城市生活垃圾治理政策的效果评价与实施建议——基于170项政策文本的内容分析

Effect Evaluation and Implementation Suggestion of Municipal Solid Waste Governance Policies—Based on the Content Analysis of 170 Policy Texts

摘要: 城市生活垃圾的分类和回收事关民生福祉与国家可持续发展，本文基于PMC指数模型展开对城市生活垃圾治理政策实施效果评价的科学检验。通过对国家和地方层面垃圾治理政策的文本分析，遵循“人–法–果”的逻辑，构建城市生活垃圾分类管理政策实施的三维评价框架，围绕政策实施效果从政策力度、政策措施及政策目标三个层面进行了定量评价，并深入剖析了近两年富有代表性的七项政策文件，以及2010~2020年170项垃圾分类政策文件的单维度和交互分析，研究结果表明：以非盈利组织和公民为政策受体所颁布的政策文件数量较少，所占比例分别为15%和8%、命令强制型政策工具的政策执行力度明显增强，在一定程度上提高了垃圾分类率等，希望本文相关研究结论能为进一步凝练和思考垃圾分类政策体系提供一定的决策依据。

Abstract: The Classification and Recycle of Municipal Solid Waste (MSW) is concerned with well-being of the people and national sustainable development. The scientific examination on the implementation effectiveness of MSW management policy is carried out based on Policy Modeling Con-sistency (PMC) exponential model. Through the text analysis of national and local MSW management policy, following the logic of “Person-Method-Result”, the three-dimensional evaluation flamework aiming at MSW management policy implementation is constructed. The quantitative evaluation of policy implementation effect is presented from the three aspects including policy intensity, policy measure and policy goal. Seven representative policy documents for the past two years are deeply analyzed. Moreover, single dimensionality and interaction analysis of 170 policy documents from 2010-2020 are put forward. The research results indicate that the number of policy documents issued by non-profit organizations and citizens as policy recipients are low, at 15 percent and 8 percent, respectively. Also, policy implementation of command-and-control policy instruments has been significantly strengthened, which has led to a certain increase in the rate of waste separation. It is hoped that this research can supply the certain decision basis for further compacting and reflection of MSW management policy system.

1. 引言

垃圾包围城市己成为我国各大城市函待解决的“城市病”之一，垃圾减量化势在必行 [1] 。而推行生活垃圾分类以促进垃圾减量，开展生活垃圾中可再生资源的回收，被公认为是破解“垃圾围城”困境和开发“城市矿产”的有效途径 [2] 。如何打赢这场没有退路的战役，显然需要撬动政策智慧以推动源头减量、全程分类，提升末端资源化利用和无害化处置能力。从2016年6月国家发展改革委、住房与城乡建设部印发《垃圾强制分类制度方案(征求意见稿)》首次提出垃圾强制分类概念开始，一系列政策法规、办法规定、实施方案如雨后春笋破土而出，但这些事关民生福祉与国家可持续发展的垃圾分类政策的执行效果如何仍有待科学评价以及实践检验。这里，尝试从政策目标、政策力度、政策措施三方面解析并构建能反映政策执行效果即政策效力的PMC评价指数模型，进而结合已有政策客体与政策工具相关测度指标，沿着政策实施者–实施工具–实施效果这一逻辑，理性评估城市生活垃圾分类管理相关政策的过去(原因)和未来(效果)。

2. 城市生活垃圾治理政策的研究现状及其评价方法

企业创新效率一直是学界研究的热点，针对其影响因素的理论和实证研究不外乎从内因和外因两个层面进行挖掘。其中，内因主要涉及内部创新、技术外部获取和组织合作结构三方面，外因即企业外部环境，涵盖了政策环境、法律制度环境以及市场环境，进一步地，国内外学者们将企业创新效率的影响因素聚焦到政府研发(R & D)资助、企业研发(R & D)强度、产学研合作力度、出口贸易、消化吸收能力、知识产权保护、对外直接投资(Foreign Direct Investment, FDI)、企业规模这八种指标表征。

