1. 问题的提出
数据是数字经济发展的关键要素，作为新型生产要素，数据在生产、分配、流通、消费、社会服务管理等各个环节中快速融入，是数字化、网络化、智能化的基础1。数据知识产权是围绕数据要素构建的全面知识产权保护体系，对于培养构建良好的数据要素化市场具有重要意义2。自2022年11月以来开始的地方数据知识产权工作试点中，北京、上海、江苏、浙江、深圳等8个省市均颁布数据知识产权登记的管理办法，并建立起数据登记及异议之地。随着试点工作的展开，2023年12月国家知识产权新增天津市、河北省、山西省等9个地方共同作为2024年数据知识产权试点地方。国内对于数据保护的重视已然彰显，数据知识产权异议登记制度亦是对当下数字时代生产要素变革的有益回应。数据知识产权登记异议程序是指相关主体在法定期限内对登记申请人经登记机构审查并公告的数据产品提出异议，登记机构受理异议申请形成处理结果的法定程序，是探索数据产权登记，建立数据交易、权益分配和治理机制的重要制度设计。然而，从各地的实践来看，存在以下几个方面的问题。
从已公布的登记办法来看，试点省市对数据知识产权程序的规定仍存在分歧，具体表现在三个方面：首先，数据知识产权异议登记的申请主体范围存在两种立法模式。《浙江省数据知识产权登记办法(试行)》(以下简称《浙江办法》)、《江苏省数据知识产权登记管理办法(试行)》(以下简称《江苏办法》)3和《北京市数据知识产权登记管理办法(试行)》(以下简称《北京办法》)采取“绝对异议模式”，任何单位与个人均可以提出异议申请4；《深圳市数据产权登记管理暂行办法》(以下简称《深圳办法》)5和《海南省数据产品超市数据产品确权登记实施细则(暂行)》6采取“相对申请模式”，异议登记的申请主体限定在“利害关系人”的范围。其次，数据知识产权异议登记的审查程序中的审查标准、异议申请的审查期限存在分歧。从各个地区颁布的法律文件来看，北京、浙江、深圳、江苏等地均选择登记机构形式审查的审查标准，登记机构仅对申请材料完整性、合法性负有审查义务。相反，《山东省数据知识产权管理规则》(以下简称《山东规则》)采用了形式审查与实质审查并行的审查原则，既然包括对数据的形式审查，包括智力成果属性审查、实用属性审查等，甚至审查登记对象的创造性、产业上可实施性及可能产生的积极效果等。最后，数据知识产权异议登记的审查后的处理上均存在较大的差异。事实上，加快建立数据要素基础制度，离不开数据知识产权登记规则，形成较为统一的异议程序是建构数据知识产权登记制度规则的必然要求。本文拟从异议登记申请主体、异议机构采取的审查标准以及异议后的处理等三个维度讨论该制度规则的具体内容，以期为在全国范围形成较为统一的数据知识产权登记异议程序提供初步思考。
2. 数据知识产权登记异议程序的申请主体
2.1. 异议申请主体限定为利害关系人的合理性
数据知识产权异议程序的申请主体在实践中存在“绝对异议”和“相对异议”两种模式。从理论上看，绝对异议模式的理论基础在于利益平衡理论，显然倾向于对社会公共利益的保护，相对异议的理论基础更多的是出于效率和市场激励的动因，两种模式均有其合理性。任何法律制度的设定都是为了一种目的，也就是来源于现实的动机。将异议申请的主体限定为利害关系人正是出于现实目的的考虑。
将数据知识产权异议程序的申请主体限定为利害关系人，契合数据的本质属性。首先，数据的生命周期牵连多方面主体，但是存在财产上利益或法律上利益的生产主体却相对单一，如果将异议申请主体规定为“所有人”，权利义务不对等。数据生命周期包括采集、存储、处理、分析、归档等多个周期，以浙江省数据知识产权登记典型案例为例，《医疗健康病症筛查数据》评选为全国数据知识产权登记十大典型案例，《医疗健康病症筛查数据》基于医疗大数据等信息建立病症筛查相关信息的知识库，涉及到个体病人数据采集、数据存储中介、数据处理分析等阶段，每个阶段都会涉及到相关主体，但是，根据数据知识产权登记管理规定，数据知识产权登记的主体是数据集合，提出异议的主体应当是认为该数据集合与自身数据产品存在实质性相似或程序上存在错漏，数据个体则应当排除在异议申请的主体范围内。
