特色、生态系统功能、自然资源条件等因素进行分区，从而导致各国家公园分区存在较大差异性。
3.2. 划分标准不一致
在各个国家公园目前功能分区的基础上，可以进一步归纳分类。第一类为粗略的形式意义上的划分，即核心保护区和一般控制区 [9] 。此类分区是针对人类活动来进行划分的，即控制人为活动的管控分区，从核心保护区到一般控制区逐步放开对人的行为管控，通过禁止或减少人为活动从而减少、避免人类对环境的干预、损害。核心保护区内原则上禁止人为活动，实行最严格的管控措施，一般控制区内则是限制人为活动，禁止开发性、生产性建设活动等可能破坏国家公园生态功能的活动 [10] 。《国家公园管理暂行办法》第十六条也规定了核心保护区和一般控制区这类形式意义上的划分。第二类为具体的实质意义上的功能区划分。国家公园被划分为三类或四类功能区，目前一共存在四种类型的功能区分区，每个功能区对应不同的功能定位，以武夷山国家公园为例，具体内容如表2所示。
Table 2. Wuyi Mountain National Park’s functional zones
表2. 武夷山国家公园功能区分区
3.3. 功能区类型各异
通过整理，可以发现三江源、武夷山、神农架、香格里拉普达措四个国家公园都进行了实质意义上的功能区划分。再进一步分析，可以发现一部分功能区尽管名称不同，但其功能定位却是相同或者相似的。例如武夷山特别保护区、神农架严格保护区虽然在名称上存在差异，但就其功能定位而言，它们都是国家公园内实行更加严格保护的基本生态空间，以强化保护和自然恢复为主，并且严格限制或者禁止人为活动。
除此之外，一些名称相同或相似的功能区，其实际功能定位却并不相同，换句话说，其管控目标和功能用途存在差异。例如，武夷山国家公园的生态修复区为生态修复重点区域，同时承担自然生态教育和遗产价值展示的功能3，而神农架国家公园生态保育区承担保护、修复原生生态系统的功能，并没有兼具科研教育、旅游观光等多重功能4。正所谓良好的生态环境是最普惠的民生福祉，国家公园坚持生态为民，基于“全民公益性”的理念，神农架、香格里拉普达措划定了游憩展示区，从而实现国家公园“国家所有、全民共享”。三江源、武夷山、神农架、香格里拉普达措四个国家公园还划定了传统利用区，该区域是原住居民生活、生产的区域，体现了国家公园兼顾原住居民生产生活、维护原住居民正当权益的特点。另外，由于游憩展示功能在某种程度上属于传统利用的范畴，许多从业人员对游憩展示区和传统利用区的理解也存在一定的差异 [11] 。
3.4. 缺乏功能区动态调整机制
划分功能区的依据包括自然生态系统、珍稀濒危动植物的脆弱敏感程度和分布情况，自然资源保护及利用现状等，然而这些因素并不是一成不变的。当划分功能区的根据发生变化时，按照之前情况划分的功能区便会失去合理性。因此，对功能区进行动态调整是必要且合理的。例如，在东北虎豹国家公园内，东北虎和东北豹移动性较强，经常迁徙，其栖息地范围和边界具有变化性、不确定性，为了实现有效保护东北虎、东北豹，在功能区划分时应当充分考虑物种迁徙、栖息地变化等因素，当情况发生变化时对功能区边界作出相应的调整。
4. 国家公园分区管控的制度完善
4.1. 制定统一立法
我国国家公园建设起步较晚，各试点地区对国家公园的保护与管理进行了立法尝试，但是由于缺乏国家层面的上位法，地方立法不具有整体性、协调性，不利于国家公园体制建设。因此，为了解决当前实践中出现的问题，需要进行国家层面的统一立法。2018年，第十三届全国人大常委会将《国家公园法》列入立法规划 [12] 。针对分区管控问题，《国家公园法(草案)》(意见征求稿)第二十六条明确规定国家公园实行分区管控，并划分为核心保护区与一般控制区。《国家公园法》作为国家公园领域的基本性法律，能够系统全面地规范国家公园的建设发展，应当尽快出台《国家公园法》。
4.2. 规范划分标准，实行二级分区
4.2.1. 进行管控分区，严格行为管控
