1. 引言
产教深度融合被视为推动职业教育持续发展的重要途径。近年来，为了积极推动教育与产业的深度融合以及院校与企业的深度合作，国家相继实施了一系列旨在强化职业教育产教融合的政策措施。在2017年12月，国务院办公厅发布了《关于深化产教融合的若干意见》，其中明确强调了“深化职业教育、高等教育等改革，发挥企业重要主体作用，促进人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合”[1]，将产教融合提升到了国家层面，作为教育改革和人力资源开发的重要制度性举措[2]。2018年，教育部出台的《职业学校校企合作促进办法》，确保了产教融合与校企深度合作的政策切实落地执行。2020年，教育部办公厅颁布了《现代产业学院建设指南(试行)》，这部文件为高校和社会多元力量合作建立产业学院提供了明确的指导路径。
在上述政策的推动下，我国职业教育产教融合从初步的“订单班”逐渐过渡到深层次的校企共建产业学院[3]，取得了一定的成绩。然而，总体审视教育与产业的协同发展战略，其深度整合程度仍有提升空间。实践中遭遇多重挑战[4]，显而易见，政策的公布并不必然意味着其目标已达成，公共举措的成效受阻往往并非源于管理者的无能或失职，而是他们在执行过程中所依赖的工具或策略选择的局限性[5]。因此，深入剖析政策文本实质，研究政府已实施的政策工具对于推动产教融合具有关键作用，从而揭示政策适配性问题的深层次原因[6]。
目前，研究职业教育产教融合政策的相关文献中，不断涌现出不同视角成果。潘海生等人深入剖析产教融合政策困境背后的理论根源后，构建了逻辑框架，旨在为解决困境提供指导[7]。袁晓华等人对2017年12月以来的对8项有关产教融合政策文献进行编码解析，揭示了我国职业教育中的产教融合实践面临政策态度不明确、人才培养目标含糊以及执行实施存在问题的状况[8]。余仙梅等人对我国23份省级的产教融合政策文本信息进行梳理后，提出应构建省域产教融合政策网络共同体，注重政策网络层次内部结构优化，增强市场价值链环节政策有效供给[9]。
可以看出，在现有研究中，大多是从定性的角度对相关政策进行内容分析，量化研究较少，对政策工具理论运用的关注度不高。此外，既有成果中所围绕的政策文本数量少、时间跨度小，涉及政策面较窄，未能有效揭示政策全貌，打开政策“黑箱”。因此，本研究拟从政策工具视角切入，运用“政策工具–政策内容”这一双重维度分析模型，深入分析自2010年以来国家层面发布的98项职业教育产教融合政策文本，挖掘文本内部政策工具的深层结构，揭示政策工具选择和使用中存在的冲突和缺失问题，以期指导职业教育产教融合实践，为政策调适提供借鉴参考。
2. 研究设计
2.1. 文本选择
本文的数据基础主要取自“北大法律信息网”中央法规司法解释数据库及中央各政府部门的官方网站。为了确保样本的精确度和代表性，设定了筛选与整理准则：一是限定政策文本检索的关键词。选取“职业教育、职业学校、产教融合、校企合作”等关键概念进行检索，筛选出与本研究主题相符合的政策文本。二是选取筛选发文时间。选取时间为2010年至2023年。2010年，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》中明确提出“推进校企合作制度化”[10]，自此产教关系从相对分离、松散逐步走向协同、融合。三是选择筛选政策类型，如标题为意见、办法、通知等能够体现国家意志的政策文件，以及在文本中直接体现出产教融合相关内容的文件。
2.2. 分析框架
2.2.1. X维度：政策工具维度
政策工具是政府连接政策目标与结果的桥梁[11]，其关注的重点是如何通过采用不同的政策工具进而形成不同的政策效果，导致政策效果的差异[12]。诸多学者通常依据特定的准则对政策工具进行划分，并且结合不同的情境，各有侧重。
