1. 研究背景
随着城镇化进程加快，建设用地占用大量耕地资源，为防止耕地资源减少，国土资源部于1999年开始实施耕地占补平衡政策。“占补平衡”是对非农建设占用的耕地实行“占一补一”政策，目前已实施了25年，可实施的后备资源接近匮乏，且建设用地整治成本逐年上升，城乡拆迁难度逐渐增大，未利用地整治所需优质表土也在减少，同时违法用地占用耕地屡查不绝，为此国家加强农村荒废建设用地整理，重点实施工矿废弃地复垦，加大未利用地土地开发力度，推行国土空间全域综合整治项目。
根据《第三次全国国土调查主要数据公报》(简称“三调”)显示我国目前耕地规模为19.18亿亩，“二调”以来的10年间，耕地减少了1.13亿亩，其中转为林地1.12亿亩，转为园地0.63亿亩[1]，虽然属于农用地内部的结构调整，但是部分种植用地由于实际操作过程中的不慎重，已破坏了耕作层，后期难以复耕，耕地流出从建设项目逐渐转向农业设施结构调整方面。2021年，为贯彻防止耕地“非粮化”“非农化”政策，自然资源部、农业农村部和国家林草总局联合发文，要求严格耕地的用途管制，实施耕地“进出平衡”，针对农用地内部耕地占用实施耕地转出和转进[2]-[5]。目前学者对于耕地复垦工作的研究主要集中在复垦地块的选取方法、复垦后耕地的质量、耕地的连续性等方面开展研究[6]-[9]，但是对于因为政策原因对地方实施耕地复垦工作的难度问题研究较少，本文从耕地复垦实施角度出发，选择耕地保护和经济发展冲突明显的泰州医药高新区(高港区)作为研究区，探讨政策的约束性，并针对实施问题提出对策建议。
2. 研究区现状分析
2.1. 耕地资源情况
泰州医药高新区(高港区)位于泰州市南部，濒临长江。2018年，省委省政府批复泰州医药高新技术产业开发区与泰州市高港区实行区政合一管理，成立为泰州医药高新区(高港区)，该区涵盖开发区和城市中心区，是经济发达地区，城镇化进程较快，新增建设用地占用耕地多，同时地处江淮平原地区，耕地保护任务重。根据2022年度国土变更调查成果，全区土地总面积60.43万亩，农用地30.88万亩，其中耕地18.29万亩；建设用地21.80万亩，未利用地7.75万亩。根据《江苏省国土空间总体规划(2021~2035年)》核定泰州医药高新区(高港区)现行规划耕地保护目标为16.73万亩，与原规划确定的耕地保护目标之间存在缺口，要求完成每年度耕地恢复任务6340亩，从近年耕地复垦情况看，耕地恢复压力较大。
2.2. 耕地“占补平衡”情况
随着经济的快速发展，建设用地规模大幅增加，经济发展与耕地资源保护之间的冲突不断加剧。2011-2020年期间，泰州医药高新区(高港区)实施占补平衡项目形成新增耕地10187.56亩，其中“占补平衡”新增耕地7167.66亩，城乡建设用地增减挂钩新增耕地3020.28亩，2021年至今，仅立项一个占补平衡新增耕地项目，涉及规模92.43亩，目前尚未通过验收。随着占补平衡工作的开展，坡度低、面积大的优质可补充耕地资源逐渐减少，剩余地块复垦成本过高、地块零散或存在规划限制条件，区域内缺少充足的后备资源，给占补平衡政策的实施带来了阻碍。
根据地方城镇建设用地使用台账获取，2011~2020年期间泰州医药高新区(高港区)共报批实施项目51710.84亩，其中涉及耕地28991.85亩；高港区报批实施28215.64亩，涉及耕地面积15851.13亩；泰州医药高新区报批实施23495.20亩，涉及耕地面积13140.72亩。2021年至今，泰州医药高新区(高港区)共报批实施项目5870.68亩，其中涉及耕地3328.24亩；高港区报批实施3158.61亩，涉及耕地面积1713.73亩；泰州医药高新区报批实施2712.07亩，涉及耕地面积1614.51亩。该区城镇建设项目占用耕地明显高于实施占补平衡补充耕地的数量，耕地占补平衡主要依赖于新增耕地指标的异地交易完成。