2.1. 国内外研究现状

城市生活垃圾分类和回收事关民生福祉与国家可持续发展，相关政策研究涌现出大量的学术成果，以下从政策变迁、体系构建、定量化管理决策三个方面加以梳理。

一是聚焦于垃圾治理政策的变迁，主要围绕垃圾分类政策的发展过程、垃圾分类制度的政策议程、新政策的可导入性等角度进行相关研究。典型研究有孙晓杰等以垃圾分类制度的历史演变为主线，将我国垃圾分类历史发展划分为5个阶段，并通过与发达国家的生活垃圾分类制度作对比，得出我国虽然实行垃圾分类政策的时间较早，但其制度建立的时间短且存在很多不足之处 [3] ；周一缘通过构建多源流理论模型，对垃圾分类政策议程过程中的问题源流、政策源流及政治源流分别进行梳理分析，解释了垃圾分类制度的形成过程 [4] ；江源基于对我国城市生活垃圾管理面临问题的分析，借鉴国外管理经验，对我国垃圾分类政策制度的制定提出相关建议 [5] 。

二是对垃圾治理政策体系构建的研究，如罗艺、李熠煜和杨旭通过构建史密斯政策执行过程模型对城市生活垃圾分类政策执行偏差分析 [6] [7] ；刘卫平等基于技术与政策的双重视角对我国城乡生活垃圾处理行业的创新路径进行了相关研究 [8] ；宋国君基于中国城市生活垃圾治理政策的评估，在综合考虑政策目标和管理成本的情况下对我国城市生活垃圾治理政策框架进行设计并政策制定建议 [9] ；此外，一些学者以政策执行研究为分析范式分析影响政策执行的梗阻因素 [10] 、有效路径 [11] 、执行效果 [12] 等。

三是基于文本分析、政策仿真等方法对垃圾治理政策进行量化分析。比如，樊兴菊等将政策工具与作用对象有机结合，建立二维分析框架，并运用文本分析法对垃圾分类政策进行量化分析 [13] ；陈飞宇从行为“执行–带动”的视角出发，对信息交互干预机制和协作分类机制下的城市居民垃圾分类行为进行政策仿真分析，探究垃圾分类行为形成及复现的演化机制 [14] ；贾静妮等运用AHP模糊综合评价法和层次分析法，对比上海与深圳在垃圾分类方式选择和配套政策实施中的相关问题 [15] 。

2.2. 系统评价方法

考虑到以政策文本开展量化研究已成为当前政策分析的主流，被广泛应用于公共信息资源开放政策 [16] [17] 、人工智能政策 [18] 、突发公共卫生事件应对政策 [19] 等主题研究中，这里，本文对国家和地方层面的垃圾治理政策进行文本分析，网络图谱绘制如图1所示。

Figure 1. Network mapping of MSW governance policy texts

图1. 城市生活垃圾治理政策文本网络图谱

显然，垃圾治理政策文本体现出碎片化特征，已有的研究主要聚焦垃圾的处置、利用等方面进行单一分析，相对忽视了垃圾治理政策实施效果的整体性、系统性评价，而这可能正是公共政策评价中最应该关注的环节。既然“政策”被定义为“一种旨在解决直接或间接影响跨越不同时期和地理空间的社会特定问题的理论或技术工具 [20] 。”那么，政策工具作为政府管理的基本手段和方法，必然直接对政策执行效果起到决定性作用。Wang W等曾采用内容分析法对政策文本进行编码，创建“政策工具—创新价值链”二维分析框架进行频数统计并提出加强现有政策实施力度和执行情况的监管和调控，有利于降低相同政策工具在同一价值链上反复使用的频次，并防止政策“过溢”带来的负面影响 [21] 。随着生活垃圾分类管理政策的陆续出台，国家部委及地方政府相关部门为实现一定的政策目标，设计并使用了多种政策工具，而这些相关政策文本的措施建议具有不同的影响力，由此，拟遵循“人(实施者)–法(实施工具) –果(实施效果)”的逻辑，构建垃圾分类管理政策的三维分析框架(见图2)。

Figure 2. A three-dimensional analytical framework for the implementation of MSW governance policies

图2. 城市生活垃圾治理政策实施的三维分析框架

(一) 人之维

政策客体指的是政策涉及的对象及其范围，即要处理的社会问题和相关的目标群体 [22] 。考虑到各级政府也属于垃圾分类政策的施政群体，故这里将政府、企业、公众和非盈利组织都作为政策所作用的目标对象。

(二) 法之维

政策工具也称政府工具，最早于20世纪50年代中期由达尔和林德布洛姆提出 [23] ，不过，学界对其较为经典的定义是英国学者胡德(Christopher C. Hood)在《政府的工具》中的观点，他认为所有的政府工具都是政府综合运用信息、财政、强制性权威和组织这四种资源解决公共问题的手段 [24] 。作为政策工具的一种特殊类型，环境政策工具是指公共政策主体为解决特定的环境问题或者实现一定环境管理目标而采用的各种手段的总称 [25] 。根据环境政策工具发挥作用的主体性角度和政策工具的强弱性特征相结合的标准，大多数学者将其划分为命令强制型政策工具、市场经济型政策工具及社会自愿型政策工具三种 [26] ，具体内涵为：

