摘要: “双碳”目标是我国实现可持续发展和高质量发展的必由之路，也是21世纪上半世纪必须兑现的国际承诺。能源法治化不仅符合我国生态文明法治建设的要求，也是应对气候变化的国际责任。面对当前能源立法滞后，能源立法与单行法不协调，能源发展政策效力不稳定的问题，笔者认为应当构建完善的能源法治体系，协调多方达成立法共识，促进能源法制与政策相融合互促。以期为我国能源可持续发展奠定良好的法治基础。
Abstract: The goal of “double carbon” is the only way for China to achieve sustainable development and high-quality development, and it is also an international commitment that must be honored in the first half of the 21st century. The legalization of energy is not only in line with the requirements of China's legal construction of ecological civilization, but also an international responsibility to address climate change. Facing the problems of lagging energy legislation, incoordination between energy legislation and individual laws, and unstable effectiveness of energy development policies, we should build a perfect energy legal system, coordinate multiple parties to reach legislative consensus, and promote the integration and mutual promotion of energy legal system and policy, so as to lay a good legal foundation for the sustainable development of energy in our country.
1. 引言
当前，全球正经历第三次能源消费结构的重大转变，其核心目标是应对气候变化挑战，构建一个低碳、可持续的能源供应和消费体系，并大幅提升可再生能源的利用比例。早在2020年9月举行的第75届联合国大会上，习近平总书记首次对外宣布了我国在温室气体排放方面的宏伟承诺，即“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”[1]。党的二十大报告也在“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”部分专门强调了“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，涉及能源利用与消费、能源转型、能源安全、应对气候变化等多个领域[2]。我国能源法治与实现“双碳”目标在目标上高度一致，都致力于保障能源的安全开发与利用，以及推动能源系统的绿色低碳转型。由能源使用所产生的碳排放无法避免，因此必须对其进行法律规则。近年来，我国主要依靠政策引导和技术进步来推动“双碳”行动。在法治社会的背景下，需要依靠完善的法律体系作为支撑，以期早日实现“双碳”目标，履行我们对国际社会的承诺。
2. “双碳”目标下我国能源法治发展进路
实现我国碳达峰和碳中和目标，能源领域的低碳转型扮演着至关重要的角色。我国的能源法规和政策与国家的经济社会发展策略以及环境保护的需求紧密相连。我国《能源法》的立法过程充满挑战，自1981年首届能源委员会成立并着手起草工作，到2020年4月《能源法(征求意见稿)》的发布，历时长达40年，目前还在等待全国人大常委会的立法审批。这一过程反映了能源立法的复杂性和国家对此的高度重视。尽管我国已经出台了《可再生能源法》及相关的配套法规和规章，但从能源转型的动态角度来看，法律体系的建设仍然不足。自从提出2020年提出“双碳”目标后，我国加速了《能源法》的制定进程，并加快了相关能源单行法规的修订工作。我国在制定“双碳”目标下的能源法治发展规划时，主要遵循三个层面的策略：一是宏观政策层面。这一层面的规划文件，如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《政府工作报告》以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，主要关注国家整体的经济社会发展，并在其中简要提及碳达峰和能源发展的相关内容。二是专项政策规划层面。我国为实现碳达峰和碳中和目标，建立了“1+N”政策体系。《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》作为总体指导文件，而《2030年前碳达峰行动方案》则提供了具体的行动路线图。这两个文件相互补充，既涵盖了长期目标也包括了短期行动，为不同领域和行业的碳减排提供了具体的实施计划和保障措施。在这些行动中，“绿色低碳转型”和“节能增效”被列为首要和次要任务。三是能源专项规划层面。这一层面的规划更加专注于能源领域的具体措施，例如《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》和《“十四五”现代能源体系规划》，它们为构建现代能源体系提供了详细的规划建议。
