1. 问题的提出
根据第七次全国人口普查数据，我国60岁及以上人口为26,402万人，在全国人口中占比18.70%，与2010年相比，这一比例上升了5.44个百分点，老龄化的进程正在加速[1]。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，发展普惠托育和基本养老服务体系。积极应对人口老龄化包含方方面面的工作，其中最重要的领域之一是养老金，而个人养老金的政策出台就是落实积极应对人口老龄化的一个举措，有助于实现养老金制度的可持续发展。作为第三支柱的个人养老金在我国有着相对广阔的发展空间，我国幅员辽阔的地界和多元的社会和经济环境为其发展提供了相当有利的条件。当前我国施行的养老保险制度由城乡居民基本养老保险、企业年金和个人养老金组成。虽然目前我国在推行个人养老金制度时，缺乏相关的经验，但是我国陆续通过一系列的详细规定，通过开展财政补贴、划转部分国有资本充实社保基金、拓宽基本养老基金投资渠道，为探索个人养老金制度提供参考意见[2]。根据目前的经济社会发展状况来看，大部分人群会选择延迟退休，在这种状态下对于较为年轻的社会群体而言，会拉长养老保险的投资年限，而所获得的养老回报会逐年下降。换言之，作为劳动力的年轻群体会更早地参与养老保险活动，却很有可能无法获得预期的回报收益。近年来，作为第一支柱的基本养老保险的收支压力逐年增大，养老金替代率水平逐渐走低[3]。个人养老金的出台，正是未来解决我国目前面临的养老金困境，通过建立多元且个性化的养老机制，整合地域差异和人群差异，解决原有制度的问题。
目前我国由第一支柱和第二支柱构成的养老金模式已经无法适应时代发展的新要求，亟须发展第三支柱以充实养老保障体系。然而，目前我国的个人养老金制度建立不久，广大民众仍然处于观望的态度，究其原因是现行制度仍然存在部分缺点与不足，尚需完善。
2. 研究综述
2.1. 国外研究情况
与国内相比，国外的发展较为领先，养老体系的构建较为完善，作为第三支柱的个人养老金的研究也相对深入。国外学者普遍认为，个人养老金制度是整体养老保障体系的关键组成部分，发挥着至关重要的作用，不仅对可以提高个人的养老福利，也可以减轻政府的相应负担。美国学者S Ni，M Podgursky，X Wang在2020年的一次针对伊利诺伊州教师养老金的研究中是这样描述的：对于已经退休的教师而言，当前的养老金已经呈现出增值的特点，教师能够享受到个人养老金为自身带来的便利[4]。日本社会学家北尾认为，通过个人养老金账户替代原有的现收现付制度，会进一步减少政府相关的支出[5]。罗马尼亚学者MG Anghel，DA Haegan认为，第三支柱养老金是养老金制度重要的一部分，保障个人养老金的健康发展，就是保障整体养老金制度的发展[6]。
2.2. 国内研究情况
对于个人养老金的研究，虽然国内起步的相对较晚，但是研究体系已经初见格局，国内学者吸收借鉴国外先进的研究经验，为国内个人养老金的发展出谋划策。河北大学的宋凤轩教授就以日本的国家第三支柱养老体系建设作为案例，研究发现要将个人养老金制度与原有的第一支柱和第二支柱养老金体系融会贯通，激发原有的养老金制度活力的同时，努力为个人养老金的发展营造良好的环境[7]。中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为，新时期背景之下，我国需要面临老龄化严重的情况。社会老龄化的进一步发展，则会造成社会的压力增大，为保证社会的稳定发展，需要利用养老金策略。降低社会养老压力，这就需要加快建立第三支柱养老金账户制。改变现阶段养老金较为死板的问题，为我国的长远发展奠定坚实的基础[8]。国内学者林义、周娅娜在研究了德国的养老保险计划后，指出我国也应大力加强个人养老金的发展研究，为个人养老金的发展营造良好环境[9]。
2.3. 研究评述
