1. 引言
农粮稳安，国之根本。新民市作为辽沈地区的“米袋子”，坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神，以保障粮食产能、恢复耕地地力为首要目标，市委市政府高度重视农业发展，将高标准农田建设列为对市政府绩效考核的重要内容，制定出台了一系列政策措施，理顺管理体制，加大政策支持力度，为高标准农田建设提供了有力支撑。高标准农田是指田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、农电配套、宜机作业、土壤肥沃、生态友好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产的耕地[1]。通过文献梳理可知，杜潇(2013)研究总结得出高标准农田建设是一项涉及领域众多，包括社会、经济、生态等要素的系统工程，工程在于提升田、水、路、桥、林等基础设施条件，其具体建设的内容总体包括五大工程。刘刚(2016)、邹建(2017)分别运用了ArcGIS和Gland软件，对耕地现有禀赋以及生产作业设施水平进行了分析，从多维度建立起了指标体系，并进行了投入测度和成效分析。据《沈阳市高标准农田建设规划(2023~2032)》有关数据，新民市2023~2032年高标准农田建设任务为184.65万亩，其中，新增建设106.52万亩，改造提升78.13万亩。新民市立足现有资源条件，锚定“打造实施乡村振兴战略示范市，冲刺全国百强县”的战略定位，各乡镇积极申报项目，配合协调项目实际落地，将高标准农田建设项目作为提高粮食产量、改善农村基础设施、促进产业升级的重要载体平台。本文以新民市高标准试验田建设为研究对象，结合实地调查研究，对新民市水系与耕地状况、高标准农田建设成效及存在突出问题进行分析，并提出了相应的提升路径，以期为今后当地高标准农田建设提供参考。
2. 新民市概况及高标准农田建设成效
(一) 新民市水系与耕地概况
新民市坐落在辽宁省中北部，沈阳市西北部，全市总面积为3318平方千米，地质构造属于辽河中心断裂带，地貌特征为辽河冲积平原，地势北高南低。新民市境内主要河流有辽河、柳河、秀水河、绕阳河、养息牧河、和蒲河，总长为239.1千米，河流河曲发育变迁频繁，素有“九河下梢，十年九涝”[2]之称。新民市土壤主要可分为草甸土、水稻土、沼泽土、棕壤土、风沙土等5类，以草甸土为主，占全市总面积的86%，其次是水稻土，占全市总面积的6.7%。如表1所示，新民耕地利用等别在8~12等之间，以9、10、11等中等质量耕地为主。由于耕地承受着高强度的开发与利用，同时面对水蚀、风蚀等自然侵蚀作用以及土壤板结等问题的加剧，耕地土壤中的关键营养元素如氮、磷、钾等有机质逐渐流失，耕地表土层为15 cm~20 cm，有机质含量1%。这一趋势直接导致了黑土地这一肥沃土壤资源的肥力减退，甚至在某些区域土壤颜色转黄，阻碍了生态环境可持续发展。
Table 1. Classification of farmland utilization in Xinmin City (Unit: Thousand acres)
表1. 新民市耕地利用等别情况(单位：千亩)
8等 |
9等 |
10等 |
11等 |
12等 |
11 |
308 |
786 |
1903 |
265 |
新民市现有耕地面积327.33万亩，其中，旱地面积230.82万亩，水浇地面积21.19万亩，水田面积75.32万亩，“三区三线”永久基本农田面积186.66万亩，粮食生产功能区和重要农产品生产保护区面积为238.39万亩，全市主要种植作物为水稻、玉米、蔬菜和西瓜。在水土资源短缺情况下，要真正确保粮食和其他农产品有效供给，当务之急是从根本上扭转农田基础设施薄弱的局面，高标准农田建设不仅可以大幅增强对自然灾害的防御与恢复能力，同时确保农业生产的安全与稳定，新民市高标准农田建设工作亟须立即行动。
(二) 高标准农田建设主要成效
