摘要: 农村基层党组织是连接政府和农民的纽带，是国家实施乡村振兴战略的有效保障。党组织内部领导队伍的构建是顺利开展农村基层工作的坚固基石。从现阶段我国呈现的领导队伍样态来看，一般分为“乡贤精英型”“好人型”和“政绩型”，由于“涣散型”领导队伍出现较少往往被政府和学界研究所忽视。因此，文章通过收集相关研究文献，结合分析典型案例，汇总实地考察经验，从产生缘由，形成过程和影响后果出发，对该类型的产生机制进行探究。研究发现，“涣散型”的领导队伍受到内部斗争和外部挤压两种因素的影响，出现了“真涣散”和“假涣散”的双重表象，追溯根源是领导队伍内部个人管理的涣散和外部群众领导的涣散，文章对此本源的成因进行反思并提出相关建议。
Abstract:
Rural grass-roots party organizations are the link between the government and farmers, and the effective guarantee for the country to implement the rural revitalization strategy. The construction of the leading team within the Party organization is a solid cornerstone for the smooth development of rural grassroots work. From the current state of the leadership team in our country, it is generally divided into “rural elite type”, “good person type” and “performance type”, because the “lax” leadership team is rarely appeared, it is often ignored by the government and academic research. Therefore, by collecting relevant research literature, combining with the analysis of typical cases and summarizing field investigation experience, this paper explores the generation mechanism of this type from the perspective of the cause, formation process and impact consequences. The research finds that the “slack” leadership team is affected by internal struggle and external squeeze, and there are dual appearances of “true slack” and “false slack”. The root cause is the slack of individual management inside the leadership team and the slack of external mass leadership. The article reflects on the cause of this source and puts forward relevant suggestions.
1. 引言