二级分区将国家公园分为核心保护区、一般控制区，其划分标准为对人类行为的管控程度，也就是国家公园内不同区域允许人类对其中自然资源的利用强度。核心保护区作为国家公园内至关重要的区域，不言而喻，其承担着维护自然生态系统、保护核心资源、修复脆弱生态等重任，原则上禁止人为活动，应当实行最严格的管控措施。一般控制区是国家公园内除核心保护区以外的区域，其生态敏感性或生态重要性低于核心保护区，一般控制区内禁止开发性、生产性建设活动，在确保不对生态功能造成破坏的前提下，允许依法开展有限的人为活动，例如经过批准的非破坏性科学研究观测行为、不破坏生态功能的生态旅游等等。总的来说，管控分区仅仅是以禁止人为活动或者限制人为活动作为出发点，对人类行为进行管控，可以适用于所有的国家公园。管控分区可以进一步明确国家公园内核心资源的位置所在、范围大小，从而针对性地制定不同的保护强度以及管控方式，以确保国家公园的系统性保护得到有效落实 [13] 。由于国家公园承担了生态保护、科研、教育、游憩等综合功能，同时各国家公园的生态价值、管理目标具有差异性，如果只进行管控分区，各区域很难共同实现国家公园所承载的多样性功能定位。因此，需要在管控分区的基础上进行二级功能分区。
4.2.2. 划定功能分区，统一分区类型
在国家公园进行管控分区的基础上，再进行功能分区，这是国家公园分区管控的二级分区。通过上文对现行国家公园分区的梳理，不难发现各个国家公园功能分区的类型、具体内涵存在差异，但无一例外都是在功能分区中从严格保护逐步过渡到允许合理利用。为了实现对核心保护区的精细化管理，需要综合考虑功能定位、管控强度、目标宗旨、人为活动状况等因素，在参考《国家公园功能分区规范》(LY/T 2933-2018)和《国家公园总体规划技术规范》(GB/T 39736-2020)的基础上，将核心保护区再划分为严格保护区、生态保育修复区。
具体而言，严格保护区应设立在核心保护区的关键区域，例如生态环境脆弱的区域、珍稀濒危物种的主要栖息地、特殊自然遗迹所在区域，以保护重要自然生态系统的原真性、完整性。生态保育修复区的任务主要是进行生态修复，具体包括生态系统修复、栖息地恢复、生物资源保育等，可以将生态保育修复区作为一个特殊功能区。在对国家公园进行实地考察的前提下，“具体问题具体分析”，根据生态修复需要设立生态保育修复区，该区域以修复受损生态环境为首要目标，生态修复时主要采取自然修复方式，同时实施必要的人工干预措施。以三江源国家公园为例，其生态保育修复区为中重度退化草地，在该区域内进行退化草地与沙化土地的治理、防治水土流失、进行自然封育，同时根据需要实施禁牧、休牧等措施。哪里的生态系统需要修复，就在哪里设置生态保育修复区，可以说，生态保育修复区是一个“动态分区” [14] 。经过生态修复，当生态保育修复区的生态系统功能恢复到相应程度，可以再将其划入其他功能分区。
对于一般控制区，可以将其划分为科教游憩区、生产生活区。具体而言，科教游憩区主要设立在自然风光和人文景观集中的区域，用于发展生态旅游、科研教育、遗产价值展示等活动，为社会公众提供亲近自然、融入自然的游憩机会，实现国家公园“国家所有、全民共享”的目标。生产生活区则是保证当地原住居民正常生产、生活的区域，主要包括较大的居民集中居住区域、原住居民从事农林牧渔等生产活动的区域。
结合管控分区和功能分区，我国国家公园完整的二级分区及其对应的管控措施如表3所示。
Table 3. National Park’s zoning control structure and control measures
表3. 国家公园分区管控结构及其管控措施
4.3. 建立功能区动态调整机制