新民市坚持实行田、土、水、路、林、电、技、管综合配套，切实改善农田地力与质量；坚持以水田水利为重点，在实行多项措施综合治理的前提下，聚焦解决生产障碍性因素，按照“缺什么、补什么”原则；坚持树立可持续发展理念，综合施策，强化水土资源集约节约利用和生态环境保护，遵循“少硬化、不填塘、慎砍树、禁挖山”的生态要求，推广使用环保型新材料、新技术、新模式，构建耕地数量、质量、生态三位一体的高标准农田。截至2022年，新民市高标准农田建设涉及26个乡镇(街道)、252个行政村， 累计投入资金120158.28万元，已建成高标准农田111.81万亩，占耕地面积的34.16%，占永久基本农田面积的59.90%,其中，2018以前发改、财政、自然资源等部门共同落实高标准农田建设项目38个，建成高标准农田95.92万亩；2018年以后，农业农村部门建成高标准农田15.89万亩。2023、2024累计在建新建26.16万亩，改造提升9.92万亩。
1) 粮食综合生产能力显著提高
在新民市发展改革、财政、自然资源(原国土)、农业农村等部门的合力推动下，通过完善农田基础设施及优良品种种植，提升地力水平，优化农业生产环境，不仅提高玉米、水稻等粮食作物单产与总产，且农田适应性与抵抗风险的能力显著增强，提高了项目区经济效益、社会效益、生态效益。建成旱涝保收的高标准农田，亩均粮食产能约提高10%，提高50 kg，亩均增加产值约200元，预计新增粮食产量5850万kg，农民新增纯收入总额29,890万元，提高了农民种粮的积极性，为我市粮食持续多年高产与稳产奠定了坚实的基础。
2) 基础设施综合水平有效提升
通过对项目区田间机耕路进行维修，加速农业机械化的发展，从而提高农业生产效率，优化耕作环境，预计项目区内道路通达率100%；通过持续多年因地制宜开展田块整治、灌溉与排水等工程建设，提升农田应急灌溉响应能力，使灌溉保证率达到80%，确保农作物关键生长阶段水分充足，加快新型农业经营主体的培育。综上，基础设施能够降低粮食生产成本[3]，促进耕地生产能力与水土资源利用率的双重提升，有效推进农业生产向集约化、标准化、专业化方向发展，实现“旱能灌、涝能排”，努力破解“卡脖旱”，确保浇上“救命水”，兼顾防洪排涝需要，稳定作物产出并逐步提升产能。
3) 土地资源实现良性循环
通过新建机电井、渠道衬砌、疏浚沟渠、桥涵等基础设施，保障了农业灌溉及排涝需求，对现有高标准农田的提质改造，减少沟道的淤积，明沟衬砌和渠道衬砌加固岸坡稳定，减少水土流失，土壤退化现象也得到一定控制，高标准农田建成后累计新增和改善灌溉达标面积59.9万亩，新增和改善排水达标面积34.5万亩；通过对土壤有机质含量的改造，对田间耕地施以植物为原料的生物颗粒有机肥，提高土壤的团粒结构，从而增强土壤的保水保肥能力，减少土壤侵蚀和水土流失；通过农业基础设施和农技服务体系的建设，可以优化土地资源配置与集约经营，实现农业现代化、智能化、集约化生产。总之，高标准农田建设对促进当地土地资源的良性循环发展具有重大意义。
4) 农业农村生态环境明显改善
高标准农田建设可以显著改善农业农村生态环境。通过田块整治、沟渠清淤、灌溉与排水工程的配套，可以有效促进水资源的优化配置与高效利用；通过制定秸秆还田、施绿肥或有机肥、深耕深松等方式持续开展土壤培肥，保持或提升耕地地力；通过农田防护林网与环境保护设施建设，受防护的农田面积比例不低于85%，可改善小气候，有效阻挡沙尘侵扰、不受风害等自然灾害侵袭。研究数据表明，高标准农田建设节水、节电、节肥、节药等措施可减少田间耕作成本5%~10%，可以有效缓解农业发展与资源稀缺的矛盾，推动了山水林田湖草沙生命共同体的系统性保护与修复，并深入实施农村环境区域化综合整治策略，为构建“三美”乡村奠定了坚实的基础。
5) 农民收入稳步增长
通过技术培训，使项目区农民掌握了新的种植技术，打破传统生产理念，提高有限土地的利用率，增加优质粮食产量，进而提高项目区人民生活水平；通过全面优化农田基础设施，不仅提升了耕地质量，且降低了农业生产成本、显著提高了农业产出效益与综合经济效益，直接增加了农民的经营性收入。据统计，通过高标准农田建设的实施，平均每亩耕地节本增效约500元，直接受益农户数量共132,180户，直接受益农业人口409,740人，直接受益农民年纯收入增加总额29,890万元，通过“以工代赈”的方式雇佣当地农民参与高标准农田建设，可增加闲散劳动力的临时就业机会，进而提高人民生活水平，辐射带动周围农业生产水平的提高，为增加全市农民钱袋子和实现乡村振兴提供了重要支撑。
3. 新民市高标准农田建设的有利条件
(一) 各级党委政府高度重视
