地方债对地方经济高质量发展的影响研究——基于省际面板数据的实证研究

Research on the Impact of Local Debt on the High-Quality Development of Local Economy—Empirical Research Based on Provincial Panel Data

摘要: 十九届四中全会强调，要推动经济实现高质量发展，提高我国经济发展质量，是今后相当长时期我国经济建设的着力点。然而，当前中国经济正处于转型升级的关键期，经济结构不断优化调整，经济增速换挡加快。地方债已经成为威胁我国经济健康发展的重要因素，这对我国经济高质量的发展提出了现实的挑战。在此背景下，本文对探究地方债与经济高质量发展两者之间存在的内在逻辑联系具有重要意义。本文运用面板数据回归模型，对2013~2019年全国31个省市地方债与经济发展高质量发展之间的非线性关系进行了分析。并得出如下结论：1) 我国的不同区域经济高质量发展水平差异较大，北京、上海、广东一直处于经济高质量发展的第一梯队。随着时间的推移，各省份的经济高质量发展水平之间的差距逐渐增大。我国东部沿海，经济高质量发展有较大的优势，我国西部地区，发展水平较为滞后。2) 地方政府债务助推经济高质量发展，地方债对高质量发展的拉动作用为12.4%。地方债对科技创新具有“遮掩效应”。3) 地方债通过显著影响对外开放水平，进而影响经济高质量发展水平。

Abstract: The Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee emphasized that promoting high-quality economic development and improving the quality of my country’s economic development are the focus of my country’s economic construction for a long period of time in the future. However, China’s economy is currently in a critical period of transformation and upgrading, the economic structure is constantly being optimized and adjusted, and the economic growth rate is accelerating. Local debt has become an important factor threatening the healthy development of my country’s economy, which poses a realistic challenge to the high-quality development of my country’s economy. In this context, this paper is of great significance for exploring the inherent logical connection between lo-cal debt and high-quality economic development. This paper uses a panel data regression model to analyze the nonlinear relationship between local debt and high-quality economic development in 31 provinces and cities across the country from 2013 to 2019. The following conclusions are drawn: 1) The level of high-quality economic development in different regions in my country is quite dif-ferent, and Beijing, Shanghai, and Guangdong have always been in the first echelon of high-quality economic development. Over time, the gap between the high-quality economic development levels of the provinces has gradually increased. The eastern coast of my country has great advantages in high-quality economic development, while the development level of the western region of my coun-try is lagging behind. 2) Local government debt boosts high-quality economic development, and lo-cal government debt contributes 12.4% to high-quality development. Local debt has a “masking ef-fect” on scientific and technological innovation. 3) Local debt significantly affects the level of opening to the outside world, thereby affecting the level of high-quality economic development.

1. 引言

随着新时代的经济发展，我国迎来了各种各样的变化，新的时代也对我们的生活提出了新的要求，对经济发展水平不再是强调“量”，而是更加注重“质”。2019年1月18日，《关于全面深化财税体制改革的意见》(以下简称《改革意见》)发出并通知，要求各地严格按上级要求管控并认真执行。这就意味着新一轮改革正式启动。这些重要论述，为我们做好地方政府债务管理指明了正确方向、指派了明确任务、提出了明确要求。那么，如何理解高质量发展？如何加强地方政府债务管理？怎样实施高质量发展战略？“十四五”期间地方政府债务管理工作又有哪些特点？这些问题值得关注与研究。关于为什么要强调高质量发展，本文将做进一步解释。

2010年以来，中国国内生产总值增速一直在7%~8%之间，自1978年邓小平开启改革开放大业以来，我国进入了经济飞速增长的30年。然而截至2017年末，财政部公布的财政数据显示，中国的经济有升有降，中国地方政府债务余额由2016年的15.32万亿元上升至16.47万亿元，同比增长7.51%，其中，一般债务债务占62.70%，专项地方政府债务债务占37.30%；根据“十四五”规划，“新基建”将成为未来国内经济增长的基石，地方政府也将推出更多的重大项目和新投资。如此庞大的地方政府债务不仅对宏观经济稳定造成影响，也是威胁我国经济平稳运行的一枚重大隐患。因此，如何有效地控制地方政府债务规模和提高其使用效率是当前我国面临的一个重大课题。