农村基层党组织是中国共产党链接农民劳动力和农村原生力的重要纽带，也是农村实施国家战略部署的领导核心，从纵向方面构建中央政府和基层群众的沟通桥梁，及时回收农民的反馈信息，下放合理的解决政策，推动农村各项事业的发展；从横向方面牢固党中央的领导地位，切实推进“三农”工作，贯彻党的战略方针。农村基层党组织“连接于人，组织于人，关键发挥也在人，尤其在于带头人”。习近平总书记强调：“办好农村的事，要靠好的带头人，靠一个好的基层党组织 [1] 。”建设高质量的农村基层党组织带头人队伍是塑造好的基层党组织的基础条件，也是落实乡村振兴战略的政治保障 [2] 。基层组织领导队伍由于处在不同的时期而具备不同的社会性质，是在动态建设中差异性的融合过程，同时这也是现代农村基层党组织发展阶段需要解决的一个热点难题。根据笔者在西部地区部分县和村的实际调查，发现偏远地区的乡村仍然面临着返贫和脱治的问题，基层党组织呈现“涣散型”表象严重，正因如此，文章针对此表象产生机制展开探究、分析和反思。
2. 文献回顾
当前针对农村基层党组织领导队伍的探讨主要集中在两个方面：第一方面，整体—局部的研究。学术界认为，农村基层党组织领导人实际上是“村两委领导人”也就是“村领导干部”，领导干部的培养和选拔以及领导队伍的组建对农村区域发展发挥着重要作用。根据领导干部所处政治环境和社会条件的不同，领导人会具备“双重角色”的特征。龚春明在实践调研后发现，一些领导干部存在着一个特殊的角色，即“精致的利己主义者”，它不仅是对当下村干部角色更为客观、具体的表述，而且还可更精准地分析多数村干部的心理动机和行为选择 [3] 。李祖佩基于农业税改革后的基层治理和基层运作逻辑研究得出，在农村“不得罪”的社会运作体系中存在着“老好人型”的领导干部，这类“老好人”治村现象的出现与村庄社会变迁以及村庄内生型力量彰显有关 [4] 。吴晓燕、朱浩阳认为，一部分领导干部是“补偿型经纪人”的身份，是基于“压力型体制”背景下“富人治村”实践中外生型村干部的角色呈现，他们基于自身所拥有的经济资源，通过向村集体进行一定的资本输入，从而实现地方政府、下乡资本和村民间的利益均衡 [5] 。以上可以看出整体–局部式的研究从领导干部的角色与功能出发，从全局视角分析了领导干部类型的形成条件和工作方法的运作机制。第二个方面，问题–对策式的研究。沈小平强调要坚持把党性强、作风好放在首位，决不能抛开政治要求简单、笼统地选“能人”“富人”“领头人” [6] 。聂继红、吴春梅认为，当前农村基层党组织带头人队伍建设面临带头人政治不够过硬、数量严重不足、综合素质不高、服务意识淡薄及进取意识不强等制约，为了整体提升队伍，需要把党的政治建设摆在首位，选优配强村党组织书记，抓基层党建促乡村振兴并完善激励约束机制 [7] 。崔宝玉、王孝璱针对党中央十九大以来提出的村党组织书记“一肩挑”制度设计进行探讨，认为实行“一肩挑”会通过集体行动机制、组织动员机制和政治关联机制提升村“两委”的集体行动能力、组织动员能力和凝聚共识能力，进而提升乡村治理效能 [8] 。王韬钦从农村基层党组织带头人的界定以及工作认同度着手分析，从领导阶层的核心思想主导能力出发对影响农村党组织带头人认可度的群众因素进行了相关分析并建立以思想考察为核心的农村基层党组织动态责任体系等建议 [9] 。综上分析可以得出，问题—对策式的研究强调将政治领导置于农村基层党组织建设的首要地位，集中研究部分农村基层党组织政策落实、领导队伍能力和干部党性。
综合上述文献研究内容，不难看出当前农村基层党组织领导队伍所凸显的两种发展类型，一种为基层干部主导型，该类型中出现“乡贤精英型”领导或“追求政绩型”领导。另一种为乡村群众主导型，该类型中出现“宗亲派主导型”领导或“老好人型”领导。以上两种类型的动态交替存在于农村经济发展水平不同的地域，也是我国中东部地区农村基层党组织领导队伍的主要发展态势和面临的建设难题。在偏远的西部地区，解决城乡二元制结构凸显的问题成为关注的热点，而对于农村基层党组织出现过分“行政化”的管理以及群众参与“冷漠”等问题处理不善，致使部分处于脱贫关键期的乡村，由于基层党组织的“涣散型”领导队伍的不善治理，出现“返贫”的恶兆，严重阻碍了乡村振兴战略的实施。正因如此，笔者拟阐述农村基层党组织“涣散型”领导队伍的产生机制，通过探究其产生的缘由和过程，针对影响后果进行反思，提出应对策略和优化领导队伍建设的相关建议。
