1. 引言
知情权作为一项通过法律维系公众与政府关系的基本权利，是公民实现自身价值、维护社会稳定、促进社会和谐发展的先决条件。虽然《政府信息公开条例》的制定表明了我国对于公民知情权的法律保障已经纳入了法制建设的日程，这一举措使得构建公民知情权法律保护制度有了正当性，但是我国目前有关公民知情权的法律体系不够完整，监督机制不够健全，特别是在国家处于应急状态时，极易出现规避法律法规侵害公民知情权的情况，因此深入研究公民知情权的保障，特别是应急法治下的公民知情权的保障是我国民主人权建设与法制建设的必然选择。
2. 知情权理论概述
2.1. 基本概念解读
“知情权”最早在1787年法国的《人权宣言》里有所体现：“社会有权要求全体公务人员报告其工作”。随之，美国记者肯特·库珀在1945年1月23日的演讲中首次提出了“知情权”的概念，1946年联合国大会第59号决议宣布知情权为基本人权之一。此后，经过学者罗尔潮·克格斯的进一步研究，“知情权”逐渐在世界范围内被广泛传播和使用。
日本宪法学教授芦部信喜认为，知情权是要求政府进行信息公开的权利，进而公民的国务请求权和社会权的行使成为可能，而信息公开法的制定是上述权利成为具体请求权的基础 [1] 。我国学者杜钢建认为，广义的知情权是寻求、接受和传递消息的自由，其对象包括官方消息、官方情报或官方信息，也包括非官方的消息，情报或者信息，狭义的知情权主要指获取官方消息、情报或信息的权利 [2] 。对于知情权的定义，不同的学者有不同的见解。笔者认为，知情权是独立于言论自由的权利，是基于人民主权的原理产生并发展起来的，是实现人民主权内在逻辑的必然要求。
2.2. 法律特征分析
首先，知情权是基本人权。1946年联合国大会第59号决议宣布知情权为基本人权之一；1948年联合国《世界人权宣言》第19条规定“人人有权享有主张和发表意见的自由”；1966年《公民权利和政治权利公约》第19条规定“人人有自由发表意见的权利。此项权利不论国界、不论形式、不论媒介，将寻求、接受和传递各种消息和思想的自由囊入其中”，此条规定重点强调知情权具有人权的基本属性。在我国，公民的自由和生存均与知情权密切相关，故“知情权”是公民的一项政治权利，是基本人权。
其次，知情权是宪法性基本权利。“基本权利是公民不可替代的、不可转让的、稳定的、具有母体性的共同权利，它在权利体系中具有核心的地位和作用”。1969年日本最高法院的两个判例均体现了知情权是宪法中表达自由的一部分，肯定了知情权的法律地位；1987年的《菲律宾宪法》也明确规定知情权受宪法的保护；相较之，我国宪法虽没有明确规定知情权的详尽条文，但对公民知情权的理论保障仍可在“一切权力属于人民”、“人民管理国家和社会事务”、“公民有言论、出版的自由”等规定中有迹可循。
最后，知情权是行政法上的权利。《政府信息公开条例》中规定了一系列与知情权相关的概念，明确了政府信息的概念和信息公开的主体，并确立了“以公开为原则，不公开为例外”的原则，同时也规定了知情权的救济制度。《政府信息公开条例》的出台有助于保障公民的知情权，同时，这也是公民知情权在行政法上实体化的最好例证。
3. 应急状态下公民知情权保障必要性论证
在突发事件发生后，政府为应对紧急情况，维持社会稳定往往需要采取特殊的措施，如为防止恐慌封锁消息等。但这些措施很有可能会侵害公民知情权在内的相关权利，对公民利益造成损害。特别是突发事件发生早期往往谣言四起，如果政府不及时公布真实信息，任由不实信息传播，一旦被不法之人利用极有可能损害政府威胁，造成社会动乱。并且如果政府公布的信息不真实、不全面，也容易引发公众猜疑，如果被别有用心之人利用，还有可能导致公众对政府应急处置行为进行歪曲，导致政府公信力下降，甚至影响社会稳定。