1) 命令强制型政策工具。命令强制型政策工具来源于政府的行政权力，通过制定相关法律法规、条例等方式规范和引导社会行为者的行为，具有较强的规范性和强约束力。在处理环境问题过程中具有目标明确、见效迅速的特点，但执行成本较高，且对政府基层环境监管行政能力有较高要求 [27] 。命令强制型政策子工具包括行政处罚、目标责任制、环境问责、运用评价、淘汰制等。

2) 市场经济型政策工具。市场经济型政策工具是居民和企业为作用对象通过奖励、罚款、收费、补贴优惠等手段对其进行利益诱导，具有一定的激励性和导向性。市场经济型政策子工具包括污染费、许可证、技术支持、财税补给等。

3) 社会自愿型政策工具。社会自愿型政策工具相对于前两种政策工具，其优势在于长效性，它不依赖于法规的强制性以及经济利益的驱动，该类政策工具一旦发挥作用，就会将环境观念同化到企业的经营理念与居民个人的价值观中，能够使公众长期参与到城市生活垃圾管理中。社会自愿型政策子工具包括环保NGO、第三方评估、学校教育、社会宣传等。

(三) 果之维

政策效力是指政策实施后所产生的实际效果，本文将借鉴彭纪生、丰景春等学者关于政策效力的研究 [28] [29] ，从政策力度、政策措施及政策目标三个层面运用PMC (Policy Modeling Consistency)指数模型对政策实施效果进行定量评价。PMC指数模型是一种专用于政策文本分析的评价方法，它是由国外学者Ruiz Estrada基于Omnia Mobilis假说最先提出，该假设认为世间万物都是普遍运动且联系的，因此在政策分析过程中应尽可能广泛全面地分析问题，不忽略任何一个相关影响因素 [30] 。通常而言，PMC指数模型的构建分为4个步骤：1) 变量分类及参数识别；2) 建立多投入产出表；3) PMC指数的测量；4) 绘制PMC曲面图 [31] 。因此，本文拟对政策效力的政策力度、政策措施及政策目标三方面进行客观的PMC指数量化分析，其中，政策力度代表政策制定主体的行政地位的重要性程度，政策措施代表政策文本的具体化和可操作性程度，政策目标代表政策文本实施目标的明确化程度。

3. 基于PMC指数模型的城市生活垃圾治理政策实施效果评价

3.1. PMC评价体系构建

为确保政策文本的时效性，本文选取2010~2020年中国环境保护部、中国住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会办公厅、教育部办公厅等相关部门以及上海市环卫局出台的170项有关生活垃圾管理办法的政策文件进行文本挖掘分析，构建PMC评价体系表(见表1)，其中以X₁、X₆表示政策目标维，以X₂、X₄、X₇、X₈表示政策力度维，以X₃、X₅、X₉表示政策措施维。

Table 1. PMC evaluation system for MSW governance policies

表1. 城市生活垃圾治理政策PMC评价体系

基于Estrada的理论研究 [20] ，参照学者张永安和郄海拓 [32] 、王进富等 [33] 、丰景春等 [29] 对PMC指数模型的相关研究，并考虑生活垃圾分类政策的相关特点，本文设置了9个一级变量和34个二级变量。二级变量的参数设置采用二进制，设置标准为：若待评价政策文本中涉及到二级变量包含的相关内容，则参数值取1，否则取0，变量的具体解释见表2。多投入产出表见表3。

Table 2. Variable name and explanation

表2. 变量名称及解释

Table 3. Multi-input-output table

表3. 多投入产出表

3.2. PMC指数计算方法

PMC指数计算方法为：1) 利用PMC指数评价体系对各项政策内容进行分解归类，根据公式(1)及公式(2)计算PMC指数各项二级变量值，且二级变量值均服从0~1二项分布，根据政策内容对二级变量进行赋值。2) 利用公式(3)计算各项政策一级变量值。3) 利用公式(4)计算出各政策工具PMC指数。PMC指数的评价标准见表4。

Table 4. Policy ranking

表4. 政策等级划分

$X~N\left[0,1\right]$ (1)

$X=\left\{XR:\left[0~1\right]\right\}$ (2)

