1. 引言
国外典型发展中国家，发达国家对农业支持与保护，特别是关于农业补贴方面的政策比较成熟。美国，日本是世界上的农业发达国家，农业支持与补贴政策相对来说较为完善，巴西与中国都是以农业为基础的发展中国家，都是农业大国，与中国的发展阶段和发展条件相似。因此，通过分析美国，日本和巴西的农业补贴政策和措施对完善我国农业补贴政策具有重要的借鉴意义。
2. 国外农业补贴政策及特点
2.1. 美国
美国是发达国家最早对农业进行补贴的。20世纪30年代经济大萧条时期，罗斯福政府为应对经济危机，制定了以农产品支持价格政策为核心的《农业调整法》，开创了农产品补贴政策的先河。美国的农产品补贴政策主要包括直接补贴，营销补贴，投入品补贴，反周期补贴，出口补贴和农业保险保费补贴等 [1] 。美国的农业补贴政策涵盖的方面较广，既有专门针对农产品的补贴政策，又包括了农产品贸易，食物影响，农业资源保护，农村金融，农村发展等政策 [2] 。
在美国的农业补贴政策的演变过程中，美国政府主要是通过立法的形式来制定政策 [3] 。1933年，美国政府颁布《农业调整法》，建立了以价格支持和限产措施为重点的农业补贴政策。1955年，美国政府取消实物收购的政策，规定农民可以用现金来偿还政府提供的销售贷款，同时实行弹性耕种面积，放松对粮食种植面积的控制。到了20世纪60~70年代，美国农业生产能力日益增加，过剩严重，为了抑制过快的农产品生产，美国政府减少价格支持和实行生产限制，同时实施“直接收入补贴”，“土地储备补贴”和“休耕补贴”等。到了1972年爆发全球性的粮食危机，美国的农业政策逐渐从生产干预向市场导向转变 [4] 。1973年，美国政府颁布《农业与消费者保护法》，引入目标价格，实行差额补贴制度，对农民提供直接收入补贴。同时为了消除国家大量的库存压力，1977年国家推行谷物储存计划，对农户自己储备谷物给予补贴。1996年美国联邦政府《联邦农业改善和改革法》的出台，对传统的农业补贴政策进行了大幅度的调整。该政策计划在七年之内解除对耕种面积和作物品种的限制，停止对农场主有关价格和收入支持的补贴，取消差额补贴，农户自储计划等。2002年，美国出台《农业安全与农村投资法》，在1996年农业改革法的基础上，逐步加大对农业的补贴和投入，进一步对补贴政策进行调整，建立起以收入支持为主的农业补贴政策体系。除开继续对乳制品，食糖，棉花提供价格支持外，同时美国扩大了直接支持的范围，将大部分农产品纳入由“固定直接补贴”，“反周期补贴”和“营销贷款支持”构成的“收入安全网”。2008年的《食品、环保、能源法》通过改革反周期补贴的操作方式，扩大了无追索权贷款的覆盖范围，新增基于农户目标收益的“平均作物收入选择补贴”，加快向收入支持转型的步伐。根据OECD数据库提供数据，与1986~1988年相比，2007~2009年美国的农业补贴率由21%下降至10%，脱钩补贴由1%增加到22%，这表明美国的农业补贴水平处于下降的趋势，而它的政策却从对市场有较大扭曲作用的价格支持措施向以市场为导向的收入支持措施转变。2012年，美国政府又制定了农业收入保险保障计划，取代反周期补贴，直接补贴等支持措施，扩大了农作物保险覆盖的范围。2014年，奥巴马总统签署美国的新农业法案，新法案的目标是削减政府财政预算，使农业走向市场化，通过市场机制实现发展，同时加大风险管理力度，注重农业的可持续发展。新法案设立了价格损失保障和农业收入风险保障。新法案的提出一方面可以降低农场的经营风险，另一方面可以刺激农产品出口，同时也可以减少美国财政负担 [5] 。
通过以上美国农业补贴政策的整个演变和发展来看，美国的财政政策的形式比较多样化，农业补贴范围广，农业补贴投入大，在不断的发展中，逐渐形成了比较完善的农业保护政策体系。同时最大的特点是美国一直采取立法的形式制定农业补贴政策，保证了政策实施的有效性和权威性。
2.2. 日本