近年来，我国加快了能源法治的建设步伐，出台了一系列相关法律法规，如《可再生能源法》及其配套规章，为新能源的开发利用提供了法律保障。同时，能源单行法的制修订进程也明显加快，逐步构建起以《能源法》为核心，涵盖煤炭、石油、天然气、电力等多个领域的能源法治体系。当前，我国能源法治发展已进入深度融合与创新阶段。在双碳目标的引领下，能源法治不仅关注能源的开发利用，更加注重环境保护、气候变化应对及能源安全等多元目标的协同实现。同时，积极推动能源法律与政策之间的衔接与协调，形成更加完善的能源治理体系。
3. 能源法治的必要性
自2020年我国向全世界庄严承诺实现“双碳”的目标，伴随我国能源需求的持续增长与实现净零排放目标之间的矛盾日益凸显，迫切需要通过法律手段进行有效调节。在全面推进法治国家建设的背景下，解决这一矛盾需要依靠法律规范的指导和强制性保障。
3.1. 生态文明法治建设的要求
2018年生态文明写入宪法，以根本大法的形式确立了生态文明建设在我国法治体系中的地位。随后党的二十大习近平总书记重申“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”[2]。“双碳”目标的提出和实现，对我国而言是“一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”[2]，这不仅需要协调好我国内部经济利益与环境利益、长期利益与短期利益、地方利益和区域利益以及全局利益之间的关系，也需要统筹好国内和国际两个层面的关系，发挥我国在全球环境治理中的引领作用[3]我国目前正处于加快绿色低碳的高质量的关键时期，生态文明建设面临着前所未有的挑战。在这一背景下，我们必须更加注重在追求高质量发展的同时，实现高水平的生态保护。这意味着要不断开发新能源，优化能源结构，建立和完善一个以绿色、低碳、循环为特征的经济发展体系，从而为可持续发展注入强劲动力。实现“双碳”目标，法治体系的坚强保障是不可或缺的。能源领域是实现这些目标的关键领域。要通过法治手段，将政策措施转化为长期稳定的制度安排，确保政策的连续性和有效性。同时，要确保党的领导在依法治国的具体实践中得到贯彻，完善具有中国特色的社会主义能源法治体系。法治的作用在于为国家发展提供长期稳定的基础，为预期提供明确指引，为长远利益提供保障。这有助于推动我国能源行业的健康和稳定发展，为社会主义建设的全面推进提供坚实的能源法治支持。
3.2. 应对气候变化的国际责任
全球变暖是当前人类社会普遍面临的重大环境挑战。诸如异常的气候变化和突发的大型公共卫生危机等，都与工业化时代以来人类活动产生的温室气体排放有着直接联系。面对这些对人类生存和发展构成威胁的环境问题，低碳发展策略已经成为众多国家制定经济政策和法律法规时的核心考量。由于环境问题难以准确界定边界，应对全球气候变暖的“双碳”行动不仅是国家行动，更是国际战略，要加强协调与配合，减少和避免“公地悲剧”[4]。实现“碳达峰”和“碳中和”的目标是全人类共同面临的任务，这要求我们在制定和实施碳排放规划时，始终坚持公正和公平的原则。那些在工业化过程中获得环境利益的发达国家，在要求其他国家减排时，不应忽视这些国家的经济利益，而应认识到自己在历史上享受的环境红利，并在此基础上承担起更大的责任。这不仅是发达国家在享受工业化成果后应尽的义务，也是他们在“双碳”进程中应扮演的关键角色。
4. “双碳”目标下能源法治存在的问题
4.1. 能源立法滞后
目前，我国尚未在能源领域建立起系统的法律规范，仅仅在森林、大气污染防治和可再生能源等相关立法中有所涉及，尚缺乏对气候立法、执法监督及司法救济方面系统的制度设计。2020年4月10日，国家能源局公布的《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》是我国制定的第三版能源法草案，自2005年《能源法》起草工作开始至今，能源法的立法活动已经历了近19个年头。能源领域是一个复杂的系统，它不仅包括多种能源类型，还涉及从生产、传输到分配的众多环节，以及众多相关方的利益。这种复杂性带来了在不同利益之间寻求平衡的挑战。此外，能源市场的不确定性和波动性增加了制定法条的难度，立法过程中难免会出现不同意见和争议。尽管如此，指导国家能源改革和发展战略的基本法律，对于确保能源行业的稳定、可持续发展具有至关重要的作用。它为能源政策提供了法律框架，确保了能源安全，推动了能源结构的优化，促进了能源效率的提升，同时也为应对气候变化和环境保护提供了法律支持。因此，基本法的出发有极其重要的意义。