3. “涣散型”领导队伍的产生缘由
《中国共产党基层组织选举工作条例》中规定：“党的农村基层组织领导班子应当贯彻党的民主集中制，以‘四议两公开’的形式产生村党领导干部。”而农村党员又包含农村基层行政干部、农村群众代表以及农村合作社带头人等，可以认为，农村基层党组织领导干部是由上级党委组织和下级村委组织共同认可而选拔出的骨干，领导干部形成的关键因素在于“个人能力”和“群众支持”。对于个人能力而言，基层领导干部需要具备专业的技能、拥有带领农村致富的发展思想和合理调节动员群众的社交能力。一般来讲，个人能力较强的基层领导干部能够产生巨大的带动效能，以更大的个人魅力和权威能力来联系和动员基层群众配合工作，从而得到上级的支持和百姓的爱戴，同时能够更有效地贯彻政策及落实规划。另一方面，在群众支持的环境下，领导干部的产生存在着一定的竞争性，在个人能力处于劣势的条件下，部分领导干部通过依托群众支持的力度获取竞争胜利，例如竞争者在“为人处事”方面具备优势，或者拥有强大的宗亲家族势力和派系群体的支持等。根据以上两个方面，领导干部的产生受到了个人能力和群体支持双重因素的影响，也由此出现了不同类型的领导队伍。
“涣散型”领导队伍是在个人能力弱和群众支持能力弱这种“双弱型”成因影响而产生。在中东部经济发达的农村地区，基层党组织内部往往会出现中央外派的人才干部或者回流型的“乡贤能人”，在个人能力较强的基础上对农村进行治理。另一种极具“本土人情味”的村领导干部，产生于农村社会群体内部且具备扎实的群众支持力，上级党组织将这类干部统一培养，在加强个人素质能力后，成为农村治理的能人。相比以上两种类型的领导干部而言，“涣散型”领导干部大多出现在西部经济欠发达的农村地区，由于农村商品市场发展缓慢，多数农村劳动力选择“在外务工，在内务农”，经过长期在外经商后，具备一定的经济水平的人才选择在城市定居，乡村逐渐出现“空落化”的发展趋势，因此农村基层党组织人才得不到填补，只能借助中央的调派来应对“队伍空化危机”，而部分调派来的新干部与内部老干部可能会产生政治分歧，导致领导队伍出现“内斗”，造成党组织人心涣散。在群众参与的立场上分析，因为农民对政策信息掌握得不全面、不及时，同时当地政府或没有跟进和落实最新政策，或隐瞒和虚报相关信息，所以弱化了民众的参政议政权力，减弱了群众的参与积极性，造成了群众的“冷漠旁观”态度。在这种双弱因素的影响下，“涣散型”领导队伍由此产生。
4. “涣散型”领导队伍的形成过程
笔者从个人能力和群众支持的双重影响因素出发，将“涣散型”领导队伍的形成划分为两个动态演变的过程，非静止性的发展过程证明该类型的领导队伍是可以控制的，通过对双因素的调节和整合能够将劣性领导工作模式转向良性运转。其一，在“涣散型”领导队伍内部个人能力的羸弱并不会直接影响到基层党组织的工作运转，个人能力的欠缺和短板是可以经过培训和学习补齐的，而真正造成涣散问题的是组织领导阶层的不团结。一旦领导队伍内部出现派别势力的凸起，非“一派独大”而是“两派相争”情况出现，在派别分化的离心力趋导下，基层党组织领导干部忙于“内斗”“争权”以及“站队”，由于分散的领导队伍在落实政策和规划农村发展的政治立场上无法实现统一，就会出现“各干各事”的混乱局面，甚至在农村社会中受政治“站队”的立场影响，农民群众也会分为不同派别，造成乡村社会秩序絮乱。其二，“涣散型”领导队伍也表现在农民群众参与度上，虽然领导队伍是团结的，但是严重缺少群众的支持。这一点又可以表现在两种方面，一方面领导队伍用“包装”农村贫困的手段来吸引中央扶持的财政拨款，在“利己主义”领导干部采取封闭补贴信息，推延政策公布等手段下，既能够完成中央政绩指标，又可以获取财富，而乡村整体并没有得到发展，农民的生活依然处于瓶颈阶段。另一方面，领导队伍的影响力远远不及当地宗亲势力的权威，这就使得领导队伍无法贯彻政策和实施计划。群众对党组织领导班子不信任和不配合，领导队伍又缺少核心骨干对当地宗亲势力加以限制和管理，最终形成群众性领导涣散的窘境。