随着经济的快速增长，日本的农业保护水平不断提升。2012~2014年，日本的农业支持量达到年均535.5亿美元，相当于农业总收入的52.3%。1942年，日本政府颁布《粮食管理法》，实行稻米管理价格制度，就是对稻米在收购，批发，销售乃至外贸等方面实行政府管制，由政府统一制定购销价格。1952年在放开杂粮市场的基础上，开始对小麦，甘薯，马铃薯，甜菜，甘蔗等实行间接管制，通过最低保证价格制度确保生产者收入，对畜产品产区稳定价格带制度，对大豆，油菜籽，乳制品等实行差额补贴制度，对蔬菜，加工用水果等实施安定基金制度，对肉用仔牛，仔猪等采用差额补贴与安定基金相结合的支持措施。随着稻米生产过剩和粮食财政赤字压力的增加，日本政府不得不改变这种做法，1969年引入“自主流通米的制度”，即政府只收购部分米，其余的可以自由流通。20世纪70年代，随着国民经济结构的变化，工农收入差距开始扩大， 为了提高农民收入，政府开始对稻米的收购价格实行“生产成本/收入补偿方案”，稻米的收购价格以前三年的生产成本和劳动力成本为基础。同时，政府对稻米的控制程度不断降低，市场放宽对粮食的流通限制，市场上自主流通的稻米不断增多。1981年，日本政府正式取消粮食的配给制度，1987年稻米的购销倒挂制度正式结束。随着稻米购销倒挂制度的解体以及自主流通米的增多，日本政府开始发挥市场机制对稻米价格形成的作用。1990年，日本设立“自主流通稻米价格形成机构”，以市场竞标的方式，公开公平地形成自主流通米的批发价格，并成为全国的稻米批发销售的指标价格。1995年，日本出台《新粮食法》，政府进行宏观调控，但是取消对农产品生产和流通的直接管理和干预，采用竞标的方式来确定稻米的市场价格，更加强调市场机制的作用。1999年，日本出台新的农业法，进一步强调市场机制对农产品价格形成的作用。主要包括政府取消对稻米等粮食作物的生产和流通的补贴，主要通过采取对山区，半山区实行直接收入补贴，通过稻作安定经营对策，水稻转作补贴，差价补贴，灾害保险补贴等措施稳定农民收入。2007年开始实施“跨品种经营稳定政策”，改革稻米生产调整及价格补贴，针对特定骨干农户，不分品种地对其整体经营收入进行补贴支持，加大对农地，水资源，环境保护等政策支持 [6] [7] [8] 。
从以上可以看到日本在对农业的支持方面，长期以来重视价格支持政策的实施，价格支持部分在农业补贴中占有很大的比重。但是，随着WTO谈判的进展以及日本国内农业发展中出现的一系列新情况，日本农业补贴政策从农产品价格支持为主向直接支付制度转变。
2.3. 巴西
巴西是拉丁美洲和加勒比海地区的一个国家，其发展农业的自然条件比较优越。境内有许多尚未开发利用的平原和草场，常年湿润且降雨量丰富。巴西在早期就确立了“以农立国”的国家发展战略 [9] 。根据OECD数据库提供数据，2013年，巴西GDP约2.25亿元，农业增加值占GDP的6%，农产品出口总额为999.68亿元，同比增长4.3%，占巴西出口总额的41.28%。其中牛肉和玉米的出口额世界第四，糖和咖啡的出口额世界第一，说明巴西的农业在其国民经济中占据重要地位而且对整个世界发展有着重要的影响。
巴西的农业补贴政策包括三个方面，第一，家庭农业支持计划。家庭农业支持计划主要包括基础设施建设支持，对农业技术人员和农民进行免费培训，免费提供病虫害防治资料和提供低利率信贷政策三个方面。第二，农业价格和补贴政策，包括四个方面，农产品最低保护价格，农产品直接补贴，产品售空计划和期权合约补贴 [10] 。从1995年开始，巴西政府就减少了对农业的补贴和价格支持力度，增加产品售空计划和期权合约补贴。政府这样做的目的一方面可以增加农民收入，防止农村人口迅速向大城市流动，一方面可以减少政府收购农产品的储备成本，同时，保持巴西农业的综合竞争力，并不断提高农业在国际上的竞争优势。第三，农业保险补贴政策。巴西政府一直把农业保险作为促进农业发展的一项重要政策。巴西是采用农业保险较早的国家，而且对保险补贴的投入在逐年增加。2005年~2011年，巴西保险金拨付计划累计提供资金20.1亿元，2012年巴西对农业的补贴总额达到6.88亿元，比2011年增长30%，2015年计划达到10.56亿元。