4.2. 能源立法与单行法不协调
“中国需要一部怎样的《能源法》”一直是能源法理论界和实务界的争议热点[5]三次《能源法》的制定和演变过程体现了其作为能源立法领域基石的地位。立法分析的核心在于如何从宏观角度出发，合理规划不同级别和领域的能源法规，并确保现有法规与未来新法规之间的有效衔接和协调。这样做的目的是解决中国能源立法体系的结构性问题，而这些问题的根本原因在于能源行业内部存在的固有矛盾难以得到有效解决。在《能源法》的制定中，出台的新立法与其他能源法的衔接和协调难以达成共识[6]。一方面，《能源法》肩负着推动能源发展转型的重任，将优化能源结构和促进经济增长方式转变[7]，加速市场化进程、推动行政管理体制的改革以及规范政府行为，所采取的制度创新措施可能会对现有的制度体系产生一定的制约作用。这种制约可能会导致现行制度与新制度之间出现摩擦。另一方面，以《能源法》为基本法的各单行法之间也绝非平行关系，煤炭、石油、天然气、可再生能源是有利益冲突的行业和部门，监管权限分散导致各部门之间的立法诉求不同[8]。
4.3. 能源发展政策效力不稳定
当前，能源发展领域的政策框架已基本确立。尽管针对特定领域的详细政策文件仍在制定之中，但现有政策的实施速度快、效果明显，因此，总体而言，它们能够对推动实现碳达峰目标产生非常积极的影响。然而“凡是重大改革都要于法有据”。首先，政策虽然对于碳达峰下的能源发展做了行动与制度上的规划，但是宏观且弹性较大的表述方式，仅用简洁语言就原则性问题进行阐述的政策文件，缺乏强制性的内容与具体的实施细则保障规划落实[9]。其次，尽管政策在短期内能够产生效果，但从长远角度来看，如果没有法律层面的支持，政策可能会逐渐失去其权威性，最终导致其被忽视或废弃。最后能源行业与其他产业相比，具有显著的特点，如需要巨额投资、面临较高风险以及有较长的投资回报周期。然而，政策文件通常具有灵活性和即时性，这些特性并不能提供能源行业所需的长期稳定性。
5. 优化对策
5.1. 构建完善的能源法治体系
在全球气候治理呈现新局面，经济社会趋向绿色低碳全面转型的大背景下，能源作为经济社会发展的基础和动力源泉也在逐渐转向以非化石能源为主导的崭新阶段[10]。随着社会的不断变化，能源领域也正在经历一场革命。为了适应能源体系的转型和升级，我们需要制定或修改法律，以确保法律框架能够适应这种质的飞跃或根本性的变革。这意味着，我们需要对现有的法律体系进行系统的或全面的改造，特别是在能源法领域，以推动以低碳转型为核心的体系重建。制定一部综合性的能源法，可以统一规范能源管理中的全局性问题，以及那些不适合由单一法规调整的特殊问题，明确能源发展的大方向，并保障能源市场化改革的顺利进行。通过制定一部全面的能源法，来应对能源转型过程中的法律挑战，确保能源管理的全局性和特殊性问题得到有效解决，同时推动能源行业的低碳转型和市场化发展。
5.2. 协调多方达成立法共识
在制定能源法律的过程中，建立广泛的共识至关重要。立法者应当采取多种手段，如公开讨论、专家评估和公众咨询等，来促进不同利益相关方之间的沟通和协商。这样做的目的是确保法条能够兼顾各方的利益，并且满足社会的多样化需求。立法者需要认真考虑各方的合理要求，并通过精心设计的法律条款和有效的协调机制来实现利益的公平分配和调整。通过达成共识，可以降低立法过程中的障碍，提升立法的效率和成效。在立法策略上，立法者应当确保《能源法》与现有的法律体系相协调，避免与其他法律法规产生冲突或重复。具体来说，立法者需要明确《能源法》作为能源领域的基础性法律的地位，发挥其在能源立法中的引领和协调作用。同时，也需要界定《能源法》的适用范围，以便为其他专项能源立法留出空间。
5.3. 促进能源法治与政策相融合互促
政策和法律是实现碳达峰目标的两大关键工具，它们各自具有独特的特点和作用。政策是对社会发展状况和社会问题的直接回应，它可以根据各个发展阶段的特定需求进行灵活调整。政策还具有强大的动员能力，能够在特定区域内激发公众的参与和支持，引导社会发展方向。“双碳”目标作为新兴事务，需要通过政策作为先导，经过实践检验后为能源立法积累经验，待各方面成熟后再出台法律制度。由于社会关系存在变动性，所以需要政策利用其灵活性不断调试与新发展事物之间的关系，弥补法律的缺漏；需要政策利用其灵活性不断调试与新发展事物之间的关系，弥补法律的缺漏；当然也需要法律逐步将已成熟的政策经验列入法治框架，以法治的稳定性保障长效机制的形成，从而实现善策与良法的相互协调、建塑[11]。
6. 结语
能源行业作为我国二氧化碳排放来源的第一大领域，被认为是实现碳达峰的关键环节，因此需要建立适应匹配的能源法治体系以助力能源的转型升级并推动“双碳”目标的实现。能源领域法治化不仅符合我国生态文明法治建设的要求，也是应对气候变化的国际责任。面对当前能源立法滞后，能源立法与单行法不协调，能源发展政策效力不稳定的问题，笔者认为应当构建完善的能源法治体系，协调多方达成立法共识，促进能源法治与政策相融合互促进行优化调整。由于笔者能力有限，问题未结合国际视角展开讨论，但作为理论阵地的新兵，我愿为进一步推动我国双碳目标的实现贡献绵薄之力。