$X_t\left({\displaystyle \underset{j=1}{\overset{n}{\sum }}\frac{X_{tj}}{T\left(X_{tj}\right)}}\right)t=1,2,3,4,\cdots ,n$ (3)

$\begin{array}{c}\text{PMC}=X_1\left({\displaystyle \underset{i=1}{\overset{6}{\sum }}\frac{X_{1i}}{6}}\right)+X_2\left({\displaystyle \underset{j=1}{\overset{3}{\sum }}\frac{X_{2j}}{3}}\right)+X_3\left({\displaystyle \underset{k=1}{\overset{4}{\sum }}\frac{X_{3k}}{4}}\right)\\ +X_4\left({\displaystyle \underset{l=1}{\overset{2}{\sum }}\frac{X_{4l}}{2}}\right)+X_5\left({\displaystyle \underset{m=1}{\overset{5}{\sum }}\frac{X_{5m}}{5}}\right)+X_6\left({\displaystyle \underset{n=1}{\overset{3}{\sum }}\frac{X_{6n}}{3}}\right)\\ +X_7\left({\displaystyle \underset{o=1}{\overset{3}{\sum }}\frac{X_{7o}}{3}}\right)+X_8\left({\displaystyle \underset{p=1}{\overset{5}{\sum }}\frac{X_{8p}}{5}}\right)+X_9\left({\displaystyle \underset{q=1}{\overset{3}{\sum }}\frac{X_{9q}}{3}}\right)\end{array}$ (4)

3.3. PMC曲面的构建

PMC曲面图是一个由3 × 3矩阵构成的三维立体曲面图，其计算公式如公式(5)所示，通过构建PMC曲面图能够更加直观、形象地表现出各项政策的优劣 [34] 。曲面的起伏程度代表了某项垃圾分类政策在各个维度的优劣，起伏程度越高，代表此项政策在该维度的表现越显著。

$\text{PMC}\left(曲面\right)=\left(\begin{array}{l}{X}_1{X}_2{X}_3\\ X_4{X}_5{X}_6\\ X_7{X}_8{X}_9\end{array}\right)$ (5)

3.4. 基于PMC指数模型的代表性政策量化评价

为了更加细致、深刻地评价垃圾分类政策在各维度的优劣程度，本文从国家级单位和上海市级单位发布的170份文件中选择了近两年富有代表性的七项政策文件进行深入分析，具体如表5所示，其中，国家单位发布的政策文件有四项，上海市政府发布的有三项。

Table 5. Policy documents

表5. 政策文件

根据上述PMC指数构建方法计算出此七项政策的PMC指数，并对其进行等级划分，具体结果如表6所示。

Table 6. PMC index for seven policies

表6. 七项政策的PMC指数

受篇幅限制，本文仅选取得分最高P7和得分最低的P5两项政策进行PMC曲面构建，详见图3和图4。

Figure 3. PMC surface for P7

图3. P7的PMC曲面

Figure 4. PMC surface for P5

图4. P5的PMC曲面

显然，所选取的七项垃圾分类政策中，仅有两项政策的评价结果为优秀，分别由中国住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会办公厅以及上海市政府颁布，其余五项政策的评价结果均为可接受，且七项政策的PMC均值为5.41，处于可接受水平，由此不难看出，我国制定的垃圾分类政策缺乏系统全面性，计划措施的详尽程度也有待进一步完善。具体而言，X₁政策性质的均值为0.79，说明垃圾分类政策在监管、鼓励、引导、建议等方面作用较为齐全；X₂政策时效的均值为0.43，表明在政策制定时仅考虑短期作用，而对中长期作用效果少有涉及；X₃激励约束的均值为0.54，表明我国在垃圾分类管理过程中，激励约束方式较为简单，需要进一步完善；X₄政策级别的均值为0.5，说明政策颁布机构单一，绝大多数都是由国家或地方单独颁布；X₅政策要求的均值为0.63，表明相关政策在示范引领、规范法规、基础建设等方面的要求还有一定的提升空间，日后可加强要求标准；X₆政策重点的均值为0.67，说明在垃圾分类政策制定时需要进一步强调减量化、资源化、无害化三者的整体重要性；X₇调控范围的均值为0.48，表明政策的调控范围有限，一些政策只针对某产业发挥作用，缺乏对整体的监管；X₈参与对象的均值为0.74，说明政策在调动全民参与方面考虑的较为周全；X₉政策评价的均值为0.62，表明政策内容在确定目标、内容的详尽程度和权责描述方面可更加完善，以提高政策的可操作性。