其次现代社会是信息社会，人们常常根据获得的信息做出相应的行为，如果公众不能稳定、准确地获知与其生产生活相关的信息，发现事实与自我认知背道而驰，就会在毫无准备的情况下做出错误的判断。如在疫情早期由于部分的专家错误研判，对公众表示不明肺炎无明显人传人迹象 [3] ，导致疫情初期公众没有做出预防行为，照常进行社会流动，导致武汉疫情的大规模爆发。因此，只有稳定、准确地获知与其生产生活相关的信息，这样才能够实现社会成员对信息需求的稳定预期，降低不确定性并减少冲突，增强各种应急状态下侵害发生的抵御能力。
最后在突发事件发生后，为尽快处置应急情况，政府需要采取特殊的措施。但这些措施在执行过程中会出现被人错误理解、错误执行的情况。如在疫情期间多地都曾出现将不符疫情管控人员进行游街示众的情况 [4] 。此时更需要公众对政府进行监督，防止权利的滥用。而保障个体知情权是公民行使监督权的“前提”。“如果民主国家中，不论间接或直接民主，有治理权的公民处于一无所知的状态，要想治理好这个国家是不可能的” [5] 。知情权是公民监督权力的重要手段和前提条件，只有有知情权才能对权力进行监督，让权力在“阳光”下行使，充分地了解、掌握权力运行中的信息，才能使公民理性的思考，才能增强公民对国家机关的信任感，才能推进应急状态下的法治建设。
4. 公民知情权保障的法律困境
4.1. 立法保护尚未体系化
4.1.1. 宪法层面法理基础的缺失
公民知情权宪法地位的确立，依赖于宪法解释技术的存在，其往往需要遵循先将公民知情权解释为“人权范畴”或“知情权是其他公民权利的基础”，然后将公民知情权提升为宪法基本权利，以此来实现知情权在宪法中具有正当性或基础性地位的路径。人权条款是保障公民基本权利的兜底条款，我国《宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权”，以及我国《宪法》规定公民有申诉、控告、检举的权利，上述均有所涉及公民的基本权利人权。不难发现，宪法对公民基本权利的现有列举已然突出了其重要性，尚未列举的如知情权等，处于无法理基础证明其重要性也无可厚非，其也尚未达到不证自明的绝对重要性，因此，就使得知情权在宪法层面处于捉襟见肘的窘境。此外，《宪法》第35条虽然规定了中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，但是针对公民的知情权，仍停滞于无规定可遵循的困境。
不可否认，我国现行《宪法》不仅没有确立公民知情权在法律体系中的基础地位，而且没有将知情权作为公民的一项基本权利明确写入宪法。我国国内学者对此的观点现处于“求大同”的阶段，宪法所规定的公民的权利都需要以“知情权”为基础和前提，可以推导出我国的宪法预设了知情权。本文认为，首先，推导出的预设和法律条文的明确规定在法律实践中的法律效果是大相径庭的，简单地将二者等同，难免会丧失法学研究的严谨；其次，这种推导过于模糊，很难成为公民知情权相关立法的有力法律依据。较之而言，知情权虽然在日本的宪法中没有直接被规定，但是却在判例法中得到了明确认可。同日本等其他国家相比，我国对公民知情权的立法保护，现阶段仍处于空白地段。
4.1.2. 法律完整体系支撑的匮乏