当前，中国经济发展还存在较大的不确定因素。疫情防控压力长期持续，外部环境不确定性不稳定性因素较多。一是外部经济下行压力加大，中美经贸摩擦持续升级。二是国内经济运行总体平稳运行。三是金融风险有所累积，部分地区局部金融运行紧张。四是地方债务管理有待进一步加强。五是资本项目未完全放开。然而，我国面临对内对外的国际局势对我国地方债务市场既是挑战同时也是发展机遇。目前，我国的发力重点应该放在如何全面防控地方债务风险，建立更加完善的法律监督体系，重点从重视“量”到重视“质”全面转化。

2. 文献回顾

1) 政府债务可以促进经济增长

政府债务弥补了个人资本无法进入国民基建和某些公共投资领域的不足，这不仅是为了惠民，也是为了实现经济增长。凯恩斯认为，对于经济体状态，利用借贷可以直接帮助经济体改善现状，促进经济增长。在勒纳看来，政府债务可以合理引导市场流动资金，有效解决资源分配问题。更近一步深入地挖掘勒纳的观点，可以认为可支配收入和社会总需求总需求取决于政府债务的规模，而地方债的增加确实能在短期内对经济发展产生积极影响。而在就业情况状况不佳的经济体中，正面效果影响甚至更大。因此，本文主要探讨地方政府债务如何来影响经济高质量增长。首先，文章从理论上分析地方政府债务与经济高质量发展之间的作用机制，并结合中国实际情况进行检验。Victorand Christopher (2016) [1] 对加纳相关经济数据的研究表明，经济增长与政府债务之间有显著的正相关关系。Delongand Summer (2012) [2] 为，政府举债是一种自我融资的形式，有助于在经济体下行状态时通过借贷行为纾困。

2) 政府债务会抑制经济增长

另一种观点是，政府债务抑制了经济增长。本文在此基础上提出自己的一些看法和建议：1) 政府债务是经济发展到一定阶段后必然出现的现象。2) 政府债务对一国经济有很大的促进作用。Vincent (2011)在分析 [3] 尼日利亚政府债务和经济增长之间的关系时，发现了明显的负相关关系。Elmendorand Mankiw (1999) [4] 在分析政府债务与GDP之间的关系时，他们计算出，如果将政府债务用一个自变量变量表示，而将总产出总额作为一个因素，地方政府债务值每减少0.01就会减少产出总额。

3) 政府债务与经济增长存在不规则的线性关系

从几何上讲，政府债务与经济增长的关系是一个二次项系数向下的二元一次方程图，Fischer认为，从长期来看，政府债务对经济发展具有负面影响。但从短期来看，地方政府在民生、基建等领域的支出较多，从这个角度来看，地方政府是否借债消费，支出回报是否抵消甚至为经济带来正增长，都取决于地方经济下行的支出高效率。Williamand Emmanuel (2012) [5] 利用世界各地170多个国家的债务数据和相关的经济增长数据，对个体固定效应模型和个体随机效应模型进行的比较分析发现，地方政府债务具有一定阈值效应，当债务规模在一定体量以下，会出现规模报酬递增，反之超过则出现规模报酬递减。Catherine Pattillo (2002) [6] 也同意上述结论，即政府支出的效率是政府债务对经济发展的积极或消极影响的关键。他们认为，对私人投资的公共投资是政府举债的一个来源，市场上的流动资金数额影响到该国GDP的规模。根据这些发现，他们立即建立了OECD国家债务数据的模型，并得出结论说政府债务占GDP的比例在53%左右是最好的。Andrea & Pescatori (2014) [7] 认为，政府债务与经济增长之间不是显著的关系，并补充说，政府负债过多可能导致总产出波动。