4. 城市生活垃圾治理政策体系实施的综合评价

本文通过梳理2010~2020年国家各部门和上海市政府颁布的170项垃圾分类的有效政策文件发现，我国有关垃圾分类的政策文件数量总体呈现逐年上升的趋势，具体见图5，表明我国对规范垃圾分类工作的重视程度正在不断增加，垃圾分类政策体系也逐步得到完善。

Figure 5. MSW governance policy statistics, 2010~2020

图5. 2010~2020年城市生活垃圾治理政策统计

4.1. 单维评价

从X轴政策客体维来看，考察的170项政策文件中规范约束的主要对象为政府部门和企业，而对公民与非盈利组织的管理较少，具体分布见图6。其中，针对政府部门发布的文件数量为79项，占总体比例的41%，充分表明了政府的主导作用；因各行业各企业的垃圾分类标准差异较大，因此针对企业颁布的文件数量较多，占总体的36%，在一定程度上有助于减轻企业的过度排放对环境造成的危害；以非盈利组织和公民为政策受体所颁布的政策文件数量较少，所占比例分别为15%和8%，表明我国在规范全民参与方面还有待加强。垃圾分类作为一项全国性的活动，与每一个人都息息相关，不仅需要政府部门加强顶层设计、发挥主导作用，更需要各企业、各组织以及个人的积极参与和配合。因此，未来可加强对公民和非盈利组织的规范约束，真正做到全民参与。

Figure 6. Distribution of policy receptors

图6. 政策受体分布情况

从Y轴政策工具维来看，2010~2015年期间有关垃圾分类政策工具数量较少，且主要为命令控制型和市场经济型，表明前期政府主要运用强制手段和一些激励约束手段来规范人民实施垃圾分类行为，缺乏对人们自主行为的引导，形成思想上的主观意愿。2016~2020年期间，对社会自愿型政策工具的运用逐步加强，体现了我国垃圾分类政策思想的转变，由前期的被动约束逐步转化为自主规范。

从Z轴政策效力维来看，整体呈现逐年增加的趋势，见图7，研究期的前五年政策力度的整体水平比较低，但在2016~2020年有明显的增加，说明国家对垃圾分类的重视程度日益增加。具体来看，政策目标和政策措施相较于政策力度稍显薄弱，有待进一步完善。

Figure 7. Policy effectiveness dimension distribution

图7. 政策效力维分布

4.2. 交互评价

为进一步明晰垃圾分类政策体系设计思路，对政策受体差异、政策工具组合运用以及政策效力差异进行交互分析。

1) 2010~2015年垃圾分类政策发展尚处于试点探索阶段，在此期间发布的政策数量较少，政策效力的整体水平低，且政策工具类型单一，呈现以命令控制型为主、市场经济型和社会自愿型工具为辅的局面，政府侧重于以强制性手段来实施垃圾分类行为。政策的作用对象主要为企业和政府，而针对公民和非盈利组织的政策文件相对较少。从2010年到2015年，共发布了51项有关垃圾分类的政策文件，其中，仅有6项政策文件是以非盈利组织为受体对象，仅有5项文件中对公民的垃圾分类行为进行了规范性描述，缺乏对公民个人垃圾分类行为的约束，而仅仅依靠公民自觉性实施垃圾分类行为，远远不能满足垃圾分类的目标。并且，此阶段的政策效力水平低，缺乏目标的引领作用，政府部门在执法力度方面也存在缺陷，在政策发布初期，政府执行力较强，但随着时间的推移，逐渐有所懈怠，导致执法力度水平下降从而使政策不能长期高效的发挥作用。此期间尚处于我国垃圾分类政策体系初步发展阶段，政府起主导作用，企业、组织及公民的垃圾分类意识低，人们并未意识到垃圾分类的重要性，尚未形成人人有责、全民参与的垃圾分类思想，因此，需要政府运用强制手段约束企业和个人的行为。