笔者综合上述形成过程，将“涣散型”领导队伍划分为“真涣散”和“假涣散”两种表象。“真涣散”即领导队伍内部机制产生重大矛盾，派别的林立和对抗使得领导队伍难以形成向心力，造成村社秩序混乱，农村在内斗中无序地发展。“假涣散”即领导干部党性涣散和群众领导能力涣散，一方面组织领导干部内的“绝对权力”使得群众无法参与，另一方面群众外部的挤压使得领导团队的工作难以开展。在干群互动中的“不得罪”逻辑下 [10] 拥有过权的领导干部会将工作重心放在保持村庄的基本秩序治理上；势力较大的宗亲群体为维护自身的权威也会寻求与党组织领导队伍的合作。该类型总体上呈现的是农村向前缓慢发展的趋势，具有一定的发展意义。
5. “涣散型”领导队伍的影响后果
“涣散型”领导队伍的产生机制，取决于不同经济发展水平的农村地区，同时又与领导干部个人能力和群众支持紧密结合。在综合上述分析后，笔者将“涣散型”领导队伍总结为领导队伍的“外部领导涣散”和“内部管理涣散”两个影响层面，并且在下文结合实地调查的案例来分析两个影响层面带来的后果。
5.1. “外部领导涣散”的案例分析
笔者在参与西部地区“送教下乡”的志愿者活动中，于青海省H县进行实地考察。调研发现，当地农村基层党组织凝聚力较强，会定期开展党内村干部思想教育和村民现代技术培训活动，组织内部党员作风良好，充满着工作热情，但是对于村民而言，频繁的教育培训活动并不能带给村民高效的回报，因此村民经常以在外放牧或来往交通不方便为由，回避党组织举办的各项活动。笔者在亲身体验“送教下乡”的培训会议中发现，参与者大多数为受教育水平较低的中年人且放牧时间固定，或出于对技术改进能够促进养殖效率得到丰厚收益的浓厚兴趣，或出于对参加本次活动后能够得到一定的补贴。随后笔者对村民进行专访，发现能够积极参加每一次活动的村民大多数为党员，或者受到村委书记和村主任的强制要求，将培训活动当作是本职该完成的工作而应付。多数农牧民基本上很少关注党组织举办的相关活动和政府下放的相关政策，都在忙于农牧生产，参加村内社团组织的节事活动和商品经营活动等。正因如此，当地乡村基层党组织在历次举办活动之际都会在联系村民，征询村民参与意愿的环节上花费大量的时间和人力，而举办成果的收益却微乎其微，由此造成同宝村干部队伍领导群众困难，实施工作阻滞，乡村整体发展速度缓慢。通过该实地调查的案例分析，不难看出西部部分农村地区的基层党组织虽然在努力引导群众参与政务，以定期举办教育活动等形式来贯彻“资本下乡”和“教育下乡”的政策，但是体制内部的强制性并不能充分调动农民的积极性，倘若过分的要求反而会让农民产生抵触心理，最终导致外部群众领导涣散，“一盘棋”的工作部署被严重打乱。
5.2. “内部管理涣散”的案例分析
笔者收集了关于青海省L乡镇政府扶贫期间的相关政策材料，并对体制内部管理人员进行专访，在整理一手文献材料后，笔者发现：L乡镇在扶贫之前受到当地乡镇政府的关注度弱且帮扶程度低，在省政府文件下达后采取“帮扶精细到户”的相关举措，即体制内的公务员通过“一人一户”的扶贫方式，大批购买牲畜种苗或作物种苗交予当地农民让其饲养和培育，在种苗成熟后政府又以较高的价格来“回购”农户商品，以此达到变相扶贫的效果。但是在扶贫期间，当地基层党组织由于缺失监督机构，部分农户认为“单凭政府的帮助就可以维持生计”，所以长期处在“躺平”状态，这类农户的生活质量一直得不到提高又羡慕“勤劳致富”的农户，就向当地村干部领导施加压力，要求获得更多的补贴，村内领导队伍为维持农村安稳的秩序，被迫与外来村扶贫干部产生矛盾，最终在基层党组织领导队伍内部形成“两派争斗”，导致扶贫工作开展困难，民事纠纷严重。