巴西的农业补贴政策有两个明显的特点，一是其主要采用信贷支持和农业保险补贴等金融政策来促进农业的发展，二是其补贴资金很少用于对农业直接补贴，而是主要以市场为导向，将资金用于投资和市场决策。
3. 我国现阶段的农业补贴政策
我国现阶段的农业补贴政策分为四个方面，分别是价格支持措施，脱钩和挂钩的直接补贴政策以及一般服务支持措施 [11]。
3.1. 价格支持措施
包括粮食最低收购价政策和粮油临时收储措施。粮食最低收购价政策，主要适用于粮食主产区的小麦和稻谷，当粮食市场价格低于最低收购价格，在相关粮食主产区按照最低收购价格挂牌收购农民交售的新粮，当市场价格高于最低收购价格，则不启动或及时推出最低收购价收购 [12] 。粮油临时收储政策主要适用于东北主产区的玉米和大豆，以及湖北，四川，安徽等17个油菜产区的油菜籽。中储粮总公司承担国家临时收储任务，安排直属企业或委托有一定资质的国有或民营粮油企业按照国家确定的临时收储价格挂牌收购农民交售新生产的粮油产品，严禁收购库存陈粮和国外进口转基因大豆。其目的是保护农民利益和发展粮油生产积极性，维护粮油市场稳定。东北，黑龙江大豆和新疆棉花目标价格补贴政策。
3.2. 直接补贴政策
包括粮食直补，农资综合补贴，农作物良种补贴，畜牧良种补贴，农机具购置补贴，农业保险保费补贴几个方面。截至2008年底，中央财政累计投资43亿元，建设70多个大型商品粮生产基地。2009年，《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》出台，提出了整合大型商品粮基地等项目投资，统筹用于规划确定的田间工程以及农技服务体系建设。2010年，国家安排中央65亿元用于规划内田间工程及农技服务体系建设。为推进畜牧业生产方式向集约型转变，促进现代畜牧业持续健康平稳发展，2007年国家开始支持标准化规模养猪场和奶牛养殖小区建设。中央财政对标准化规模养殖场的水电路，粪污处理，沼气池，防疫，挤奶设施及饲草料基地建设等给予适当补助。同时国家对产粮大县，产油大县和生猪调出大县奖励进行奖励。其中产粮大县奖励资金作为专项补助资金，必须用于支持本地产业的发展。还有其他一系列农业一般服务支持措施，如农业综合开发项目，全国农业科技入户示范工程，农民专业合作社支持项目，农技推广体系建设，测土配方施肥补贴，劳动力转移培训阳光工程，新型农民科技培训工程等农业生产成本，鼓励农户使用优良品种，保障农户生产收入调动农户种粮积极性，促进粮食生产稳定发展。脱钩的直接补贴政策包括退耕还林补贴和退牧还草补贴 [13] 。退耕还林补贴用于退耕农户退耕后维持医疗，教育，日常生活等必要开支的专项补助资金，以及原退耕还林政策补助期满后解决退耕农户生活困难的专项补贴。退牧还草补贴是为了保护和恢复西北部，青藏高原和内蒙古的草地资源，以及治理京津风沙源，对退牧还草的牧民给予生态补偿。主要采取禁牧，休牧和划区轮牧三种方式进行。2014年开始，对于新疆棉花，东北和内蒙古大豆废除临时收储政策，开始执行目标价格补贴 [14] 。
3.3. 一般服务支持措施
为改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，国家于1996年开始在粮食主产区集中连片地建设“稳定高产”的大型商品粮生产基地。
4. 运用PSE体系测算各国农业补贴政策效果
农业政策措施主要分为三种类型：对农业生产者的支持措施，对农产品消费者的支持措施和对农业一般服务的支持措施。所以，本章主要运用经济合作与发展组织(OECD)构建的用生产者支持估计，一般服务支持估计，农业支持总量等指标体系来测度农业政策的支持水平和政策效果 [15] 。
4.1. 生产者支持估计
生产者支持估计(Producer Support Estimate, PSE)测度的是实施农业补贴政策措施后，农业生产者获得从消费者和纳税人转移的补贴总额，而生产者支持估计百分比是指PSE占农业总收入(按生产者价格计算的农产品产值加上对生产者的财政预算支持)的比率，该指标反映了农业总收入中来自农业支持政策的份额，通过查询OECD数据库。