其次，“绝对理由提出异议利用率不高”的现状[1]，可以预见数据知识产权登记设定所有人异议的主体资格同样不会是经济的，制度收益并不高。并且，异议程序可以认为是一种事前的救济程序，“权利–侵权–救济”的圆圈式架构是符合法律逻辑的，即异议申请人提出异议应当有权利基础，而实践中，具有权利基础的往往是利害关系人，而非“所有人”。另外，从数据本身而言，作为能够被登记的数据知识产权，往往是权利人付出劳动而组成的数据集合，基于劳动权理论，其具备获得权利的正当性基础，同时，数据产权作为财产权属于私人权利性质。因此，数据产权登记异议程序的申请人应当限定为“利害关系人”。将数据知识产权异议程序的申请主体限定为利害关系人，参考了商标权异议程序和专利权异议程序相关制度设计的成功经验。从知识产权的立法出发，《商标法》第三十三条规定了在先权利人、利害关系人可以向商标局提出异议，《商标法》第五次修改的征求意见稿中并没有对此进行修改。此前，《专利法》第四十一条规定任何人都可以在专利申请公告后的三个月内向专利局提出异议，专利异议程序处在两个阶段，一是专利审查阶段的异议，二是专利复审中的异议程序。在新修改的《专利法》中将授予专利权之前的异议程序改为授予专利权之后的撤销程序，主要是专利异议程序在实际中发挥的作用不大，公众提出异议的情况很少，反而影响专利技术的尽快授权，因此，删除了授权前的异议程序。有学者通过研究日本在确实专利异议制度的11年间的案例后，发现出现了如瑕疵专利救济途径单一且低效、企业的国内外专利布局受影响、任意第三人提供现有技术信息的积极性低下、向特许厅的反馈机能弱化、制度使用者的不满等问题[2]。在2014年，日本修改专利法重新确立了授权后的专利异议制度。因而，尽管目前国内将专利异议制度废除，但并不妨碍其成为其他制度建立的参考。《著作权法》中的异议主要是对作者名、作品名等的异议，申请人为作者本人或利害关系人。《民法典》关于不动产异议登记的主体也明确规定是“利害关系人”。可见，关于异议程序的申请人，相关法律法规均限定了申请人的范围。而为何立法会青睐于利害关系人提出异议，自有言说。权利主体范围的广泛会引发权利的滥用，若申请人恶意提出异议，不仅会侵害权利人的合法权益，还会导致登记程序的延长，浪费人力物力等，且打击权利人登记的积极性。
最后，利害关系人才是与登记簿上的权利事项错误密切相关的主体，将其确定为申请主体更有助于实现登记制度的实施效益。异议登记是更正登记的前置程序，基于登记权利事项的错误，利害关系人需要通过更正登记消除这一错误。而在此之前，利害关系人需得借助异议登记来暂时阻却登记的公信力，以免造成因权利事项登记错误引起的第三人善意取得。对权利人来说，就算登记存在错误，但该错误与权利的归属与内容无涉，不影响其实体权利，则只需要申请更正登记，而非异议登记，因为这种错误不会导致第三人善意取得的情形出现，因而权利人没有必要通过异议登记阻却登记的公示效力。所以，数据知识产权异议登记程序没必要将“权利人”规定为申请主体。
2.2. 异议申请主体中利害人的范围与认定
利害关系人这一法律术语在法律体系中颇具历史渊源，常见于民事诉讼法、行政法领域，是一个出现非常频繁的用语。学界对于“利害关系”的探讨，多集中在“法律上的利害关系”，如有学者认为，“法律上所说的利害关系，是指在实证法上予以承认并保护的利益。”[3]亦有反对观点，认为“法律上的利害关系不应狭义地理解为实证法所明确保护的利益，而应当理解为起诉人期望通过诉讼得到法律保护的利害关系。”[4]根据《深圳办法》的规定，由于数据知识产权登记中，出现登记内容错误，而该错误对权利人权利造成了相关妨碍，产生了法律上的利害关系，因此，他们有权利就错误登记事项申请异议。具体来说，利害关系人的“利害”体现在两方面，一是如果不能及时消除登记错误的权利事项，真实权利人可能因为第三人善意取得(基于登记的公示效力)而权利灭失或权利设定负担；二是，如果不能及时消除错误登记事项，权利人本身处分权利会受到限制。