本研究所聚焦的职业教育产教融合政策，其核心策略旨在促进职业教育与产业经济的深度交融，着力于联结政府、企业、院校和社会组织等多元力量，旨在有效整合并共享各种资源，激发协同创新的活力，以期达成共赢的目标。因此，对于产教融合政策的制定者和实际执行者，应当给予充分重视，这与Rothwell & Zegveld在政策工具分类理论中，强调以政策制定者为主体和执行者为客体的视角将政策工具划分为供给型、需求型和环境型的分类方法存在着紧密的相关性。
因此，在Rothwell & Zegveld的政策工具分类框架下，本研究将与产教融合相关的政策工具细分为三个总类目，即供给型、环境型、需求型，并进一步细分出13个具体子类别。13个子类目的名称及解释如表1所示。
Table 1. Policy content theme names and explanations
表1. 产教融合政策工具的名称及解释
政策工具名称 |
政策子工具名称 |
政策子工具含义 |
供给型 |
人才支持 |
政府有关部门基于职业教育产教融合的需要，培育提供高质量师资力量，包括但不限于支持院校教师在企业兼职、支持企业技术人员去院校指导学生 |
资金投入 |
政府直接对职业教育产教融合提供财力上的支持，包括但不限于提供发展经费、给予资金补贴 |
基础设施 |
为支持职业教育产教融合发展所提供的一切基础设施 |
配套服务 |
为了保障职业教育产教融合的顺利发展而提供的各项配套服务，包括但不限于政府提供专家指导专业课程设置、进行人才培养行业评价、设立产教融合创新平台、建立优质资源共享平台 |
环境型 |
目标规划 |
政府基于职业教育产教融合发展的现状与预期，对要达成的目标作总体规划与描述 |
金融支持 |
政府通过金融类手段鼓励产教融合发展，包括但不限于贷款、融资、保险、放宽金融管制 |
法规管制 |
政府为稳步推进职业教育产教融合发展出台的一系列法律、法规、管理制度、标准 |
税收优惠 |
政府给予从事职业教育产教融合的企业和个人赋税上的减免 |
需求型 |
对外交流 |
政府引导校企与国外交流合作，开展学习借鉴活动 |
宣传推广 |
政府通过宣传政策、制度、示范工程等，职业教育院校和生产单位积极参与产教融合 |
学生就业 |
政府为接受职业教育的学生提供就业指导与便利，包括但不限于督促用人单位在进行产教融合合作的同时，承担聘用学员的相关责任 |
校企协同 |
政府部门指导职业教育院校积极与各类企业等生产单位建立密切联系，包括但不限于学生进入企业实习、鼓励企业办学、鼓励企业支持员工接受继续教育 |
平台建设 |
校企进行产教融合基础建设和平台搭建，包括但不限于建立研究中心、重点实验室、实习实训基地 |
2.2.2. Y维度：政策内容维度
对职业教育产教融合政策进行政策工具分类分析有助于从宏观层面深入理解，但单纯依赖政策工具探讨无法充分揭示政策的多元目标和复杂性。在对政策文本分析时，还需结合职业教育产教融合政策的具体内容，厘清产教融合政策主题。本文将政策文本所体现的内容总结为协同共建、培养模式、保障机制、营造氛围四大主题和15个次级主题。各个主题要素主要体现如表2所示。
Table 2. Policy content theme names and explanations
表2. 政策内容主题名称及解释
政策主题 |
次级主题 |
次级主题解释 |
协同共建 |
多元参与 |
政府为扶持激励企业和社会力量参与举办各类职业教育，鼓励企业、事业单位、社会组织及公民个人对职业教育捐资助学、发展校办产业、加大行业、企业和社区等参与学校管理力度 |
设施共建 |
包括但不限于职业学校与企业共建职业教育基础设施、技术工艺和产品研发中心、技能大师工作室 |
联合办学 |
为发挥企业重要办学主体作用，政府开展职业教育集团化办学模式、推动校企共建共管产业学院和企业学院、产业园区和职业院校合作举办混合所有制分校 |
培养模式 |
师资队伍 |
政府为提升职业教育教师队伍产教融合能力，推动“双师型”教师培养培训、吸收企业优秀工程技术和管理人员到职业学校任教、安排学校专任教师到企业顶岗实践与跟岗研修 |
|
入企实践 |
为促进工学结合，实现校内课堂与产业实践零距离对接，包括但不限于实习实训基地建设、虚拟仿真实训系统建设、企业接 纳职业技术学校学生到厂实习 |