法律是权利救济和权利实现的有效保障，缺乏法律支持的权利如同虚设。知情权作为公民的一项基本权利，有关其的相关规定只是散见于政府的相关文件中，除《政府信息公开条例外》，我国目前并没有专门性的法律对其进行详细规定。但除我国外，部分国家有关公民知情权的法律体系已经系统化、完整化。如1983年芬兰颁布《官方文件公开条例》、1991年日本颁布《行政信息公开条例》、美国1789年颁布的《宪法》中不仅间接性的规定了公民的政府信息知情权，后续还颁布了与之相配套的政府信息公开法律，如1966年颁布《信息自由法》、1974年颁布《电子信息自由法》。间接反映我国目前有关公民知情权的法律保护尚未形成完整、系统的法律体系。这不仅一定程度上直接导致应急法治下的公民知情权处于于法无据的困境，而且揭露了我国法律法规之间存在立法空白、衔接不够紧密等纰漏。部分有损公民知情权的行为，从实质上来讲，已经超出了法律所规定的范畴，但是要对其定性为违法，却又找不到相关的法律规定作为支撑，这就导致相关利益人员在进行维权的时候无法所依，也进一步滋生了损害公民知情权的行为屡有发生。综上所述，于保障公民知情权而言，法律制度层面的立法仍任重而道远。
4.2. 信息监督机制不健全
4.2.1. 信息发布制度不够成熟
信息就是生命，公开就是最好的防控。我国《突发公共卫生事件应急条例》现已建立突发事件的信息发布制度，并且对信息发布提出了“及时、准确、全面”的要求；我国《传染病防治法》也已经建立了传染病疫情信息公布制度，行政主体要及时公布全国传染病疫情信息，其所公布传染病疫情信息应当“及时、准确”。以上规定均旨在确保政府发布疫情信息的公开透明，切实保障公民的知情权，但是在实践中却屡屡发生疫情信息闭塞、公开不及时、不准确以及延误公众掌握疫情信息最佳时机的现象，这不仅与法律设立的初衷背道而驰，也使得法律规定沦为“纸上谈兵”，更让应急法治下的公民知情权保障陷入“虽有法而形同虚设”的尴尬境地。
4.2.2. 政府欠缺行政预警能力
此次新冠肺炎疫情早期，其实早有预警，但预警信息未能发挥应有作用，究其原因，社会公众的风险信息预警并没有得到行政机关应有的重视，政府与公众之间缺乏风险应急信息的交流机制，政府预警能力的欠缺已经无法满足社会公众对于风险信息的需求。毋庸置疑，这就致使公民的知情权面临严峻的挑战与冲击，也使得法制建设进程中的焦点——公民知情权的保障沦为形式化。故如何拓宽政府与公众之间的信息沟通渠道，增强政府的信息预警能力仍然是现阶段法治政府建设的难题之一。
4.2.3. 新闻媒体监督力度不够
新闻媒体是人们日常生活必不可少的信息媒介和沟通纽带。媒体是法治社会构建完整监督体系的重要组成部分，也是引导和滋生舆论走向的重要工具。我国的媒体报道受权力机关的制约和控制是当下新闻媒体发展的整体趋势，权力是把双刃剑，要想新闻媒体发挥监督作用，就对权力机关的监督提出了专业化、客观化的高要求。在实践中，一方面由于权力者的肆意干涉，媒体是否能够客观公正地进行监督依然是现阶段的难题之一；另一方面，目前我国尚没有相关法律约束记者的职业行为，专门性法律的缺失最明显的漏洞就是仅凭职业道德对其进行约束，将导致社会监督乏力。新冠疫情期间，有失偏颇的新闻报道已是常态。新闻媒体如何履行其自身监督职责、社会如何加强对媒体的监督，是建设公民知情权保障发展的必然路径。
4.2.4. 公布内容缺乏边界性
《传染病防治法》第12条、《突发公共事件应急条例》第36条、第40条均规定了众多部门有权收集相关人员的个人信息。疫情过程中，扭曲信息公开的本质，误将信息公开等同于隐私公开，违法公布个人隐私的事件直接导致在突发公共事件的报道中，被报道对象的隐私权显得尤为脆弱。如有媒体报道多名确诊人员的个人信息在朋友圈被疯狂转发，经调查后得知相关信息的泄露源头是工作人员 [6] 。究其原因，突发事件中，公众迫切需要掌握高危人群的详细信息，政府在公布信息的时候无法克制过度收集公民信息，也无法避免过度披露个人信息，同时也未能对现有收集的信息进行安全性保障。公共事件患者的隐私权与公众的知情权、基于知情权产生的疾病防治权乃至生命健康权利之间必然存在冲突 [7] 。公布内容缺乏边界性是公民权利冲突加剧的关键性因素。