如表1所示，近十年来，日本和美国农业补贴总量基本控制在较小的浮动区间，变化不大。但很明显，我国对农业补贴水平不断攀升，由2004年的252.50亿美元增加到2014年的292.59亿美元。说明我国越来越重视对农业投入力度，国家财政负担累积。但我国农业补贴总额占GDP的比重较低，PSE最高峰在2014年仅仅达到GDP的2.82%，相比于2004年0.45%有了一定幅度的增长。但农业作为我国的基础性产业，国家对农业补贴投入力度远远不够。同时，比较四个国家2004年~2014年生产者支持估计百分比。
通过以上表2数据可以发现，近十年来日本的农业总收入中来自农业支持政策作用的基本上占50%左右，相对于美国，巴西和中国，日本在比值上有绝对的优势，说明日本的农业生产者收入中几乎一半
Table 1. Total PSE in each country from 2004 to 2014 (million dollars)
表1. 2004~2014年各国PSE总量(百万美元)
数据来源：OECD database。
Table 2. %PSE of countries from 2004 to 2014
表2. 2004~2014年各国%PSE (%)
数据来源：OECD database。
来自于政府的农业补贴支持，农业生产者的收入在很大程度上得到了保障。同时可以看到我们国家，除开2008年美国次贷危机对我国经济的严重冲击，我国%PSE整体呈现上升的态势，由2004年的6.6%上升到2014年20.2%，农业收入依赖于政府财政补贴的程度加深。
4.2. 一般服务支持估计
一般服务支持估计(General Services Support Estimate, GSSE)衡量政府财政对整个农业部门的补贴支持水平，GSSE针对整个农业部门，而非具体生产者或者消费者，因此不影响农业收入或消费支出。一般服务支持估计百分比(%GSSE)是GSSE占农业支持总量(Total Support Estimate, TSE)的比重，%GSSE越高表明农业支持政策措施对农业生产者个体行为决策的影响程度较小，市场扭曲作用相对较弱。
通过表3可以看出，2004年~2014年，各国的一般性服务支持水平均有一定的涨幅，特别是我国上涨空间较大，由2004年的146.08亿美元上涨到2014年343.99亿美元，增加比例为135%。但各国GSSE占农业支持总量(TSE)的比重出现了明显的下降。巴西，中国，日本，美国的一般服务支持估计百分比由2004年的34.9%，36.6%，18.1%，9.8%分别下降到2014年的14.0%，10.5%，15.2%，8.2%，出现了较大幅度的下降。说明政府采取补贴政策对农业生产的干预对农业生产者的决策行为的影响程度加深，有一定的市场扭曲效应。
4.3. 农业支持总量
农业支持总量估计(TSE)衡量实施农业支持政策措施后，从纳税人和消费者转移到农业部门的所有补贴。农业支持总量估计百分比(%TSE)是TSE占国内生产总值GDP的比重。%TSE越高，意味着国民收入中用于支持农业的比重越高，农业支持负担越重。
Table 3. Total GSSE of countries in 2004 to 2014 (million dollars)
表3. 2004~2014年各国GSSE总量(百万美元)
数据来源：OECD database。
通过图1可以发现，巴西和美国的%TSE一直维持在1%以下，日本处于中间水平，但不超过1.5%。而且美国，日本，巴西的%TSE在2004~2014年之间有微弱的下降，中国的农业支持总量估计在四个国家中一直处于高峰，且整体呈上涨的趋势，从2004年2.065%增长到2014年3.268%，增加了1.2个百分点。说明中国的国民收入用来支持农业发展的比重越来越大。中央财政预算负担加大。