培养方案 |
包括但不限于人才培养方案制定与改进 |
课堂教学 |
包括但不限于校企合作开发教材、“模块化”课程体系构建、学分银行建设 |
保障机制 |
政策规划 |
包括但不限于政策统筹、制定专项政策、整体规划 |
资金支持 |
政府对职业教育产教融合的经费支持力度与资金支持渠道，包括但不限于增加投资、给予补贴、加大向金融机构推荐职业教育产教融合中长期贷款项目的力度、将符合条件的职业教育产教融合项目纳入地方政府专项债券支持范围 |
设施服务 |
包括但不限于政府建设公共产教融合基地、建立公共信息平台、加强协调与对接服务 |
法规制度 |
政府为推动职业教育产教融合发展提供法律支持与制度保障，包括但不限于法律法规、职业标准、相关制度 |
评价指导 |
政府对产教融合工作的考核验收、督导评估、项目指导 |
营造氛围 |
试点示范 |
包括但不限于产教融合试点城市、“双证书”实施工作试点、现代学徒制试点、全国示范性示范基地 |
文化精神 |
包括但不限于建立融合产业文化的校园文化、开展大国工匠进校园活动、培育和传承精益求精的工匠精神、弘扬技能宝贵，创造伟大的时代风尚 |
宣传表彰 |
政府对职业教育领域作出突出贡献的技术技能人才予以表彰奖励、组织新闻媒体宣传推广典型案例 |
2.2.3. “政策工具–政策内容”分析框架
通过上文对于我国职业教育产教融合政策的X维度与Y维度构建，所形成的二维分析框架如图1所示。
Figure 1. A two-dimensional analytical framework for the integration of industry and education in vocational education policy in china
图1. 我国职业教育产教融合政策二维分析框架
2.3. 文本编码
首先，将产教融合政策文本按照政策内容的主题进行编号。其次，在每个主题内按照“政策主题–年份–次级主题”的基本逻辑进行编码。例如，在“协同共建”分析单元中，按照年份由远到近的政策年份排序，排在第1位的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》，其中有关于“联合办学”的内容描述，将其分别编码为“1-1-3”。最后，统计文本的政策工具使用情况(见表3)。
Table 3. Content analysis coding table of policy texts (partial)
表3. 政策文本内容分析编码表(部分)
序号 |
政策主题 |
年份 |
政策名称 |
文本内容 |
次级主题 |
内容编码 |
政策工具类型 |
政策子工具 |
001 |
协同共建 |
2010 |
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》 |
以推进政府统筹、校企合作、集团化办学为重点，探索部门、行业、企业参与办学的机制 |
联合办学 |
1-1-3 |
需求型 |
校企协同 |
|
|
…… |
…… |
…… |
…… |
…… |
…… |
…… |
098 |
培养模式 |
2023 |
《国家级职业教育教师和校长培训基地管理办法(试行)》 |
培训内容要兼顾理论与实践，其中双师型教师培训项目实践环节课时占比一般不低于50%。 |
师资队伍 |
2-98-1 |
供给型 |
人才支持 |
|
|
…… |
…… |
…… |
…… |
…… |
…… |
…… |
注：由于篇幅限制，此表仅示例部分政策文本内容编码情况。
3. 文本分析
3.1. X维度政策工具视角分析
Figure 2. Distribution chart of the number of policy tools used
图2. 政策工具使用数量分布图