5. 公民知情权保障问题之缘由分析
5.1. 各地区法治化参差不齐
法治发展是指法治转型、发展、变革的具体过程，区域法治发展是相对于国家法治发展而言的，是在法治发展的宏观背景下，遵循法治发展的整体宏观指导，在相关特定空间范围内建构有机协调的区域法治秩序，从而推进本区域的法治进程。“公民知情权”的发展机理和规律内存于区域法治的发展，其自提出以来，由于各地区的地理位置、社会背景、发展定位、网络信息化程度、人口素质等各方面均各具特色，因此在“知情权”的相关政策制定、执行以及贯彻落实等方面存在不同程度的差异。这些差异，对于保障公民知情权具有举足轻重的影响，不仅关系到应急法治下的公民知情权保障的水平和质量，更关系到法制建设的一体化进程。
5.2. 相关人员受利益影响较大
首先，缺少有效的问责机制。在实际个案发生时，对行政机关的违法行为的处罚种类没有明确的规定。纵使在《政府信息公开条例》中第34条、第35条规定了依法对不履行公开职责的行政机关及其工作人员，采取“责令改正”、“给予处分”的方式对其追责。但是在实践中却难以贯彻落实。经常发生以所谓的“未经授权不得披露”来规避疫情防控治理的责任。究其原因，第一，对责任主体的处罚力度较轻，触及不到责任主体的切身利益；第二，该条款的规定过于简单，对于在行政信息公开中行政机关的违法行为的处罚种类没有明确的规定。问责机制也因此尚未发挥其效力，进而阻碍了公民知情权保障工作的开展。
其次，公民权利意识淡薄。《宪法》明确规定中华人民共和国一切权力属于人民，但是很多人并没有意识到权利是与生俱来的，而不是“官方”赐予的。绝大多数公民习惯性地对政府的命令听之任之，纵使有奋起维护自身权利的，最后也碍于维权程序的繁冗而放弃初衷。反之，在西方国家，人民根据利益和意志自由的需要，向政府提出自己的要求。这些要求得到政府的法律认可，便成为一种法定权利，自然权利变成法定权利往往是人民主动要求的结果 [8] 。不难发现，我国公民对待自身权利的态度是被动，甚至是“放弃”的。正是由于这种消极意识的产生，直接导致公民缺少参与管理国家事务的热情，以及对侵害自身权利的现象不以为然。
权利与权力是截然不同的一组相对性概念，在权利与权力相制衡的过程中，一般是以权力为本位。在实践中，政府作为掌握大量至关重要信息的主体，自身不可避免地存在优越感，尤其在应急状态下，信息内容以及信息种类的公布，政府具有绝对的自由裁量权，为了一己之私，相关的干部形式主义一定程度上仍然存在，再加之对政府并没有行之有效的约束机制，就造成一些政府官员官僚主义严重。比如一些干部热衷于将责任下移，“履责”变“推责”。此外，政府与公民之间的关系颠倒也已经是当下造成公民不能维护其利益的关键性因素之一，政府在实践生活中一般充当管理者的角色，但由于公民的盲目遵从和崇拜，忽略了政府的宗旨是为人民服务。
6. 我国公民知情权法律保护的改进建议
6.1. 公民知情权立法保护完整化
一是确立公民知情权的宪法地位。知情权是公民的一项基本权利，“基本权利由宪法加以规定，这是宪法文化经历二百多年的沉淀后形成的常识” [9] 。人民是当家作主的主体之一，对其基本权利的保障有无直接决定了管理国家事务的积极性和参与性。宪法是母法，是一切其他法律的制定依据，宪法的效力高于一切其他法律，一方面为了凸显公民知情权是宪政理念下基本人权的产物，另一方面为了杜绝实践中于法无据现象的发生，应当将公民知情权明确纳入宪法保护。这一举措在为制定公民知情权保护的相关立法提供宪法依据的同时，也为公民知情权的保护提供了最高的法律依据，对于法治现代化建设而言，也是质的飞跃。