党中央、国务院及省委、省政府均将高标准农田建设视为重中之重。面对我国经济步入新常态所带来的深远影响，坚决贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，习近平总书记多次强调，中国人的饭碗必须主要装我们自己生产的粮食。为了确保谷物基本自给，口粮绝对安全的战略底线，最根本的还是要保护好耕地，建设好耕地，作为乡村振兴的重要任务和落实粮食安全生产责任的重要内容，理顺管理体制，加大政策支持力度，为高标准农田建设提供了有力支撑。市委、市政府坚决贯彻落实上级精神，制定出台了一系列政策支持措施，将高标准农田建设列为我市政府绩效考核的重要内容。
(二) 管理体制更加规范高效
新民市政府认真履行项目主体责任，严格落实“一把手责任制”，建立高标准农田建设专班，集中统一高效的管理新体制，充分发挥统一规划布局、统一建设标准、统一组织实施、统一验收考核、统一上图入库[4]的集中高效管理优势，依托全过程管理公司对项目的质量、进度及档案资料进行全面统筹管理，建立了全过程智能化管理平台，对已建项目区上图，设计、施工、建立、验收信息上网，让“在哪建、建成没、建好没”更加直观，同时验收公司提前进场，指导施工单位进行施工建设，可协助施工单位优化施工流程，规避潜在的施工隐患，以验收的标准指导施工，确保工程高质量、高效率地完成。
(三) 广泛社会共识正在形成
高标准农田建设构成了国家粮食安全与社会经济稳定的基础性战略工程，随着国家乡村振兴战略的深入实施，高标准农田建设正逐步成为社会各界广泛认同与积极参与的重大工程。从政府决策层到田间地头的农民，再到环保组织、农业科技企业，均对推进高标准农田建设表达了高度的共识与支持。这一共识推动农民脱贫致富、促进农村产业蓬勃发展，同时，也是实现宜居宜业和美乡村的核心要素。其成效不仅彰显了当代社会经济的全面进步，更为生态环境的可持续发展奠定了坚实基础，是惠及全民的千秋伟业。
(四) 未来发展前景潜力巨大
我市是辽宁省粮食主产区，地处“玉米种植黄金带”，是全国著名的优质粳稻生产基地，农田土壤环境质量优异，灌溉水源稳定可靠，其中永久基本农田未建成高标准农田74.85万亩，耕地资源潜力较大。我市在实践中结合不同地域水文气象、地形地貌、种植结构和土壤类型积累探索了多个旱田、水田和高效节水灌溉建设模式，为高标准农田建设提供了经验。近年来，家庭农场、农民合作社等现代化、规模化的新型农业经营主体持续壮大，推动了农业生产的适度化规模经营，未来高标准农田建设可持续发展潜力越来越大。
4. 新民市高标准农田建设面临的挑战
(一) 耕地碎片化严重
现未建成高标准农田的永久基本农田图斑达17万余个、面积共70万余亩，其中面积小于1000平方米的图斑有近0.3万个。我市耕地碎片化的主要原因是土地权属细碎。新民市从2011年开展高标准农田建设工作时，由于资金不充足、建设面积小、申报乡镇多等问题，难以平衡各乡镇村屯需求，导致村屯建设地块零散，进而影响后期建设过程中面积难以集中。同时，在项目实施过程中，以小并大、短并长、坡改梯(缓)等机械作业，导致部分群众对打破土地边界存在较大顾虑，给项目实施造成了阻力。有部分排水沟因多年种植，在三调数据中被确认为永久基本农田，无法进行施工，影响高标准农田建设的统一规划和实施。
(二) 基层建设积极性不高
一是农田水利设施建成后，部分农民为追求经济效益最大化，在沟边坡、路肩上种植作物，甚至将沟渠填平后变成耕地，导致后续的清淤、河渠连通工程难以实施，对沟渠造成严重破坏，严重影响农田排涝能力，使得项目建成后不能发挥应有效益。二是新民市近30年内无严重内涝灾害，农民逐渐淡化了对自然灾害的防范意识，对高标准农田建设的紧迫性和重要性认识不足。三是部分农民对高标准农田建设积极性与当年作物经济收入紧密相关，农作物价格高的年份，对高标准农田建设意愿较强，工作进度较快，有利于提高高标准农田建设工作推进速度，反之则农民积极性降低。总之，部分农民对高标准农田建设的重要性认识不足、参与积极性不高，影响项目建设的顺利推进。
(三) 专业人才力量薄弱