通过比较各个国家农业补贴政策和分析四个国家农业补贴水平可以发现，我国目前农业补贴政策仍然存在以下几个问题：1) 我国补贴力度在不断加大但是仍然在较低的水平。在加大补贴力度的同时，不应只用于降低农户生产资料成本，对于农户的生产，教育，科技推广的补贴力度也应该逐渐加大。2) 农业补贴政策执行成本偏高。我国农业补贴程序繁琐，大部分资金用在了中间环节，并非直接用于农业生产者本身，这样的农业补贴方式很容易会导致资金的流失和执行成本偏高。3) 缺乏有效的监管机制和监管单位以及农业补贴的相关法律有待完善。国家要通过完善的监管单位和机制确保财政预算用之于民，防止资金的滥用和挪用。同时通过法律手段来保证农业补贴的稳定性以及不会受到其他因素的制约。
5. 国外农业补贴政策对中国的启示及结语
5.1. 增加农业支持总量
2014年，中国农业支持总量估计(TSE)达到2447.14亿美元，总量上已经超过许多发达国家，但这个绝对量的数据难以说明中国拥有较高的农业支持水平。如果按中国农业人口或平均土地面积来看，中国农业支持水平仍然极端低下，农业支持和保护程度仍然不足。因此，各级政府在财力允许的情况下要增加农业支持总量，不断加强对农业的支持力度。
5.2. 加大生产者支持力度
近年来，中国生产者支持结构不断完善，2014年，中国%PSE大幅上升，从2004年6.6%涨到2014年的20.2%。但与日本相比仍然有很大的差距。21世纪以来，巴西对农业生产者的支持一直是农业支持的最主要形式，中国近年来对农业生产者的支持虽有较大的发展，但是占TSE的比例仍然有限。因此，在不断增加TSE总量的同时，应适当加大对PSE的支持，以全面调动农业生产者的积极性，促进农业健康，持续发展和农民增收。
5.3. 优化一般服务结构
长期以来，中国农业一般服务支持结构处于不平衡状态，农业一般服务支持主要侧重于农业基础设
数据来源：OECD database。
Figure 1. %TSE of countries in 2004 to 2014
图1. 2004~2014年各国%TSE (%)
施与农产品储备建设的工作。面对当前中国劳动力老龄化，弱质化以及农业科技成果转化不足等现实问题，应进一步优化一般服务支持结构，不断增加对农业科研，培训教育，技术推广，农产品检验检疫等方面的投入，以推动现代农业科技创新，促使农业科技成果尽快转化成生产力，提高农业生产者的整体科技素养。
5.4. 发挥金融优惠政策在农业生产中的作用
发达国家对粮食生产的补贴力度非常之大，而直接补贴需要雄厚的经济实力，目前许多发展中国家仍然无力实行。中国在长期内属于发展中国家，而且中国的农业比重偏大，农业人口众多，大规模地加大农业的财政支出显然不符合中国发展现状。但是，中国可以借鉴巴西的经验，由政府提供金融优惠政策扶持农业发展，通过直接补贴，低利率贷款和农业保险补贴等多种形式提升农业产业化水平。政府对商业银行进行结构性调整，对粮食生产实行优惠贷款政策，在全国积极建立和完善农业保险制度。
5.5. 应加强农业支持与保护的法治化建设
中国在保障农业支持与保护措施落实方面与其他WTO成员相比还存在较大差距，主要表现在一是国外通过制定严格法律为农业支持与补贴政策提供保障，保证了农业补贴政策的稳定性，规范性和公开性。而中国对粮食主产区实行的价格支持，直接补贴，税收减免等支持与保护性政策尚没有充足的法律保障，还缺乏稳定性和连续性。二是国外几乎所有支持政策都细化到具体项目，做到了由政策到法规，由法规到项目，由项目到资金的全程规范管理，而中国农业支持与保护的项目，资金管理方式还相对粗放，年度农业支持资金的额度变化较大。因此，中国应借鉴国外经验及做法，不断完善相关法律和配套政策，使中国对农业的支持与保护制度化，法律化。
5.6. 应建立多元化的农业支持与保护政策体系
目前，国外农业支持与保护形式呈现多元化发展趋势，农业支出与保护政策除了价格支持，直接补贴外，还涉及农业基础设施投入，调整农业结构，技术培训，农业风险基金等多个方面。通过借鉴国外经验，中国除了价格支持和直接补贴政策外，还应在生态补偿，农业保险保障，农业信贷优惠，鼓励农产品加工业发展等多方面，加强对农业的支持和保护，应构建一个由直接补贴，价格支持，金融支持，生态补偿等多种支持方式共同组成的完善的农业支持与保护政策体系。