通过已有文献梳理和归纳可以发现，国内外都将个人养老金置于重要的地位，各学者也分析研究了其与政府的内在逻辑机理，这对于本文的展开有着非常重要的经验启示。通过梳理文献，不难发现学界普遍认同发展个人养老金制度能够促进社会的健康有序发展，于此同时政府担负着为个人养老金实施创造良好环境的重要责任。然而，学界的研究也有不足之处，在充分认识到个人养老金的重要地位之后，如何科学实施个人养老金，如何解决个人养老金实施中产生的各种问题尚待研究探讨。本文在将以此为基础，深入分析个人养老金实施的优化路径，最终有针对性地提出对策建议，助力个人养老金制度的顺利实施。
3. 基本概念
个人养老金(第三支柱)
在1994年世界银行发表的《防止老龄危机》报告中，首次提出第三支柱养老概念。报告中提到有第一支柱公共养老金、第二支柱职业养老金、第三支柱养老金是政府依据相关法律法规，通过财税政策支持、引导全体经济活动人口建立的，以个人养老为目的，个人自愿参加并主导的积累型养老金制度。该制度是政府鼓励个人向专门的账户进行缴费，个人根据自身风险收益特征选择相应的养老金融产品进行投资，以积累养老金资产的制度安排。第三支柱养老金是国家养老金体系的重要组成部分，享受财税优惠是第三支柱个人养老金与目前在金融市场上存在的各种名义的养老保障产品的本质区别所在。个人养老金属于补充养老保险制度。目前，我国多层次养老保险体系主要包括“三支柱”：第一支柱是基本养老保险，是主体部分，目前覆盖人数已达10.4亿。第二支柱是企业年金和职业年金，截至2021年底，两项年金参加职工7000多万人。第三支柱包括个人养老金和其他个人商业养老金融业务。个人养老金是第三支柱里有制度安排的部分，是指政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营、实现养老保险补充功能的制度。个人养老金实行个人账户制，缴费完全由参加人个人承担，自主选择购买符合规定的储蓄存款、理财产品、商业养老保险、公募基金等金融产品，实行完全积累，按照国家有关规定享受税收优惠政策[10]。
4. 个人养老金实施的基础理论
4.1. 帕累托改进理论
帕累托改进理论指的是既定的资源配置状态能够在其他人福利水平不下降的情况下，通过重新配置资源，使得至少有一个人的福利水平有所提高。资源实现最优配置的标准：当经济处于一般均衡状态时，资源便实现了最优配置。在资源最优配置下，不可能由重新组合生产和分配来使一个人或多个人的福利增加，而不使其他任何人的福利减少。帕累托改进是基于人们的既得利益而言，而不是人们试图取得的东西，因为后者是没有止境的；另外，如果一种改进剥夺一部分人的既得利益，不管是否能带来更大的整体利益或者是否有助于实现怎样崇高的目标，都不是帕累托改善。帕累托最优，也称为帕累托效率，是博弈论中的重要概念，并且在经济学，工程学和社会科学中有着广泛的应用。帕累托最优是指资源分配的一种状态，在不使任何人境况变坏的情况下，而不可能再使某些人的处境变好。帕累托改进是指一种变化，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。一方面，帕累托最优是指没有进行帕累托改进的余地的状态；另一方面，帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”。帕累托最优是以提出这个概念的意大利经济学家维弗雷多·帕雷托的名字命名的，维弗雷多·帕雷托在他关于经济效率和收入分配的研究中使用了这个概念。如果一个经济制度不是帕累托最优，则存在一些人可以在不使其他人的境况变坏的情况下使自己的境况变好的情形。普遍认为这样低效的产出的情况是需要避免的，因此帕累托最优是评价一个经济制度和政治方针的非常重要的标准[11]。在个人养老金实施方面，这一理论可以作为指导，通过精细化的管理等手段，优化个人养老金制度的实施，实现社会福利的最大化。
4.2. 制度变迁理论