有一种观点认为，对于《民法典》第二百二十条的“利害关系人”应作广义理解，即利害关系人还包括认为登记簿记载的权利内容较之于真实权利内容不足的登记簿记载的权利人[5]；第二种观点则认为权利人不得申请异议登记，利害关系人只能是权利人以外的人[6]。第一种观点并不妥当。如果认为利害关系人还包括了事实权利人，那么利害关系人的概念就没有存在的必要。首先，如若权利人认为登记内容较之于真实权利内容不足，作为真正权利人的自身，完全可以进行更正登记，不必请求异议登记。另外，即便将利害关系人理解为与权利人存在债权债务关系，由于登记不存在错误，即便登记内容不完整，债权人同样可以依据债权债务关系，请求债务人履行义务。在两种情况下权利人都没有必要申请异议登记。
由于异议登记程序完成后会影响数据知识产权登记的公示效力，在数据流转交易频繁变动的市场环境下，异议登记势必会在一定程度上影响登记权利人的处分权益。如在数据交易、融资抵押过程中，基于某项数据知识产权的异议登记情况，可能会造成另一方暂停交易磋商。从各地的法律文件中，可以看到，数据产权登记主体或申请人范围之广。如《北京办法》规定“数据知识产权登记主体，是指依据法律法规规定或者合同约定持有或者处理数据的主体，包括进行数据收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等行为的自然人、法人或者非法人组织。”《江苏办法》对数据产权登记的申请主体的认定则是“依法对数据进行加工处理的单位或个人”；《浙江办法》明确数据产权登记的主体为“依法依规处理数据的单位或个人”。是故，在前述情况下，如若任由“任何人或单位”随意申请异议登记，则更有可能对登记权利人的合法权益造成损害。且各地颁行的条例或办法并未具体规定数据知识产权的异议登记必须依据特定条件的申请，如《深圳办法》只规定利害关系人认为存在登记错误时申请异议登记，更甚者，如《北京办法》并未对异议申请的条件作出任何限定。
申请人在提出异议申请时，必须证明自己是利害关系人，登记机构对此负有审查义务。目前的登记实践中，登记机构一般是通过要求申请人提交登记簿记载错误的证明文件来确定申请人是否属于利害关系人[7]。异议登记中申请人需要通过提交证明数据知识产权异议登记存在错误的证明材料来表明自己是利害关系人，而这种证明材料区别于更正登记中证明更正登记确有错误的证据7。否则申请人只需要申请更正登记而不必申请异议登记，毕竟异议登记只是一种临时性、前置性的过渡保护措施。也即数据知识产权异议登记申请人只需要提交初步证据证明可能存在登记错误的证据即可，该证据在一定程度上能够支持申请人对登记事项正确性的质疑。利害关系人认为登记内容错误，且登记主体拒绝办理变更登记或注销登记的，利害关系人可向登记机构申请异议登记，并提交相应证明材料。
3. 数据知识产权登记异议程序的审查标准
根据当下的立法实践，针对数据知识产权异议程序的审查标准问题，存在两种立法选择：一种是以北京、深圳、浙江等地为代表的形式审查模式；另一种则是以山东为代表的实质审查与形式审查并行的审查模式。在数据知识产权登记异议审查中，采取不同的判断标准就会导向不同的判断结果。形式审查和实质审查虽各有利弊，但是，从契合数据特性而言，采取形式审查标准具有合理性。