2) 以2015年为转折点进入快速发展阶段，除2018年稍有回落，其余整体水平呈现快速上升趋势。政策数量和政策效力明显增加，政策体系也在不断完善，呈现以命令强制型和市场经济型为主、社会自愿型为辅的局面。在这五年期间，共发布政策文件119项，相较于研究期的前六年增加了两倍多，针对公民和非盈利组织的政策逐步得到补充，特别是在2019年和2020年这两年期间，国家和地方政府明显加大了对垃圾分类问题的重视程度，共发布了68项有关垃圾分类政策文件，在政策目标、政策力度以及政策措施方面相比于前一阶段都有一定程度的优化，但在公民和一些非盈利组织的政策措施方面还有很大的提升空间。此外，上海市于2019年7月1日开始实施强制垃圾分类的政策文件，标志着上海正式步入垃圾分类强制时代。根据上海城市管理和执法局统计，自2019年7月1日新的生活垃圾管理条例生效以来，截至2020年4月，上海城市管理和执法部门已对7662起违规行为处以罚款，由此可见，对命令强制型政策工具的政策执行力度明显增强，在一定程度上提高了垃圾分类率，但在处罚之后缺乏对违规企业、组织或居民的教育引导等社会自愿型政策工具的运用，受罚对象由于认知不足可能会再次出现违规行为。

5. 城市生活垃圾治理政策体系实施建议

通过上述分析不难发现，我国垃圾分类政策体系正逐步完善，政策作用对象涵盖范围越来越全面，政策工具类型也逐渐丰富多样，政策效力水平也得到了很大程度地提升，但依旧还存在有待改善之处：

1) 我国垃圾分类政策的执行主体较为单一，政策内容普遍是对政府部门和企业单位的行为进行规范，而针对社团、社区等非盈利组织和居民个人行为的规范约束描述较少，其中以居民个人为主要约束对象的政策文件数量仅占总体的8%，远远低于政府部门和企业的政策数量水平。在研究期的两阶段中所发布的政策文件多涉及政府部门的顶层设计和行业企业的标准规范，缺乏落实到公民个人行为的具体政策实施细则，从而造成公民垃圾分类意识低的局面，这或许是导致多年来实施垃圾分类效果不明显的主要原因。

此外，政策执行机构的职能比较分散，如《上海市生活垃圾管理条例》从制定、宣传到落实、监督等各个环节涉及到生态环境部门、绿化市容部门、房屋管理部门等20多个部门，看似各司其职，实则职责分散。其中，绿化市容部作为上海市生活垃圾管理的主管部门，与其他政府单位属于平行机构，容易造成职能混乱，出现“重复管”或“没人管”的现象。社区街道等基层执行部门，可能会接收到不同上级部门传达的不同通知，导致通知内容矛盾或重复，给基层政策执行者带来困扰，使工作效率下降。

2) 我国垃圾分类政策工具组合不均衡，缺乏对社会自愿型政策工具的运用。虽然在垃圾分类政策体系的建设中，使用强制性和激励性的手段规范企业和居民的行为具有成效快、易操控的优点，但其也有一定的局限性，如实施成本高、易遭到抵制，且一旦取消此类工具的约束作用，又会恢复到不分类的原始局面。上海市政府于2009年通过设置“绿色账户”激励居民参与垃圾分类，但从最终效果来看并没有达到预期目标，据统计绿色账户用户已超过500万人，但真正使用绿色账户的家庭不足20%，并且绿色账户虽然属于上海垃圾分类的动员机制，却没有固定的政府财政承担机制，而主要是依靠社会上的一些大型企业贡献社会资源，其吸引力不足以对居民起到激励作用。在社会自愿型政策工具方面并没有具体固定的机制去动员企业、居民及一些社会组织积极参与到垃圾分类相关活动中，仅依靠政府的力量处理垃圾问题存在很大的局限性，并且非政府组织的发展也受到资金和政策的约束，生产企业的主动参与度不高，因此有必要积极发展社会自愿型工具，鼓励引导全社会共同参与。

3) 我国垃圾分类政策效力维度实施水平需要进一步完善，尤其在政策目标和政策措施方面。垃圾分类相关法律法规多从宏观角度制定，国家级部门如国务院、发改委、城乡建设部等以及各级地方政府对垃圾分类处理问题都有涉及，但在政策标准制定和描述上存在差异，导致政策执行过程中存在模糊性。同时，政策法规中缺乏对居民和企业在垃圾分类过程中责任与义务的具体描述，缺少具体可实施的行动措施。研究的170份具体政策文件，很少涉及到政策短期目标以及长期目标的描述，使得政府以及企业在执行之后无法检验是否达到预期政策目标或是无从判断距离既定目标还有多大差距，进而无从确定下一步努力方向和改进行为。更进一步地，国务院、城乡建设部以及各类环境保护部门应发挥统领作用，做好顶层设计，然后再由各级各地政府因地制宜制定相关具体明确的目标和措施，能将政策内容具体落到实处，达到政策颁布的预期效果。

基金项目

国家社会科学基金项目(22BJY199)。