制度变迁理论属于制度经济学的一个流派，20世纪70年代前后，旨在解释经济增长的研究受到长期经济史研究的巨大推动，最终把制度因素纳入解释经济增长中来。是通过纳入制度因素来解释经济的增长。其代表人物诺斯以“成本–收益”为分析工具，分别提出了制度变迁理论的三大基石，即产权理论、国家理论和易市形态理论，并且从制度变迁的路径、方式、主体、条件以及动力对制度变迁理论进行了阐述。从制度经济学理论来看，随着特定的经济环境的发展变化，制度会随着这种不断的变化而变化，直至适应这样的经济环境。“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”[12]。这一理论为个人养老金的实施提供了框架，指导着实施过程中制度与政策的完善，对于个人养老金实施中复杂的挑战与变化的发展趋势，制度变迁理论能够作为有效的指引，引导个人养老金制度向着更完善的方向发展。
4.3. 外部性理论
外部性理论首先由外国学者马歇尔在其所著的《经济学原理》中提出。外部性又称外部效应、溢出效应，是指一定的经济行为对外部所产生的影响，造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益产生偏差的情况。即当一个主体的活动与市场机制之外的方式直接影响另一主体的福利时，产生成本或是收益，这样的成本和收益可正可负。这其中的核心问题是资源配置没有达到最优的状态，这时，仅仅依靠市场调节是无法内化外部性的，相应地，市场价格也不能完全反映边际成本和边际收益。这一理论与个人养老金的实施关系密切，涉及个人养老金实施时对整个社会经济的影响，通过对外部所产生影响的全面考量，政策制定主体能够更科学、更完善地实施个人养老金制度，实现经济社会的可持续发展。
5. 个人养老金实施中面临的问题
5.1. 监管主体不明晰
近年来，随着制度的不断完善和相应改革措施的落地生效，我国在针对第一支柱与第二支柱的养老金的运营监管上做出了一定的成绩，养老金监管的大框架也形成了雏形[13]。然而，由于人口规模的过于庞大和一些历史原因，针对个人养老金的监管仍处于相对的混乱状态。当前，我国主要有四个部门担负了对养老金投资的监管责任——人力资源和社会保障部、银行保险监督管理委员会、证券监督管理委员会和税务部门，他们依据各自的规定要求对养老金投资进行监管，职能较为分散，很多时候会出现监管范围交叉、监管职能重复的同时，监管空白也大量存在的矛盾现象。究其原因，首先，从法律层面来说并没有明确的法律法规对养老金投资监管的权责部门进行明确的划分，更不用说对于监管职能的划分，这就导致养老金投资监管出现了监管标准不能统一的情况，各个部门出于自身工作的需要，对行业主体提出宽严程度不一、辐射范围不一、监管频次不一的各项要求，大大限制了行业发展的活力；其次，前文提及的四个部门，在工作上并不存在上下级的关系，属于平级的单位，工作上缺乏协调沟通，进而导致对同一行业，甚至同一项目多次重复监管的现象发生，这会在很大程度上降低监管部门的工作效率，无法发挥应有的作用。此外，由于监管主体不明晰，与之相关的金融监管的相关法律法规只对监管事项进行了原则性的规定，并无具体的实施细则，加之部门之间缺乏有效的沟通，产生了监管权的配置缺位，最终个人养老金的许多项目处于监管的真空地带，无法独立健康地运行。
5.2. 制度设计存在缺陷
建国以来，我国为了加速发展的步伐，吸收借鉴了大量的国外先进经验，在国防、教育、经济、政治、司法等诸多部门引入了许许多多新的制度设计。尤其是我国的社会保障体系，在稳定大局的方面发挥了至关重要的作用，一方面保证了社会的和谐稳定，另一方面维护了退休人员的利益[14]。目前，中国的养老保险制度的法律支撑由宪法、劳动法和社会保障法构成，然而，这其中对于个人养老金的相关规定却少之又少，更不用说与之相配套的操作性细则。这说明了对于个人养老保险，我国目前仍然缺乏顶层设计，个人养老保险由于缺乏顶层设计，产生了以下四点问题：第一，导致了相关战略规划、政策制定、重大决策无法做到全局性和长远性的规划，无法从宏观层面上把握发展的机遇；第二，由于无法把握经济社会发展的全局，因而无法对经济结构进行适时的调整，当外界环境的逼迫使得战略调整不得不进行时，也无法对重大改革的整体设计和系统安排进行科学的论证；第三，任何一个制度的发展完善都是一个动态且持续的过程，个人养老保险也不例外，正是由于缺乏顶层设计，导致了制度实施过程中无法定期总结经验教训并调整完善；第四，个人养老保险与公民的切身利益密切相关，然而其相关的实施规定却不由人民代表大会制定，往往只以行政法规的形式进行明确，这就大大降低了其权威性和强制性，而各地往往以通知的形式收到相关的要求，其执行力也会大打折扣。