文章以两种典型的“涣散型”领导队伍的案例来强调该类型形成后果的严重性，由于笔者调查时间和范围有限，以上案例不能代表西部整体农村基层党组织发展面临的主要问题，笔者目的在于探究“涣散型”领导队伍产生机制及影响后果的深层表现。
6. “涣散型”领导队伍的反思与建议
由于我国农村社会长期以来不平稳的发展，受到一定时期阶段性的制约，农村基层开放程度弱，且嵌构于城乡二元结构中，城乡统筹发展的能力有限。同时农村基层党组织又长期处于“熟人社会”和“不得罪”的农村社会态势下，因此具有强烈的人格化特征和地方性特点。步入农村发展的新时期，随着现代治理观念的深化，“半熟人社会”逐渐成为新农村社会发展趋势，农村基层行政能力的增强，使村党政事务由“半透明”开放转向全面公开。根据以上对基层党组织“涣散型”领导队伍产生机制的阐述和分析，映射出的农村领导队伍中存在着问题的差异性和隐蔽性。为了避免领导队伍受到个人主观情绪和群众势力强制干预的负面影响，笔者提出以下两点建议。
6.1. “自上而下”的内化革新
通过加强基层党组织领导队伍内部的管理，构建严格的监督体制来制约领导干部的权力，建立考核评价体系对干部的综合素质和思想作风实行评析，使考核结果能够有效针对领导干部的心理选择和行为动机做出合理引导和改善。在构建人才回流机制方面，制定明晰的引流政策是留住人才的重要保障。目前，随着城乡壁垒的弱化，一批走出去的“村外人”带着新资源，抱着乡土情怀重返故里，成为传统村落复兴的契机 [11] 。领导队伍能否保存住宝贵的内生性人才资源，需要领导阶层具备“慧眼识人”的能力，因此提升领导干群整体的素质能力水平是培养和发展人才的重要环节。正因如此，上级领导队伍应该下派专员定期考察基层领导队伍的内部发展情况，督促基层领导队伍“自我革新”，以“留才、育才、用才”的方式促进领导队伍卓兴壮大，用“能人多劳多得”的方法激励新人，同时促使“老干部”产生危机感，摆脱“躺平摆烂”的心理，进一步提升基层领导队伍的治理水平和行政能力。
6.2. “自下而上”的外化引导
提升基层领导队伍的权威性，表现在搭建与宗亲群体或派系群众的沟通桥梁。一方面通过党组织领导队伍开诚布公地与群众协商，满足群众实际的需要，切实解决群众遇到的难题，来获取群众的信任度和支持力。另一方面，通过将群体中的权威者推选为村两委干部，赋予其管理职权，让“体制内政治能人”或称“内生型能人”为所在农民群体和村庄谋利，辅之“嵌入式能人”第三方力量的介入，以互相监督、内外结合的形式，成为农村基层党组织领导队伍的中坚力量。党组织通过打造“乡贤能人”领导队伍，从基层村社团体中选拔和培养干部人才；或从外部指派“第一书记”参与和指导乡村党政事务，“下派书记”能够依托借调单位的外部型资源为乡村治理输入新鲜血液。正因如此，基层领导队伍借助“自下而上”的外化引导缓解外部群众力量对领导队伍排挤的压力，同时能够从内部衍生出独具乡土气息的领导团体，化解乡村事务矛盾，打开乡村治理的新局面。
7. 结语
农村基层党组织“涣散型”领导队伍需要解决内部管理机制不完善的问题，同时解决外部群众的挤压，获取群众的支持。从乡村治理的主体来看，基层领导队伍是“元治理”中的必要角色，具有资源整合、活动组织、村社领导和工作实践的重要功能，农村基层党组织“纵向单级领导”和乡村社会组织与群众“横向次级参与”会出现乡村内部治理的矛盾，从而衍生出农村基层党组织“涣散型”领导队伍。由此，农村基层党组织需要将双弱型模式转向双强型模式发展，平衡个人和群众的关系，在反思中提升领导队伍整体能力，从“外部输血”到“内部造血”，坚持“从群众中来，到群众中去”的原则，摆脱“涣散型”的样态，转变成为高质量的领导队伍。