2.3. 耕地“进出平衡”情况
通过调取泰州医药高新区(高港区) 2022年度和2023年度耕地“进出平衡”总体实施方案的成果，2022年度全区“耕地转进”潜力规模为29364.90亩，2023年度全区“耕地转进”潜力规模为69596.85亩，按照“进出平衡”项目实施入库要求衔接“三区三线”、河湖岸线、生态管控区等数据，并征求群众意见后，2022年度计划实施690.40亩，仅占潜力规模2.35%；2023年度计划实施197.27亩，仅占潜力规模0.28%。目前拟转进项目已完成日常变更628.28亩，但由于涉及的验收材料不齐全，仍未申请验收。
3. 耕地复垦实施中存在的问题
从泰州医药高新区(高港区)实施情况来看，在执行“占补平衡”及“进出平衡”制度时取得了一些成果，但该区的新增耕地数量不断减少，占补主要通过购买异地指标来解决，耕地占用和新增耕地补充之间存在较大的冲突，说明政策的实施存在一些问题。
3.1. 复垦耕地入库和验收要求繁杂
随着大数据平台的建设，政府对耕地的管理也日趋精细化，项目立项要求较多，要求项目规避国土空间规划确定的城镇开发边界，同时要与当地村镇规划、产业发展规划等专业规划相衔接；对于林地、滩涂、河流、生态空间管控区域等涉及林业、水利、生态环境等相关主管部门的复垦项目，还需相应主管部门论证。其次对新增耕地的地类要求也较多，要求项目同步核查2009年、2018年土地利用现状库，并套合“三调”成果和最新年度国土变更调查成果，须符合多年度变更调查未有一年调查为耕地，同时核对近三年遥感影像图，确保非耕地规模达到百分之五十以上方能作为入库备选地块。第三为项目规模要求，单个拆旧复垦地块新增耕地面积不小于0.5亩，最低不小于0.3亩。实际工作中，按照上述要求进行梳理和排查后，可补充新增耕地项目大幅度减少。
从验收流程看，耕地占补平衡项目竣工后由立项乡镇(街道)组织申请，县(市、区)自然资源主管组织初验，设区市自然资源部门组织项目竣工验收，最后报经省厅备案，其中设区市自然资源主管部门必须对申请验收项目逐一进行验收。从验收技术要求看，项目竣工要制作项目区分辨率优于0.2米的高清正射影像图作为验收材料，同时要编制耕地质量评定方案，并进行国土变更调查的变更。从验收规模看，占补项目验收核减新增耕地面积不得超过立项新增耕地面积的10%，城乡建设用地增减挂钩项目验收核减新增耕地面积不得超过立项新增耕地面积的15%。多级验收和严格的要求有利于保障新增耕地的质量，但是也易形成人力资源的浪费，增加了材料编制和审批时间。
3.2. 复垦耕地实施成本高，补贴效益低
从泰州医药高新区(高港区)实际工作耕地“占补平衡”所需的土地复垦资金成本高，亩均复垦费为4~6万元，涉及城乡建设用地增减挂钩项目，需要核算拆迁安置补偿费等费用，涉及设施农用地复垦，还需考虑退出补偿，复垦成本将更高，所需经费基本依赖县级人民政府财政托底，从目前政府财政角度出发，支撑规模化的耕地恢复更加存在困难。较高的土地复垦费，建设单位需要缴纳的耕地使用费也将上升，因此更难以抑制建设单位违法违规占用耕地，达到确实有效的耕地“占补平衡”。
其次由于种植粮食所产生的经济效益远低于设施农业(养殖水面或林草种植)亩均产值，拥有承包权的农户把土地转租给他人或者选择转变农业用途，目前“进出平衡”工作对愿意复耕的农业设施用地方并没有明确的补贴标准，甚至不发放补贴，在看不到补贴效益的情况下，劝说土地使用人从保护耕地的角度出发，自愿复耕，享受国家种粮补贴的政策不切实际，土地使用人主观意愿限制了耕地的恢复，也制约耕地“进出平衡”复垦制度的实施。