二是加强普通法律的体系化建设。以保障公民知情权规范应急法治下的政府行为，做到重大的决策于法有据。运用法治思维和法治方式推进各项有关“知情权”的立法，为了发挥法律的实效性作用，现阶段有关“公民知情权”的法律需认真贯彻和落实。许多有关“知情权”的规定都涉及现行法律，法律应该适应保障公民知情权的迫切需求，抓紧“立改废释”。总书记反复强调：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越是要坚持疫情防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作”。如制定《政府信息公开法》，2007年颁布的《政府信息公开条例》给实务中政府如何保障公民知情权提供了具体的指引，但是此条例是一部行政法规，其法律位阶相对而言较低，我国法律适用“上位法优于下位法”。故而其在实践应用中往往与上位法发生冲突。因此，高位阶法律的制定已是形势所需。
6.2. 健全公民知情权保护监督机制
6.2.1. 构建信息发布机制多元化
“风险知情权并不仅限于把已有的信息公布，而涉及建立一个整体的信息搜集、交流、发布机制” [10] 。在2019年末的新冠肺炎疫情中，互联网技术在此次疫情救援中得到了前所未有的大规模、系统性运用。据国家信息中心的一份调研报告，新冠肺炎疫情期间，公众获取疫情相关信息95%都通过手机实现，移动网络成为了疫情信息传递的关键通道，而微信凭借其庞大的用户基础成为疫情信息传播的最重要渠道 [11] 。互联网手段助力疫情防控的被国家卫生健康委广泛推广。“在我们所处的高科技时代里，互联网科技是处于最领先地位的科技，它挟以泛在的网络推动人类社会生活方式全方位改变以及由此导致的法学理论的变革” [12] 。2020年2月3日和2月6日，国家卫生健康委办公厅先后发布《关于加强信息化支撑新型冠状病毒的肺炎疫情防控工作的通知》《关于在疫情防控中做好互联网诊疗咨询服务工作的通知》要求充分利用“互联网 + 医疗”的优势作用，因地制宜采取信息化手段，切实保障应急法治下公民知情权落实的多元化。为充分实现公民在应急法治下对于风险信息的知情权，还应当将风险预警信息发布与公众、专家之间的沟通交流多元互动机制置于信息发布机制多元化体系的重要措施之一。
6.2.2. 提升政府应急预警能力
政府现阶段的风险预警能力已经无法迎合社会公众在应急法治下知情权保障的需求，显而易见，如何提升政府的预警能力，已经是当下适应改革迫切需求的难题之一。政府对潜在风险的预警能力的提升，不仅是构建法治政府的基石，更是加强政府与公民密切联系、保障公民知情权落在实处的前提。
《突发事件应对法》第43条规定了县级以上人民政府发布相应级别警报，决定并宣布有关地区进入预警期的权力。首先政府需要加强自身对应急信息的洞察，对第一手信息进行及时、准确的预警；其次，加强与社会公众的联系，构建主体多元化的应对机制。“风险社会在没有一个各方都共同认可的社会理性基础时，需要通过谈判讨论的方式来形成一个使社会各方都能够接受的可以凝聚各方力量的社会理性基础” [13] 。可见“仅仅依靠政府应对危机是远远不够的，必须实现危机管理参与主体的多元化，调动一切可以调动的社会力量和资源来应对危机，以弥补政府功能之不足，减低政府救治成本” [14] 。如加强政府预警决策人员与相关领域专家的沟通交流，让专家积极参与风险信息的预警以及发布决策之中，以此来确保对于风险预警信息的安全性评价和准确性的判断，只有如此才能发挥保障公民知情权的最大效用。