首先，形式审查标准有助于实现实质正义和程序正义的适配性。异议审查程序作为一种临时性的保护措施，针对的登记事项错误仅是权利外观瑕疵事宜，其发挥的作用在于阻却登记的公示效力，并不涉及解决真实权利事项错误。审查机构在异议申请阶段对权利外观瑕疵的异议审查进行实质性判断，有“兴师动众”之嫌。形式审查与实质审查在功能上的区别在于，形式审查程序的启动仅是“利害关系人认为登记事项错误”，也即采取主观判断标准，不要求侵害或损害的实际发生，登记机构依据异议申请人提供的初步证据与登记申请人的权利外观得出结论，不要求异议申请人充分举证证明，也没有规定任何证据质证辩论程序；而实质审查则涉及对事实的审查判断功能，涉及证据分配与法律适用等实体性问题。异议申请所涉及的问题并不涉及实体性的争议，而是利害关系人对善意第三人以及权利处分的机动处理，对实体权利问题完全可以基于更正登记等程序解决。并且，在异议审查阶段采用实质性审查判断标准，使得司法事实上介入前置化，从而造成行政处理的架空。诚然，实质审查标准更有利于实质正义价值的实现，但在审查期限上羁绊带来明显的程序不正义。一般情况下，数据知识产权登记审查机构享有十个工作日或十五个工作日以内的审查处理期限。对于登记机构而言，则意味着需要在如此短的处理期间内，在当事人提交的如此单薄的证据材料下，查明数据知识产权的登记权利人是否为真实权利人、登记内容错误事项及证据，可能还涉及合同的审查等，这并非易事，遑论登记机构没有收集证据的权利。这样的立法处理不仅不会带来预先设想的制度收益，反而事与愿违，造成了法律保护目的与现实情况的背道而驰。异议审查程序重点在于利害关系人的维护上，当涉及第三人权益时，不能一味追求实体公正，而应当结合第三人的利益作出综合判断[8]。
其次，形式审查标准有助于兼顾数据知识产权登记的交易安全与效率。从现实情况看，数据知识产权登记的形式审查旨在推动数据要素的流动流通。从数据知识产权登记的要素来看，目前已出台的法规文件，登记的内容事项较为复杂繁多，如《江苏办法》第五条规定的数据知识产权的一般登记事项就包括数据集名称、数据知识产权人名称或姓名、数据快照散列值(哈希值)、数据结构、数据更新频率、数据采集范围、数据获取方式等7种事项，还有其他4种事项可以登记。而若采取全面审查原则，无疑造成工作人员巨大的工作负担，降低审查效率。针对数据登记事项中的专业性内容如哈希值，工作人员未必能够作出正确判断，从而造成错误认定，影响数据知识产权登记人的权利。在异议前置的制度架构中，本身就是对效率的权衡，若在异议阶段采用全面审查，不仅不利于数据产权登记的推进，亦会使得该项制度安排异化成为别有用心之人的工具，故而应当采用形式审查标准。
最后，形式审查标准是借鉴其他知识产权审查标准尤其是商标审查标准的有益经验基础上进行的制度设计。从我国《商标法》的立法来看，审查机关依职权审查商标注册的绝对事由与相对事由，即采取的是全面审查模式。审查的内容包括商标的显著性、合法性以及是否损害公共利益等绝对事由，也包括商标是否与他人在先权利冲突等相对事由。全面审查模式能够避免大量近似商标获得注册，有利于商标注册的稳定性，保障在先权利人的权益及公共利益[9]。但是，对于相对事由的审查并非轻而易举，这要求商标审查机关要主动关注新注册商标是否涉及在先商标的使用情况、知名度等多种因素，这就造成了审查机关的负担加重、审查效率降低的后果，并且有可能造成审查失误的情况。如可能造成错误认定存在冲突的在先商标而驳回在后注册商标的情形。同时，全面审查模式也不利于私权发展的法治观念。在我国当前商标申请量激增的背景下，全面审查制度的弊端逐渐显现，以全面审查作为打击恶意注册行为的方式，无益于商标审查效率的提高[10]。日本的商标审查包括日本商标审查包括形式审查与实质审查两个阶段，不过日本通过实行异议后置制度，以弥补对商标审查周期的损耗[9]；同时开创性构建以实际使用为条件的加速审查具体，用以分流商标审查，从而提高了商标审查效率。