5.3. 人口老龄化
目前，世界人口的年龄结构呈现“少子化、老龄化”的特点。在人口学上，人口的年龄结构通常被分为三个部分，第一是少儿人口，这部分人的年龄层次在0~14岁，第二是劳动年龄人口，这部分人的年龄层次在15~64岁，第三是老年人口，这部分人的年龄层次在65岁以上。不可否认，年龄结构与国家经济发展的关系密不可分，这一点无论是在西方的发达国家或是仍处于中低收入水平的发展中国家都得到了多次验证。“少子化、老龄化”的趋势导致了生育率的持续走低，首当其冲的就是少儿人口的比例下降，接着经过人口的更迭，少儿人口逐渐成长为劳动力人口，这就间接地影响了劳动年龄人口的比例。当劳动年龄人口的逐渐老龄化，“老龄化”的程度会不断加深。相对而言，不同年龄组的人群对经济发展的影响程度不同，但是只有劳动年龄人口同时兼具了生产主力军和消费主力军的角色，同时他们也是社会主主要财富的创造者。当老龄化的人口占比越来越多，那么个人养老金的推行便愈发困难，老龄人口的增加使得更多的人领取养老保险金，然而缴纳个人养老金的人群比例又在下降，使得养老保险资金预算的压力不断上升，现行的保险统筹财务模式无法应对人口老龄化危机的到来，个人养老金也无法充分地发挥自身的效用。
6. 实施个人养老金的优化对策
6.1. 形成专业化的监管力量
个人养老金作为第三支柱，与第一支柱和第二支柱养老金相比，虽然都具有风险保障属性和投资属性，但是前者更为强调投资属性，前者与后者存在着明显不同的属性倾向。众所周知，投资属性一般会从收益性、流动性和风险性三个角度进行评估，与此同时，市面上也不存在兼顾高收益性、高流动性、低风险性的产品，个人养老金当然也不例外。因此，专业化的监管力量就显得尤为关键，风险的控制自然也成为了监管的重中之重。首先，监管部门可以凭借其自身的专业化优势，建立一套强调风险控制的监管制度，这套监管制度不同于第一、第二职责的监管制度，其目的就是为了在宏观层面上防止大面积的金融风险，保住第三支柱养老保险的基本盘。其次，由于个人养老金是个较为新鲜的事物，行业主体以及个人对其的认识不足，缺乏相关的专业知识和经验，自身对风险的把控能力相对较弱，这就需要专业的外部监管机制的介入[15]。为此，监管机构先后发布了相关的通知，对第三支柱的监管问题给予了大量的政策支持，如2013年9月6日，国务院发布了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》[16]，提及“要健全养老服务的准入、退出、监管制度，指导养老机构完善管理规范、改善服务质量，及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。”由此可见，专业化的监管力量是不可或缺的。
6.2. 明确监管部门的权限范围
监管权限的明晰划定是监管体系有效运行的重要前提条件，应明晰监管的责任单位，并明确其职能范围，保证其完整且独立的监管职权。个人养老金的特殊性和长期性的特点决定了养老金的监管需要有专门的部门对其负责。当前，由于多个部门对个人养老金都有监管的权力，且各管一块，从而无法实现全面监管和独立监管。因此，需要将监管的权力统一使用，明确专门的监管部门，形成集中统一的监管[17]。首先，要明确一个牵头部门，确定其在个人养老金监管领域的带头地位，确保其可以从整体上协调统筹各类所需资源，改变以往碎片化的监管局面；其次，各条块部门要加强协调配合，在破除本部门各科室间存在的数据壁垒后，要尽快打通跨部门的数据共享通道，建立数据开放共享的体系，加强各部门的数据互联互通，保证信息传输的及时性和有效性，必要时，可以建立监管的协调部门，及时发现跨部门沟通协调出现的问题，并有针对性地提出解决的方案，降低沟通成本的同时提高沟通的效率；最后，通过监督考核机制判定各部门的履职情况，例如监管计划和监管进程是否同步、监管处罚是否及时等，倒逼监管部门的高效履职。