6.2.3. 加强相关媒体监督力度
新闻媒体在经济社会发展的大背景下，已经成为了一种不可忽视的社会力量，其是公民获取信息的重要途径以及维护自身权益的有效手段。社会公众对于新闻媒体的刻板印象仍处于新闻媒体是权力机关的宣传工具，可见，新闻媒体需要加强自身建设，不受任何机关干涉、侵害的公正报道信息，有效发挥其监督作用。此外，现代媒体有效地促进了疫情风险信息的传播，社会公众可以随时通过媒体了解疫情的发展和防控情况。但由于针对监督媒体专门性法律的缺失，使得媒体肆意报道的现象屡见不鲜。进一步规范新闻媒体行为，保障公民接收信息的真实性和准确性，防止媒体受相关利益左右进而篡改信息、扭曲报道，则成为了加快新闻媒体制度改革的必要路径之一。充分发挥新闻媒体的监督作用，对新闻媒体的管理由政策向法制转变，建立健全有力保障的法律机制，尽快制定《新闻法》《出版法》等法律法规。
6.2.4. 公布内容合理划定边界
“信息公开”不等于“隐私公开”，厘清二者的界限是做好疫情防控工作在法治轨道上进行的基础性工作。比例原则的遵守是对疫情公布内容边界进行明确规定的必然追求，比例原则包括适当性原则、必要性原则以及狭义比例原则。适当性原则是指所采取的措施能够实现目的或者有助于实现目的并且其是正确的手段，公布相关的感染者信息显然对防止感染范围扩大、保障社会公众健康有积极的作用。必要性原则是指达成目的存在多种措施时，要综合考量各种措施所可能带来的损害后果，最终选择对人民侵害最小的措施。狭义比例原则是指在保障公民知情权与隐私权之间进行利益衡量，从而做出适当的抉择。针对个人信息中患者的行程轨迹应运用比例原则进行选择性的公布，如只公布患者的大致活动区域，而不是公布其详细地址。“无规矩不成方圆”，公布内容边界的合理划定，依赖于应用比例原则对疫情内容的综合筛选。
充分考虑权利与义务具有高度的一致性是信息发布机制成熟化的表现之一，“在应急状态下，由于公民的权利会受到比平时更多更严的限制，必须更加严格地遵守平等对待、比例等利益均衡原则，以确保所采取措施的实质合理性” [15] 。权利是有边界的，对其加以限制也合乎情理，但是限制的标准也理应符合利益平衡。美国皮文睿在其撰写的《公法》中表述“权利从本质上来说是一种道德原则，它本身就是目的，权利制约利益，其本身并不把功利和社会效果作为基础，而以其自身的演化与利益相悖的道德原则作为基础。任何个人、政府及社会都不能随便地强加某些事于他人，即使这样做会产生巨大的社会利益” [16] 。新冠肺炎疫情期间，对于确诊患者个人信息的合理保密，无疑是在公共利益和个人利益之间的平衡。
7. 结语
应急法治是推进和提升国家治理体系和治理能力的一个侧面印证，也是考验法治化是否达到国家治理体系和治理能力现代化的一块重要试金石 [17] 。保障公民在应急状态下的知情权是政府有效应对突发事件的必然要求，通过对应急法治下公民知情权保障的研究可以在一定程度上窥探出我国现有应急法治体系建设的不足。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。在当前社会突发公共事件的大背景下，我国公民知情权保障仍处于停滞不前的局面，而大多数人依旧懵然不知，立身阽危之域，却丝毫察觉不出嗟悔无及的危境。因此，我们不能仅对于现有有关公民知情权保障取得的初步成就而踌躇满志，我们更应该放眼于未来，登高望远，进行更深层次的探索。