编码98份政策文本的1548条条款后，图2展示了统计结果，其中需求型工具使用最为频繁，占48% (735条)，凸显了职业教育产教融合的重点。针对社会经济地域发展的不均衡，政策旨在营造积极环境，消除产教融合障碍，激发其活力。需求型工具能增强企业参与职业教育的内在动力，政府在“简政放权、强化监管服务”的改革中，正协调校企需求，构建基于利益驱动与补偿机制的经济激励体系，以促进合作深化。供给型工具较少(437条，28%)，反映政府转向市场主导，摒弃计划经济模式，促进市场效能。虽资金需求大，但财政压力限制其应用。环境型工具最少(346条，24%)，因产教融合发展初期，政策环境体系未完善，资金短缺影响激励措施实施。整体看，政策工具应用不均，“重需求，保供给，少环境”，核心策略为满足需求，全方位支持和宏观调控，推动教育产业深度融合。
根据表4数据，各政策工具运用差异显著。供给型中，人才扶持领先，配套服务紧随其后，组织协调与基建次之，而资金投入仅占2%，表明政府侧重强化配套与师资。师资队伍特别是“双师型”教师为产教融合关键，配套服务高频反映政府服务意识提升。环境型中，法规管制(70%)和目标规划(40%)主导，税收优惠与金融扶持较少，体现政府立法与目标导向策略。政府作为规则制定者与协调者，加快出台规章、发布规划是关键。需求型中，校企合作最常见，平台建设与宣传次之，对外交流与学生就业较低，表明政府推动校企构建稳固合作机制，促进资源共享与互惠，形成深度联动生态系统。
Table 4. Frequency and proportion of policy sub-tools used
表4. 政策子工具的使用频次和比例
政策工具 |
政策子工具 |
数量 |
占比 |
合计 |
供给型 |
人才支持 |
174 |
40% |
437 |
资金投入 |
10 |
2% |
基础设施 |
42 |
10% |
配套服务 |
155 |
35% |
组织协调 |
56 |
13% |
环境型 |
目标规划 |
95 |
25% |
376 |
金融支持 |
14 |
4% |
法规管制 |
239 |
64% |
税收优惠 |
28 |
7% |
需求型 |
对外交流 |
42 |
6% |
735 |
宣传推广 |
158 |
21% |
就业保障 |
45 |
6% |
校企协同 |
293 |
40% |
平台建设 |
197 |
27% |
3.2. Y维度政策内容视角分析
X维度仅展示政策工具路径，未全面诠释效用，故需深入Y维度内容分析。图3显示，1548条政策条款中，保障机制(594条，38%)居首，表明地方政府的核心职责在于构建坚实的法制框架以支持产教融合的持续发展，并构建一个以协调各方利益关系为核心的政策体系。其次是培养模式(544条，35%)，聚焦供需导向的人才培育，含教师核心作用、学生实践与企业技术融入。协同共建(249条，16%)与氛围营造(161条，11%)占比较低，反映对多元合作重视不足及氛围建设滞后。政府需提升合作模式认知与氛围构建力度，促进产教深度融合。综合分析，政府对职业教育产教融合的政策的核心关注点在于建立保障体系和培养模式。然而，要全面理解其成效，必须深入考量各种政策工具的实际应用情况。
Figure 3. Distribution chart of the number of policy content themes used
图3. 政策内容主题使用数量分布图
3.3. 政策工具维度与政策内容维度交叉分析
基于表5可知，我国职业教育产教融合政策中所使用的3类政策工具覆盖了4项政策内容，但不同政策工具在不同政策内容上的配置存在差异。
具体来看，深入剖析，为了确保人才培养模式与产业发展同步，政策工具主要依赖供给型工具与需求型工具中的师资队伍培养、职业技能提升、实习实训基地建设等方面。
协同共建作为关键纽带，紧密连接着职业教育与企业、产业乃至全社会的发展。政策工具主要通过积极倡导企业与院校合作建立实训基地，以及推动院校学生参与实际生产的实习项目，有效发挥其驱动作用。