国家公园的生态系统功能、自然资源条件并非固定不变，而是处于不断变化之中。现阶段的国家公园分区管控适用于当前阶段，但当国家公园发展到一定阶段，或者国家公园的生态资源条件发生变化，原有的功能分区便可能不符合实际情况，不利于严格保护、合理利用的目标实现。因此，应当根据国家公园的变化发展情况，对功能分区进行动态调整。为了科学合理地进行动态调整，首先需要在国家公园各功能区内定期开展调查监测，从而掌握国家公园内生态系统功能变化、自然资源本底变化、野生物种分布状况等。根据监测结果，适时调整相应功能区的类型、地域范围等，从而保证功能分区的合理性、科学性以及有效性。其次，功能区的变动调整不能随意进行，应当建立完备的功能区动态调整审批程序，避免出现功能分区随意变更的情况，以确保功能分区的稳定性。
4.4. 设立外围管控区域
由于生态系统的物质循环、能量流动具有整体性和系统性特征，国家公园不可能完全独立于周边环境而存在，相反，国家公园与其周边地区相互依存、相互影响。所以，为了更加完善、有效地保护国家公园，有必要在国家公园外围设立一定的管控区域，实践中，部分域外国家采取了这一做法。例如，法国国家公园除了划分完整保护区和核心区以外，还在国家公园边缘设置了加盟区，并且强调核心区和加盟区是一个整体。国家公园周边的社区通过签署自愿加盟协议，该社区所在区域成为国家公园的加盟区，作为加盟区，必须按照协议相关要求，保护周边生态环境和自然资源 [15] 。
外围区域作为过渡性地带，不属于国家公园内部功能分区，虽然不用采取与之同样严格的管控措施，但基于对自然生态系统的整体保护、系统保护，并不能按照一般人类活动区域进行管控，以免影响整体生态系统的运行。因此，在国家公园划定二级分区的基础之上，设立外围管控区域，建立社区共管机制是合乎情理的。各国家公园在进行功能区划分的基础上，可以综合考虑生态环境、资源状况、人类活动等实际情况，按需划定相应的外围管控区。该管控区不属于国家公园范围，但是周边社区建设应当与国家公园管理、保护目标相协调。例如，在对国家公园保护需求不造成影响的前提下，外围管控区可以设置生态廊道，在出入口设置管理、服务和保障设施，开展生态旅游，发展人地和谐的生态产业，从而带动周边区域发展 [16] 。国家公园除了生态资源丰富多样，其文化遗产资源也是十分丰富，国家公园可以支持周边社区推进文旅融合发展，鼓励社会公众参与文化遗产保护，从而促进生态环境与文化遗产协同保护 [17] 。外围管控区助力于国家公园的整体保护、系统修复，并且依托国家公园实现自身长效发展，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，实现人与自然和谐共生。
5. 结语
国家公园分区管控是国家公园管理体系的重要组成部分，但现行国家公园分区管控的制度建设和探索实践呈现出一系列问题，主要包括法律依据不充分、功能分区标准各异、功能区缺乏统一性等。鉴于国家公园所具备的多重功能，以及自然资源对人类所具有的多元价值，国家公园应当进行二级分区管控，一级分区为管控分区，以允许人类活动的强度为标准，划分为核心保护区和一般控制区，二级分区为功能分区，以不同的功能定位为标准，划分为严格保护区、生态保育修复区、科教游憩区以及生产生活区。同时，为了最大程度实现国家公园的科学保护与合理利用，应当建立功能区动态调整机制、完善功能区相关行为管控制度，按需设立外围管控区域。
NOTES
1新华社. 中共中央办公厅国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》[EB/OL]. (2017-09-26). [2023-05-05]. https://www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm。
2新华社. 中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》. [EB/OL]. (2019-06-26). [2023-05-05]. https://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。
3《武夷山国家公园条例(试行)》第二十四条第三款。
4《神农架国家公园保护条例》第十七条第三款。