3. 我国地方债发展现状分析

1) 债务规模上升

截至2013年6月末，我国地方政府债务余额超过1万亿元，其中，保证债务余额两百万元、债务隐患余额余额超4千亿元。地方债规模迅速扩大，对经济发展产生了严重的负面影响。同时，由于地方债具有隐蔽性强、偿还期限短、还本付息压力大等特点，使得其风险也在不断积累，一旦爆发将会造成巨大的危害。因此，可以看出中国目前的经济发展状况与中央提出的“稳增长”，“调结构”的要求相比仍然存在很大差距。我国经济出现两个比较明显的趋势：经济增速逐渐趋于平缓，产能过剩，结构性矛盾突出。

2) 债务资金管理不到位

目前，相当一部分地方政府债务没有纳入预算管理监督。目前我国地方债存在的问题主要表现为：一、债务规模过于庞大。近年来，随着我国财政体制改革的不断深入和公共财政框架的建立，地方政府债务规模的规模也随之迅速扩大。地方政府性债务未全部纳入预算管理体系；地方债缺乏健全的监管体系。截至2013年末，我国共有31个省、自治区、直辖市开展过地方债管理工作。但由于历史原因，这些省、自治区、直辖市均为中央控制范围内，其债务规模相对较小；二、债务结构不合理。在当前政府工作考核评价制度过于注重GDP的情况下，地方政府举债和投资的积极性仍然难以得到遏制。三、地方政府债务管理混乱。地方政府在发行债券时，只注重短期效应而忽视长期效益；在借款过程中不重视偿还责任；在债务到期后又不及时偿还债务。违规举债、变相举债现象仍然存在。由于地方融资平台公司负债过多，导致资金链断裂，偿债能力下降。

3) 地方政府债务利用效率低，资金闲置等资金浪费

债务偿还高度依赖“土地财政”，在经济下滑时期风险很大。一段时间以来，许多地方严重依赖土地出让金收入。随着房地产行业市场的繁荣，政府用卖地所得来偿还债务的可能性不大。然而，随着经济发展进入新常态、经济结构和房地产政策调整、土地需求萎缩、地方政府依靠土地出让金偿还债务能力下降等因素，增加了偿债风险。以辽宁省为例，据媒体报道，该省土地出让金从往年的约2000亿元下降到2015年的约700亿元，土地出让金收入下降三分之二，存在还债风险。由于“土地财政”发展有限，偿债高峰即将到来，地方政府如果出现偿债困难，很容易引发债券债务危机。在此背景下，如何防范化解地方政府债务危机成为当前亟需研究解决的重要问题之一。地方政府债务面临的主要困境：地方政府债务融资渠道单一，难以满足地方财政需要。根据审计署2013年12月公布的《2013全国政府债务审计工作报告》，银行是地方政府最大的债权人，容易受到金融危机冲击。

4. 我国地方债影响经济高质量发展的实证分析

(一) 经济发展质量的衡量维度

此前大部分研究用全要素生产率衡量经济高质量发展水平，然而鉴于高质量发展内涵丰富、意义深刻，仅用全要素生产率这一单一维度衡量，难免对高质量发展的诠释全面不够全面有说服力。所以本文的研究结合了高质量发展相关文献，从“五位一体”理念出发，以创新、协调、绿色、开放、共享五个维度构建高质量发展指标体系，进而讨论地方债对经济高质量发展的影响以及传导机制，并归纳总结出本文的理论假说。

高质量发展内涵丰富，且这五个维度具有内在逻辑关系，而经济增长方式又包含经济生产效率水平和创新能力(高培勇等人，2019) [8]。因此，这五个维度是相互独立、相互影响的，形成了新时代中国经济高质量发展模式的格局。这也印证了这样一种观点，即经济发展质量的质量不能以单一的维度来衡量。在此背景之下，地方债作为政府融资渠道之一，其对于经济高质量发展有着重要意义。但从我国当前实际情况来看，地方债在推动经济发展方面却存在诸多问题。下表1就地方债对经济发展质量的影响和作用机制进行分析。

Table 1. Indicators for measuring quality economic development

表1. 经济高质量发展测度指标

(二) 模型设定

为了探讨地方政府债务对经济高质量发展的影响，对本文理论假说进行检验，参照(瞿憬昊2021) [9] 的做法，本文将当期的经济高质量线性回归模型设定如下：

$\ln {\text{sq}}_{it}={\beta }_0+{\beta }_1\ln {\text{debt}}_{it}+{\displaystyle \underset{j=2}{\overset{n}{\sum }}{\beta }_j}{\text{control}}_{jit}+{\lambda }_i+{\epsilon }_{it}$ (1)