综上，基于数据知识产权异议登记程序权利救济的功能定位本身，对异议申请人提出的数据知识产权异议登记进行形式上审查更能达到保护利害关系人权利救济的制度初衷。同时，在异议程序制度收益成本衡量下，采用形式审查模式的判定标准，能够解决数据知识产权登记冗余的行政现状，提高登记机构的审查工作效率，降低权利人登记的制度运行成本。因此，形式审查标准体现了异议程序的功能定位与制度运行的时效诉求，既保障了权利救济的公正价值追求，又实现了效益与效率的兼顾。
4. 数据知识产权登记异议程序的处理机制
数据知识产权登记程序中异议申请后的处理，存在三种不同的模式：第一种模式是由登记机关根据双方提交的材料形成处理意见，一般是市场监督管理局下的知识产权保护中心或数据知识产权登记平台作为登记机关承担数据知识产权登记异议程序的处理事务。由登记机构对异议申请进行裁断，形成处理意见。第二种模式是在数据产权登记中进行异议申请，故而由发展改革部门或者数据管理部门在知识产权局管理部门的支持下进行具体的数据产权登记管理，但是没有赋予登记机构以异议审查的权力，异议申请人在提出异议后，需在十五日内向人民法院提起诉讼或者向仲裁机构提出仲裁，即通过或诉或裁的方式处理异议申请。第三种模式是规定知识产权管理部门为数据知识产权登记管理机构，但是未规定异议后的处理机制，其暗含的思路也在于直接跳过行政程序，进入到司法诉讼程序。上述三种模式均有其合理性，但是从推进异议的有效处理角度观察，采用“行政一审、司法二审”的处理机制更为有利于数据产业的发展。
首先，“行政一审、司法二审”的处理机制符合效益原则和公正价值。从异议后的处理机制上看，主要有四种模式：异议后直接诉讼模式、异议后无效/诉讼模式、异议后无效/复审模式以及异议后复审模式[11]。“行政二审 + 司法二审”这一冗长的审查模式已然造成程序上的不经济，给权利人带来较高的司法成本，不利于权利的稳定。从经济成本考虑，数据产权登记异议申请后的处理，可以经过登记机构审查一次，形成处理意见，若异议申请人与登记人中一方不服处理结果，则应当在十五日之内向人民法院提起诉讼或向仲裁机构提起仲裁裁决。
其次，“行政一审、司法二审”的处理机制有助于发挥行政确认和行政裁判的救济功能。权利救济作用实效取决于双方的信服程度，“行政一审、司法二审”的处理机制更符合异议申请人想要实质性解决纠纷的心理诉求。行政裁决是行政机关处于中立地位，进行裁决的准司法行为[1]。在数据知识产权登记异议程序中，登记主管机关审理的是异议申请人与登记权利人(被异议人)之间的数据知识产权纠纷，同样是一种居间裁判行为，与行政裁决的特点相吻合，因而数据知识产权登记异议程序设计为行政裁决并不矛盾。为发挥行政机构在异议审查中的作用，不仅要求异议申请人提交证据材料，双方当事人互相交换证据材料，而且应该就双方的答辩程序进行清晰的规定。
最后，“行政一审、司法二审”的处理机制体现司法裁判作为纠纷解决终局效力的法治理念。如果对数据知识产权的异议程序仅作行政一裁终局的设计，由于在行政审查阶段并没有赋予异议人较长的举证期限，且提交的证据也仅是作为登记事项错误的初步证据，登记主管机构基于这些材料作出的裁判可能会存在错误认定的情况。一方面，异议申请人可能无法在举证期限内完成举证，导致所异议事项缺乏证据而被裁驳；另一方面，数据要素市场化流动迅速，权利人之间的数据流转交易也可能会导致原本具有权利基础的当事人丧失权利，亦不乏恶意之人为牟利而采取不法措施，此时行政一裁终局难以应对多变的现状。这不仅不利于利害关系人维护自身正当利益，更可能成为恶意异议人牟利的工具，助长恶意异议风气。当异议申请人基于现实中的各种因素无法在异议程序当中维护自身合法权益，则可以进入异议程序后的下一步救济程序，即进入司法诉讼程序。在这个阶段，异议申请人与被异议人同台对垒，法庭将依据双方提交的证据材料、庭审辩护等对异议事项作全面的调查，追根溯源，对是否存在事实权利基础以及法律适用等问题作出一一解决，最终达到正本清源、定纷止争的目标。由此，“行政一审、司法二审”的程序设定使得制度运行高效且能够真正起到维护真正权利人的制度价值。