6.3. 提高制度的灵活性
多支柱养老体系的建设，利用第三支柱弥补第一支柱和第二支柱的不足是未来的发展方向。作为第三支柱的个人养老金，与第一和第二支柱相比，拥有可自由选择的优势，具有机动灵活的特点。且个人养老金可以与第一、第二支柱衔接，打破原有的制度壁垒。首先，不同的人群主体会产生不同的养老需求，应充分利用个人养老金机动灵活的特点，根据不同的人群定制不同的诉求满足方案，完善多元化的社会保障体系；其次，加强不同制度间的配合衔接工作，当前社会老龄化现象明显，加重了社会负担，这时不妨减少财政资金的对养老保险的投入，同时增加个人养老金的收缴，以缓解财政压力，促使个人养老金的流动性进一步增加。此外，原有的第一支柱和第二支柱养老保险可根据实际情况进行灵活调整，当个人养老金需求上升，可以考虑开放三个支柱养老金的转移调整。根据个人意愿，将原属于第一支柱的养老金部分转移至第三支柱的个人养老金，利用个人养老金自身具有流动性的优势，带动资金流，这样既能降低养老保障体系的总体压力，也能满足不同人群的个性化需求，进而盘活养老保障体系，增强制度的灵活性。
6.4. 完善相关的法律法规
目前，我国现行的相关法律没有对养老金账户的所有权和支配权做明确的定义，因而现行的制度无法对个人给予更多的激励。要实施好个人养老金政策，政府就需要在法律层面对个人的权利和义务做出准确的描述。首先，个人在支付前应明确知晓法律所规定的权利义务情况，以判断自身是否需要个人养老金的支付；其次，个人在支付个人养老金之后，要充分参与养老金的管理与监督工作，这就需要相关法律法规的保障，尤其是当管理机构由于各种原因没有尽到管理的义务时，个人能够及时指出并要求纠正其失当的行为，抑或是某些机构随意挪用或侵占该类资金时，个人可以根据相关法律提请制止此类行为；最后，养老保险作为社会保障重要的一环，关乎每个人的生活，不应只由高层的政府部门进行管理，应出台相关的法律法规，有条件、有计划地对下级部门进行授权，依法把权责逐步移交给各地的政府部门，从而更为高效地推进个人养老金制度的完善。2022年12月26日，人力资源和社会保障部等五部门联合印发了《个人养老金实施办法》[18]这说明了相关部门已经意识到了个人养老保险相关法律的缺失，这同时也传递出了积极的信号——制定和完善相关的法律法规，规范多元主体的行为是完善个人养老金制度的关键手段。
6.5. 加强政策的宣传力度
目前，个人养老金政策落地施行不久，与第一支柱和第二支柱养老金相比，并不为大众所广泛知悉，因此，宣传层面应提升力度。首先，内容宣传方面，要把政策所覆盖的人群、政策的利好之处全面覆盖，聚焦社会动态和市场的需求，挖掘政策的各个要点内容，详细推广介绍；其次，宣传的方式和手段应多样化，与过去相比，现在是电子信息时代，传播信息的手段和方式趋于多元化，个人养老金的政策宣传的重要性在于传播的广度和对大众的吸引力，尤其是要注重宣传内容的可接受性，结合通俗易懂的案例和易于传播的形式向市场和个人充分介绍该政策。
7. 结论
我国是个人口大国，庞大的人口数量使得养老保障体系接受着严峻的挑战。个人养老金作为补足养老保障体系的有效方式，应该被大范围地推广，然而在实际操作中存在不可避免的难题。本文阐述了个人养老金存在的突出问题，并针对性地提出了对策建议：形成专业化的监管力量、明确监管部门的权限范围、提高制度的灵活性、完善相关的法律法规、加强政策的宣传力度。由于自身理论水平有限相关研究依然存在许多不到位的地方，接下来，笔者将持续努力，在深入学习中进一步完善个人养老金的研究。