高标准农田建设面临人才队伍力量相对薄弱的挑战。2018年机构改革前，我市高标准农田建设大多由财政局、国土资源局、发展和改革委员会及农业农村部等机构实施，在资金投入、组织建设、项目实施与执行等各方面标准参差不齐。机构改革后，高标准农田建设管理职能整合到农业农村部门，成立了专职农田建设部门，但致力于农田建设全过程的人员匮乏，尤其在项目建设管理方面存在专业人才短缺、实践经验不足，而且借调临时人员现象严重，管理机构人员相对不固定，未能形成系统化、专业化、协同化的人才队伍体系，亟须加快补齐农田建设知识短板，全面提升综合素质和工作能力。
(四) 建后管护亟需加强
农田建设遵循“三分建，七分管”的原则。然而，在实际建设过程中，“重建设、轻管护”的现象较为突出，以项目招标建设监管为主，缺乏对项目设计规划和后期管护阶段的监督，不能形成建设前、建设、建设后的全过程监督闭环，容易造成监管漏洞[5]，项目建成后乡镇(村)作为受益人，并未充分承担起管护主体责任，新建农业设施大多分散在农户的农田里，造成所有权、使用权、管护责任不匹配的现象，且存在自然风险的隐患，部分农民认为项目工程由国家进行投资，也应由国家进行管理与维护，管护意识淡薄。
5. 新民市高标准农田建设提升路径
(一) 加强顶层设计，推进规模化经营
一是做好顶层设计。出台高标准农田评估认定文件，指导碎片化永久基本农田入库工作，加强实地勘察，包括土壤质量、水利设施、地形地貌等，对现有永久基本农田的状况进行详细摸底， 建立精准的农田数据库。二是激发村社集体动力，广泛征求村民意见。构建农村土地流转平台和交易制度，发挥村社集体统筹作用，解决群众因田块归并带来的权属调整顾虑，实现小农户资源碎片整合经营，大力扶持合作社、家庭农场等社会化组织承包土地，推动农田“优质、集中、连片”。三是推行“社企民共享”模式，破解经营收益低难题。通过“规模化、宜机化、智能化、生态化、产业化”建设的高标准农田，引入大型国有企业，鼓励整乡、整村流转，农户可从土地租金和劳务服务中获利；村集体可从土地流转溢价中获利；企业可从新增耕地交易、土地溢价和产业化经营中获利。
(二) 加强政策宣传，鼓励多元化参与
广泛宣传高标准农田方针政策是耕地的精华部分，让群众认识到他们既是高标准农田的受益者也是管理者。一是通过制作宣传单、开展定期宣讲、打造高标准农田建设优秀示范点位，带领农民参观学习。经实地勘察测算，如150亩耕地“小田变大田”，有3亩小田变为15亩大田，增加约3~4亩有效耕种面积。拿典型数据为例，大大减少田间作业路，增加耕种面积，从而提振农民信心、提高农民认识，引导农民积极参与。二是做好总结宣传培训工作，依法严管。管护责任落实到人，提高乡镇政府、农户对农田管护重要性的认识，建立奖惩机制，对管护工作做得好的单位和个人应进行表彰和奖励，但对忽视管护工作的乡镇单位和个人进行曝光处罚，严格追究恶意损坏基础设施、破坏田地的相关人员。
(三) 聚焦人才储备，提升专业化管理
一是加强人才梯队的持续优化，注重人才培养储备。做好“以老带新”“传帮带”，适当考虑返聘原岗位技术骨干，缓解专业人才不足之需，同时向农田水利、水资源管理、工程水文地质等方面专业倾斜，补充新鲜血液充实农田建设队伍。二是通过增加专业编制、专业人员随职能划转等级，建议县、乡两级招考专业技术人才，切实提升项目建设及管理队伍的素质。三是建议加强对基层人员的系统性培训、技术和信息的共享，提高基层农业技术人员的专业技能和业务水平。
(四) 健全管护机制，构建制度化流程
一是加强统筹协调。成立专门的工作领导小组，协调农业、国土、水利等相关部门，形成明确责任链条、打破信息壁垒、紧密沟通协作的工作格局，避免各自为政。二是建立完善农田设施管护机制。按照“谁受益、谁管护”的原则，签订管护协议，管护责任人应定期对各项工程设施进行检查与维护，也可通过建设建管保险试点，购买高标准农田管护损毁工程险的方式，进行探索从建前风险预防、建中监管服务、建后管护损失补偿的监管保险模式，保险时效长达10年，实现“有人赔、有人修、有人管”的长效机制。三是创新开拓设施收益，通过承包、租赁、入股等方式取得收入，提取一定比例作为管护资金，引导专业种粮大户、家庭农场及企业等新型农业经营主体参与高标准农田工程设施建后管护。
6. 结语
针对新民市高标准农田建设过程中存在的具体挑战和问题，本文提出了针对性的改进措施。新民市既要克服耕地碎片化严重、基层建设积极性不高的困难，又要补齐建设进程慢的短板，同时做好专班统筹、政企协力及全程监督的工作，新民市努力当好辽宁乃至东北振兴的“跳高队”。