保障机制主体的作用主要集中在法规管制、人才保障上。应当说，国家对职业教育产教融合保障的力度很大，然而在工具分配上呈现出一定程度的集中倾向，并且在具体工具的选择上，存在一定程度的不平衡现象。在职业教育产教融合的过程中，现有的资金支持明显不足，需要大幅度增加投入力度。
在营造氛围方面，主要是通过试点示范工程、弘扬工匠精神等来实现其功能。体现其作用的工具数量较少，类型单一。
对于不同政策要素，各类政策工具的使用比例出现明显差异，一方面反映出该时期国家制定政策时对于政策工具的使用偏好，另一方面也体现出不同政策工具的适用局限。
Table 5. Two-dimensional statistical table of industry-education integration policy in vocational education
表5. 职业教育产教融合政策二维统计表
|
供给型 |
环境型 |
需求型 |
占比 |
协同共建 |
19 |
21 |
209 |
16% |
培养模式 |
172 |
43 |
329 |
35% |
保障机制 |
245 |
307 |
42 |
38% |
营造氛围 |
1 |
5 |
155 |
11% |
占比 |
28% |
24% |
48% |
|
4. 研究结论
4.1. 推进职业教育产教融合建设的政策举措逐步呈现出多元、全面、补短的特征
我国职教产教融合政策含四大核心主题及12次级主题，全面指导各环节。随着“深化产教融合，推动供给侧结构性改革”理念加强，国家重视“双师型”师资与教师能力提升，视其为发展关键。因此在相关政策中，对师资培养和能力提升关注度高，政策工具运用突出。同时，国家聚焦产教融合法治建设，相关政策工具达239条，占比13%，显示高度重视。针对双重办学主体、身份转换及产业组织复杂性，政府采取全方位策略，力求实效。
4.2. 政策工具组合搭配结构性失衡
在推进公共政策的科学化进程里，政策工具的正确选择和科学设计成为实现政策目标的关键因素[13]。虽然我国职业教育产教融合政策综合运用了三类基本政策工具，总体来看比较全面，但需求型工具使用过溢，环境型政策工具处于使用的边缘地带。需求型工具为职教产教融合政策主导，频次高且效率显著，短期提升能力，但存在局限。校企合作高频，企业缺激励参与低，难成职教主力。校企各自独立，决策基于利益考量，校企合作虽双赢但成本高、风险大。企业重经济，无明确激励补偿，合作意愿弱，易流于形式。需求型工具多用显国家深化产教融合之急，然产教融合需长期努力，环境型工具不足或减政策效力。
4.3. 部分政策内容关注凸显不足
“保障机制”要素在职业教育产教融合政策中占有最大比重，是政策设计和安排的重心。相对而言，在“营造氛围”方面，政策关照凸显不足。其中，“文化精神”受到的关注更少。国家相关政策中虽有一些关于产教融合相关文化精神开展的政策表述，但多处于倡导层面，操作性意义不大。结合“弘扬劳模精神与工匠精神，营造劳动光荣的社会风尚和精益求精的社会风气”[14]的时代背景，产教融合视角下的文化精神培育至关重要[15]。但由于此方面政策的缺位，致使校企文化精神理解浅显，工作成效不佳。院校崇尚技能、轻精神建设，工匠精神宣传空泛，无实质培育方案。企业重实践轻精神培育，规划不足，或限制学生综合素质提升效果。
4.4. 政策工具与政策内容契合度有待提升
横向政策工具维度与纵向政策内容维度的二维契合度会影响我国职业教育产教融合政策的整体效应。当前政策要素与所使用的政策工具在组合搭配上可以进一步优化，主要体现在四个方面：
在“协同共建”内容主题中，过多使用需求型政策工具，却缺乏强制力和外部保障，很容易造成相关规定流于形式，引发政策“空传”。在“培养模式”内容主题中，环境型工具使用明显不足，若仅依赖平台建设、师资培训以及政策话语引导，可能会面临政策目标群体内驱力不足的困境。在“保障机制”内容主题中，过度依赖环境型工具，忽略在供给型和需求型中，诸如管理、监督及评估等核心支撑系统的构建与强化，这种依赖可能导致政策目标和执行模式的僵化，降低其在解决实际问题时的效果。在“营造氛围”内容主题中，需求型工具得到大量关注，但其理想的使用环境是基于成熟的资源条件，供给型与环境型工具在“营造氛围”内容中的缺位，导致产教融合的组织与条件建设尚不充分，致使我国职业教育产教融合政策实效产生一定的偏移。