3.3. 政策衔接不畅，指标交易存在困难
按照目前文件要求，针对农业设施用地占用耕地进行农用地内部结构调整，设施农业经营者可选择编制复垦方案缴纳复垦保证金，也可以通过耕地“进出平衡”中列入总体方案，再通过实施情况选择自主复耕，涉及两种不同复耕方式，耕地恢复的时间和使用的费用均不同，选择权是由设施农业经营者自主选择还是由政府部门统一进行安排，目前未有明确。
当前基于土地整治项目产生的新增耕地指标可用于占补平衡进行交易，而耕地“进出平衡”实施后产生的耕地指标却无法交易。由于耕地“占补平衡”主要是参照耕地开垦费缴纳标准为最低定价，且针对建设用地方，使用者有能力承担交易费用，而耕地“进出平衡”是农用地内部流转，使用方为农业经营者，后期产生的生产效益也不高，难以参照耕地“占补平衡”市场调剂的定价模式[10]。另外对于耕地“占补平衡”指标可在省域范围内交易使用，而耕地“进出平衡”指标市场交易尚处于摸索阶段，指标定价、流转区域、交易方式等均未明确，这在一定程度影响了通过市场交易机制与交易平台进行的指标流转配置进程，也影响了耕地“进出平衡”项目实施的积极性。
4. 耕地复垦实施的建议
4.1. 加快新政策出台，编制耕地保护规划
2024年的政府工作报告和十九届三中全会提出“严守耕地红线，完善耕地占补平衡制度”，根据习近平总书记提出改革完善耕地占补平衡制度的要求，加快推进改革落地落实，把各类对耕地的占用纳入“大占补”统一管理。衔接《粮食安全保障法》、即将出台的《耕地保护法》及耕地保护和粮食安全责任制考核的相关要求，建立完善以耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制，将耕地“占补平衡”和“进出平衡”纳入统一管理，针对政策出台前已实施新增耕地指标的结转使用、多个备案系统之间的关联合并明确政策安排，尤其是耕地“进出平衡”中产生未使用指标的核算和使用，应有所导向，确保前面的工作不浪费，后面的工作能开展。
加快耕地保护专项规划的编制，在国土空间规划空间格局下，充分衔接现代农业专项规划、镇村布局规划、农田灌溉规划等规划，以规划引领方向，调查摸清宜耕耕地后备资源，结合区域发展现状和农业产业结构，在充分尊重农民意愿、保障群众权益的基础上，分析耕地整治恢复潜力，稳妥有序推进耕地整治恢复，实现“小田变大田”，明确耕地恢复整治重点方向，优化完善耕地和永久基本农田保护格局。
4.2. 调整耕地补偿机制，激励耕地复耕工作
耕地复耕需要一定的奖惩措施，目前耕地补助制度发挥激励作用不够大，要激发耕地恢复的积极性，适当的奖励措施尤为重要。
针对不同的用地类型，可参考“三调”中的即可恢复地类和工程恢复地类，区分不同的奖励措施。针对即可恢复类型(如撂荒耕地、种植苗木或瓜果等)的用地，除给予耕地复耕奖励外，还可以对恢复地块补偿附着物清除补贴青苗费用，规模化种植复耕的，还可以额外配备规模化流转奖励。针对需要安排工程措施才能复耕的工程恢复类型的用地，由于恢复成本高，一方面可以将复耕时序往后安排，另一方面除了即可恢复类型的补偿外，还可以比例补偿施工费。此外可出台相关产业配套建设用地政策，奖励以复耕耕地指标换取建设用地或非农建设用地指标(选址不占用新的耕地)，鼓励支持企业等市场主体参与耕地恢复工作，解决资金和后期管护问题。