具体来说，“行政一审、司法二审”的处理机制包括以下方面：(1) 异议人的异议申请程序。(2) 交换程序。被异议人的意见和证据交换给异议人，在双方交换完证据后，登记机构即根据证据材料做出裁决并反馈给异议申请人和登记申请主体。异议内容转送申请主体；申请主体应当提交必要的证据材料。登记机构根据提交的证据材料形成异议处理结果，并反馈申请主体和异议人。这与韩国《商标法》的规定相似，商标主管机关在收到异议人提供的相关意见和材料后，应当将其交换给被异议人，被异议人在一定的期间内可以进行书面答辩，提供相关材料[12]。不过，若不允许数据产权登记异议程序中的异议人对被异议人提供的答复意见及证据再次进行答辩和陈述，不利于实现对权利的救济，异议程序作为行政程序，应当保障程序参与的双方主体均享有表达意见与参与的权利，这既符合正当程序原则，亦有利于纠纷的实际解决。故，在被异议人提交答复意见后，应当要求被异议人答辩，并且在异议人与被异议人之间进行证据交换，必要时，可以进行听证。
5. 结语
随着数字经济的蓬勃发展，庞大、复杂经济活动所产生的大数据，已成为企业竞相挖掘的“金矿”，数据从单纯的生产要素，向“资产”乃至“资本”转变，成为市场资源配置中不可替代的生产要素。在此背景下，我国应该制定数据知识产权登记的异议程序制度，确立以下方面的数据知识产权登记程序异议规则。(1) 申请主体方面，取消“所有主体”异议申请的资格，规定利害关系人有权提出异议申请。(2) 在对异议申请的审查原则上，以形式审查为判断标准，推动异议审查的高效优化。(3) 在异议处理上，实行“行政一审、司法二审”的纠纷解决机制，确保争议的实际解决。当然，这也只是对于当前数据知识产权异议登记制度的初步设想，对于如何在数字时代平衡数字经济发展与个人隐私保护，实现数字正义，仍有待于学界与实务界的共同探讨。
NOTES
1《中共中央国务院关于构建数据基础制度，更好发挥数据要素作用的意见》，国务院公报2023年第1号。
2全国政协委员施卫东：《要加快推进数据知识产权工作，更好支撑数字经济高质量发展的提案》。
3在第三条第七款规定异议处理，即“公示期间，任何单位或个人可以实名对数据知识产权登记公示内容提出异议并提供必要的证据材料。”第十四条第二款规定“公示期间，任何单位和个人对公示内容有异议，应当向登记部门提交书面异议申请并提供必要的证明材料。异议请求不符合要求的，应当在登记部门指定期限内补正，无正当理由逾期不予补正的，视为撤回异议申请。”浙江办法与江苏办法均规定了任何单位与个人对登记内容提出异议，异议申请的主体并未作出任何限制。
4第十条规定“公示期间，任何单位和个人可对数据知识产权登记公示内容提出异议并提供必要的证据材料”。
5则对异议申请的权利主体作出了更为严格的限定，其在第四章的第二十条中规定，“利害关系人认为登记错误，且登记主体拒绝办理变更登记或注销登记的，利害关系人可向登记机构申请异议登记”。
6就异议登记的申请人，第二十条同样采用了“利害关系人”作为异议申请主体的立法选择。
7如《房屋登记办法》中第76条认为利害关系人可以持登记申请书、房屋登记簿记载错误的证明文件等材料；《深圳市房地产登记若干规定》对申请人与登记事项存在利害关系的证明作了更详细的规定。《深圳办法》《北京办法》等同样规定了申请人提交证据材料的相关条文：《深圳办法》第二十条规定利害关系人可向登记机构申请异议登记，并提交相应证明材料；《北京办法》第十一条第一款：“申请人应于十个工作日内通过登记机构提交相关证明材料”。