5. 政策建议
5.1. 优化政策工具整体结构
在构建产教融合政策体系时，政府需全面考量其既定目标及社会环境，灵活运用多元策略，以实际需求为导向，有效整合各种政策手段，确保它们互补互助，防止过度依赖单一工具，从而提升政策实施的效力。针对我国职业教育中产教融合政策的现状，即需求导向的工具可能过度依赖，而供给端和环境优化工具的潜力尚未充分挖掘，政策优化的核心策略应聚焦于灵活运用动态调整的方法，尤其是要增强供给型和环境型政策工具的实施与支持。在全球范围内观察职业教育的成功案例，各国普遍采用多元化的策略，如直接财政补助、税收减免、培训费用补贴、设立专项税收优惠以及利用政府性基金等，旨在有效减轻企业因职业教育而产生的经济负担和不确定性[16]。
鉴于此，政府应加大资金、金融、税收等政策扶持，确保财政支持有效执行。增加关键项目财政支持，配套经费，创新财政科技资金管理模式，设专项基金促政产融合。优先扶持潜力大、引领行业的商业项目。支持企业股权融资，优化债券发行程序，提高资金获取效率。确保教育实训税收优惠落实，构建多元政策框架，创建高效产教融合支撑体系，推动实质落地。
5.2. 增加相关政策内容关注度
产教融合的重要性不仅体现在工程、技术和项目等实际操作的交汇点上，更在于它深刻涵盖了精神、文化和思想等无形却强大的软性力量的融合。在当前国家积极倡导“职业教育前景广阔、大有可为”的理念，以及全力推进“技能型社会”建设和“产教融合赋能提升”的战略背景下，需要积极引导公众打破对职业教育产教融合的固有认知和刻板印象，共同营造一个和谐、积极的产教融合社会氛围[17]。
为了实现这一目标，首要任务是推进社会文化的革新，通过增强政策文件的社会影响力，同时充分利用媒体的传播力，大力推广产教融合的理念、理论深度及其实际效益。其次，需要加强产教融合部门的建设，以制度化的方式统筹协调产教融合的相关制度、工作机制以及宣传工作，确保产教融合工作能够有序、高效地推进，从而为营造积极的产教融合氛围奠定坚实基础[18]。最后，通过组织多样交流活动，增进校企理解与信任，深化人才培养与科技协作，总结推广典型案例，展积极成效，促全社会认同与支持，激发深度参与。
5.3. 强化政策工具与内容的耦合
各类政策手段的基础预设和运作原理各异，因此在推动职业教育与产业深度交融的各个环节中，其适用性及产生的影响会有所区别。一般而言，政策工具和政策内容要素之间的匹配度与政策执行效力是呈正相关的，匹配度越高，其执行效力就会越强[19]。未来可以通过优化政策工具与内容之间的搭配，进一步提升两者之间的耦合度。例如，“协同共建”要素的实现需要建立科学有效的协同办公与问题解决机制，仅依靠拉动各方需求的需求型工具发挥作用容易陷入“多头共管、无人主管”的合作困境，亟须引进环境类政策工具调和使用。
职业教育产教融合体系复杂，为了推动这一进程的顺利进行，政策制定者需注重整体性规划的重要性。在选定政策工具时，应深入剖析政策内容主题的独特性，并精准地选择与之相匹配的政策工具，确保政策目标的有效实现[20]。此外，职业教育产教融合政策工具的选择和使用必须紧密贴合其所处的政策环境。根据政策环境的动态演变，灵活调整甚至更换相应的政策工具，确保政策工具与政策环境的协调统一，及时响应政策需求，进一步推动职业教育与产业融合的持续发展。
6. 结语
产教融合是新时期我国职业教育发展的重要关切，我国职业教育发展非常重视产教融合的方式，把它与职业教育的质量相关联。本研究基于政策工具理论对我国职业教育领域中产教融合政策文本进行实证分析，发现：政策呈现举措逐步多元、全面、补短的特点，同时也存在政策工具组合搭配结构性失衡，部分政策内容关注凸显不足，政策工具与政策内容契合度有待提升等问题。在此基础上，尝试提出政策优化路径，为我国后续更加科学有效地制定产教融合政策以构建公正合理、评估科学的政策体系提供方向和思路。