针对管护责任人，提供相应的政策补贴，目前多数耕地保护补偿机制都仅到乡镇层级，对于村集体和农民个人，缺少相关的政策。村集体是耕地复耕中基础的管护责任人，同时也是政府耕地保护工作的执行者和村集体利益的代表，在耕地恢复和后期管护中，村集体承担重要责任，因此对于积极推动土地流转复耕的村组，适当进行补贴；同时鼓励村集体成立经济合作社，从集体经营的角度对可恢复地块统一实施耕地恢复，实现规模化种植，发展集体经济，提高村民收入，加快耕地复耕[11]；可建立村级“田长制”，将耕地恢复和种植落实到具体的责任主体，保障后期管护。增加农民种植粮油作物的补贴，有效防止耕地“非粮化”，调整优化农业补贴政策，延长补贴期限，对管护和种植复耕耕地的种粮农民在国家种粮补贴上再额外进行奖励，提高耕作积极性；提高补贴的精准性，实施“点对点”奖励，强化“谁种粮谁受益，谁多种粮谁多得”的导向，让奖励资金落到实际种粮的人手里，让种粮者愿意持续管护复耕耕地，保障农田的粮食生产功能。
4.3. 简化复垦立项验收程序，强化耕地质量评定
简化新增耕地的立项和验收程序。目前占补平衡和进出平衡基本要求乡镇-县-市-省四级联动才能完成项目的验收入库工作，入库和验收要求都较高，流程也复杂，以实际工作来说，从立项到验收使用新增耕地指标，至少需要1年的时间，这对于当年度指标的使用存在阻碍。从实际工作角度出发，目前自然资源一张图系统已逐步完善，项目的立项程序可以实施精简，由乡镇申报，县级自然资源部门审核后即可通过系统进行备案，节省省市审查的流程时间。验收时，可由县级自然资源部门会同农业农村部门，配合日常变更工作，成熟一批验收一批，充分利用“国土云”等核查软件实施验收工作，日常变更确认通过后，市级和省级自然资源部门可通过相关提取规则更新占补平衡指标库，确保数据的实时性，及时保障县区用地，减少基层多次外业的负担。
强化新增耕地的质量评定效用。耕地保护的本质是确保耕地的农产品生产能力，当前新增耕地验收工作主要是对种植作物和面积的核实和验收，对耕地的质量与生态平衡的论证有所忽略。建议自然资源与农业农村部门根据地区实际，制定和完善耕地质量评估细则和验收标准，对新增耕地可生产的农产品产量和质量进行初步评定[12]，后期使用新增耕地占补平衡时，对占用耕地和补充耕地的质量再次进行评定，如有差距，可按照一定比例以量补质，对新增耕地初步评定质量较低，应加强地块的科学耕作，加强农田水利设施，提高农业生产效率，提高耕地的产出能力，确保行政区内耕地数量和质量不下降。
4.4. 加强耕地指标平台管理，深化异地保护要求
在原补充耕地指标交易平台基础上进行优化，将不同区域之间进行耕地占补平衡指标和进出平衡指标异地市场化交易，基于粮食安全和耕地保护责任制考核，在省级交易平台的基础上往下延伸至县级，县域内不同乡镇也可交易补充耕地指标，确保重点发展地区或主要位于城镇开发边界内地区，在项目报批确实无法占补平衡时，从周边重点农业发展乡镇补足耕地规模，同时给予一定的补偿，促进农业乡镇实施复垦的积极性，推进耕地补充工作的开展，确保不同层级严格落实占补平衡政策，加大耕地资源保护力度。
深化耕地异地交易指标的实地保护。现行的交易平台管理的仍然是新增耕地的规模，而没有明确到详细的空间位置，不利于耕地的保护。实行异地购买时，可明确好新增耕地的具体坐标位置，落实好异地代保政策，由相关监管部门在管护期内(3~5年)定期查看指标耕地作物的质量情况、作物的种植情况，加强监督，提供方也要定期上传指标耕地的实地情况，从更大行政区范围内实现耕地的总量稳定，实现占补平衡。
5. 结论与展望
新时期耕地资源保护是一项重要的工作，耕地占补平衡扩展到“进出平衡”，再形成统一的“大占补大平衡”，一定程度可以减少耕地的无序减少，同时随着耕地复垦的难度加大，新增耕地的质量和效益重要性逐渐凸显，保障耕地的农业生产力，实行以质代量尤为迫切。在以后的耕地资源保护工作中，应更加注重耕地质量和生态效益，系统推进，实施生态利用等措施，健全完善有效的耕地占补平衡制度，促进自然资源的可持续利用和生态环境的可持续发展。