其中i表示省份；t表示年份； ${\epsilon }_{it}$ 代表误差项； ${\text{sq}}_{it}$ 代表经济发展质量， ${\text{debt}}_{it}$ 表示地方政债务余额作为核心解释变量； ${\text{control}}_{it}$ 是本文设定的控制变量， ${\beta }_0$ 是截距项， ${\beta }_1$ 是待估计参数。

面板数据可能具有不随时间变化的特质组间差异，因此在(6.8)的基础上加入能够反映地区异质性的固定效应项，进行固定效应模型回归。表2显示地方政府债务增加对经济高质量发展的影响是正面的。即地方政府债务与经济高质量发展在1%的水平上显著为正。在模型(1)中加入所有控制变量再进行回归，上述结果系数为正，并没有发生变化，这说明企业每增加一元地方政府债务能促进经济高质量发展水平增加约12.44%。基于此，假设H1得以验证。

本文利用软件stata软件进行地方政府债务对经济高质量发展的基准回归检验。表2展示了地方政府债务影响经济高质量发展的基准回归结果，即直接效应检验。从回归结果(1)、(2)、(3)、(4)发现，地方政府债务的估计系数在1%的水平上显著为正。当地方债务平提升1%，经济高质量发展水平提升17.78%左右，说明地方政府债务促进了经济高质量发展。加入控制变量的结果(2)、(3)、(4)均显示，城镇化水平、工资水平、对外开放水平、专利申请数的回归系数显著为正，表明地区城镇化水平提高，工资水平的提高、引进外资、提高创新为经济高质量发展提供了有力的支持;工资水平的回归系数显著为负，为−0.8198878，表明工资水平的提高对经济高质量发展有一定的抑制作用，这可能是由于在经济发展初期经济快速增长导致人们工资水平上升速度加宽，但随着人们逐渐富裕起来之后，产生了福利社会的动力不足等问题。同时，盲目追求高工资，追求经济发展速度，最终也会阻碍了经济高质量发展。

Table 2. Return to baseline

表2. 基准回归

(三) 地方债影响经济高质量发展的作用机制分析

为了探究地区经济高质量发展受到地方政府债务影响的相应机理，本文参考温忠麟等(2014) [10] [11] 的做法，使用“逐步回归法”进行中介作用进行检验。根据上一章理论分析部分提出的相关假设如下：

假设H1：地方政府性债务增长会促进经济高质量发展。

假设H2：地方政府性债务通过影响科技创新，进而影响经济高质量发展，即地方政府债务导致经济高质量发展的过程中具有中介效应。

假设H3：地方政府债务通过影响对外开放程度，进而影响经济高质量发展水平。

本文利用经典的逐步回归法对假设H1和假设H2进行检验，构建如下回归模型：

$\ln {\text{sq}}_{it}=\alpha +{\beta }_1\ln {\text{debt}}_{it}+{\beta }_2{\text{control}}_{it}+{\epsilon }_{it}$ (2)

$\ln {\text{patent}}_{it}=\alpha +{\gamma }_1\ln {\text{debt}}_{it}+{\gamma }_2{\text{control}}_{it}+{\epsilon }_{it}$ (3)

$\ln {\text{sq}}_{it}=\alpha +{\lambda }_1\ln {\text{debt}}_{it}+{\lambda }_2\ln {\text{patent}}_{it}+{\lambda }_3{\text{control}}_{it}+{\epsilon }_{it}$ (4)

在模型(2)~(4)中，i代表省份，t代表年份，lnsq为被解释变量lndebt为核心解释变量，lnpatent为中介变量，control为控制变量， $\epsilon$ 表示随机残差， ${\beta }_i$ 、 ${\gamma }_i$ 、 ${\lambda }_i\left(i=0,1,2,3\right)$ 为待估计系数。Control包括城镇化水平、对外开放水平、科技创新、工资水平。逐步回归法下科技创新(lnpatent)的中介效应检验步骤如下：

首先，对模型(2)进行回归，检验解释变量(lndebt)与被解释变量(lnsq)的回归系数 ${\beta }_1$ 是否显著，若系数 ${\beta }_1$ 显著为正，说明假设H1成立，即lndebt对lnsq具有显著的正向效应。如果系数 ${\beta }_1$ 不显著则停止检验。

第二步，对模型(3)进行回归，检验地方政府性债务(lndebt)与科技创新(lnpatent)的回归系数 ${\gamma }_1$ 是否显著，若系数 ${\gamma }_1$ 显著为正，说明地方政府性债务(lndebt)促进了科技创新(lnpatent)的发展。反之，则抑制了科技创新的发展。

最后，对模型(4)进行回归，如果系数 ${\lambda }_1$ 和 ${\lambda }_2$ 都显著为正，则说明存在部分中介效应;如果地方政府性债务规模的回归系数 ${\lambda }_1$ 不显著，但科技创新的回归系数 ${\lambda }_2$ 显著，则说明土地财政发挥了完全中介效应。

在模型(2)~(4)， ${\beta }_1$ 为总效应， ${\lambda }_1$ 为直接效应， ${\gamma }_1{\lambda }_2$ 为中介效应。当 ${\beta }_1$ 为正且显著，则认为假设H1成立；在 ${\beta }_1$ 为正且显著的基础上， ${\gamma }_1{\lambda }_2$ 为正且显著，则认为假设H2成立。

基于固定效应模型进行检验：

Table 3. Research on the mechanism of the role of government debt in influencing high-quality economic development through science and technology innovation

表3. 政府债务通过科技创新影响经济高质量发展的作用机制检验

根据表3中的回归结果，在模型(2)中lndebt的系数为0.1243932且显著，即总效应为正且显著，这证明假设H1是成立的。模型(3)中研究lndebt对patent的影响，结果显示系数为−0.3351408，显著为负，这说明地方政府债务对科技创新有一定抑制作用。模型(4) lndebt的系数为0.1757233且显著，这说明增加地方政府债务抑制科技创新，进而减弱政府债务对经济高质量发展的正向影响。说明科技创新在政府债务影响高质量发展的过程中存在部分“遮掩效应”。

Table 4. Research on the mechanism of the role of government debt in influencing economic quality development through the level of foreign openness

表4. 政府债务通过对外开放水平影响经济高质量发展的作用机制检验

同理构建将上文科技创新替换为对外开放水平(lnfdi)进行回归(表4)，根据4.5中的回归结果，在模型(2)中lndebt的系数为0.139629且显著，即总效应为正且显著，这证明假设H1是成立的。模型(3)中研究lndebt对lnfdi的影响，结果显示系数为1.210236且显著为正，即说明地方政府债务对对外开放起促进作用。模型(4) lndebt的系数为0.0310575，这说明增加地方政府债务促进对外开放水平，进而增强地方政府债务对经济高质量发展的正向影响。

5. 结论和政策建议

本文结合实证结果，得出主要结论如下：

1) 我国31个省份的经济高质量发展水平在逐年提高。其中，2017年至2019年的提高速度较快，2013年至2015年提高速度较为缓慢。目前，从2019年中国经济高质量发展指数，我们可以看出高质量发展得分分布于0.1198~0.6302之间，平均得分为0.2696，总体得分偏低。其中广东和上海两个地区的得分显著高于其他省区得分，这表明两地在保持经济增长的同时也格外注重经济发展的质量；这31个省份在2013~2019年期间，北京、上海、广东一直处于经济高质量发展的第一梯队。同时，随着时间的推移，各省份的经济高质量发展水平之间的差距逐渐增大。结合上述结论分析发现北京、上海、广东、江苏、浙江处于发展水平最高的五个地区，主要分布于我国东部沿海，有较大的发展优势。发展较为落后的五位地区有甘肃、云南、贵州、广西、湖南，主要分布于我国西部地区，发展水平较为滞后。

2) 本文通过对2013年至2019年我国31个省际面板数据进行实证分析，对经济高质量发展利用熵值法进行综合得分测算，建立了个体固定效应面板数据模型。实证结果显示，地方政府债务估计系数显著为正。地方债务水平上浮1%，经济发展质量上浮17.78%左右，表明地方政府债务对高质量发展的贡献。进一步分析发现，随着地方政府债务规模的扩大，科技创新能力会下降。同时，对外开放程度越高，地方政府债务对经济质量发展越有利。定量分析显示，地方债对高质量发展的拉动作用为12.4%，地方债对科技创新具有“遮掩效应”，即地方政府债务的增加抑制了科技创新，降低了政府债务对于高质量发展的正向影响。地方债水平的高低，直接影响到对外开放的程度，进而影响到经济发展的质量。在此基础上，本文提出如下建议：

(一) 控制地方债规模，适度举债

控制地方债规模。首先，要严格规范地方债务限额管理和预算管理，认真落实新修订预算法及各项重要文件要求。其次，在加强财政监督检查的同时，进一步完善地方政府性债务风险预警机制和应急预案体系建设。再次，建立有效的债务约束激励机制。最后，加大对地方融资平台公司的监管力度。确定地方债预算和限额时，既要考虑防范债务风险问题，以资金效率和公平、公开、透明为基础。又要考虑各省、市经济发展水平和财力水平状况，严格控制省、市过度举债和规模报酬递减。预防大量地方债进入实体经济领域，加剧了金融风险，甚至引发系统性风险。优化债务资金使用途径和偿债资金来源也是有效防范和化解地方债风险的重要措施。

(二) 因地制宜完善地方债绩效评价体系，提高地方债务使用效率

完善地方债绩效评价制度。一段时间以来，地方政府债务主要投向城市基建、民生工程、重大基建工程，以保持经济增长，但大部分债务资金使用效率不高，部分省份经济高质量发展水平不高。随着地方债管理措施的完善，地方债绩效管理成为各方关注的焦点。债务管控要因地制宜，防止“一刀切”，政府预算控制要精细化，不能“一刀切”。当前我国地方债务资金使用效率有待提升，尤其是中西部一些欠发达省份，地方债资金利用效率低下。同时，目前还没有科学、统一、有效的地方债绩效评价方法，地方债务的地方债绩效管理方法、数据和指标体系不完善，地方债绩效评价难以开展。因此，要完善地方债绩效评价体系，量化地方债务资金绩效，提升地方债务使用效益。

(三) 优化债务支出结构，增强自主创新能力

随着我国基础设施的日益完善，地方政府应转变债务投资刺激经济增长的传统思维，在地方政府债务支持方向上有所调整，以适应数字经济和新时代对政府职能的要求，特别是应加大对人力资本和科技型或数字基础设施的投入力度，发挥地方政府债务资金的杠杆作用，以债务资金为诱饵，引导更多社会资本投入数字基础设施等领域，打造未来经济制高点，培育新的增长动力，为未来财税收入增长做好铺垫，减轻地方政府债务带来的财政压力，提高地方政府债务效率。在债务结构方面，应更加发挥专项债务在科技研发、科技型基建投资方面的作用，提升科技创新质量，提前做好项目的储备和评估，遴选一批有发展前途高科技项目，用这些项目发挥政府在区域创新中的引领作用。引导私人部门加大技术投入，加快创新资本的形成和流动，提高资金的配置效率。同时要加强对债务支出项目运行效益的绩效评估，让钱“花在刀刃上”。

(四) 加快建立高水平开放体系，优化外商投资准入负面清单管理

加快打造高水平开放体系。我们要围绕着构建高质量发展新格局，加快构建高水平开放体系，优化贸易结构，拓展知识密集型服务贸易、高端生产性服务和生活性服务贸易贸易；不断满足产业升级和居民消费需求，加快推动货物和要素流动型方式从开放向体制机制型转变；加强与国际贸易规则的对接，实施更加精简透明的服务贸易准入负面清单制度；营造市场化、法治化和国际化的营商环境，吸引和聚集更多安全便利的高端创新生产要素流动。