1. 引言
习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”[1]。推进乡村治理法治化是进一步推进国家治理体系和提高现代化治理能力，以及建设社会主义法治国家的内在要求。乡村治理法治化作为我国实现全面依法治国的“最后一公里”，是提高乡村创新创造动力，推进加速农村农业现代化，保障乡村振兴战略早日实现的“助推器”。
2. 中国乡村治理体系的历史演化
2.1. 封建王朝时期的“县政绅治”模式
长达两千多年的封建专制历史所推行的君主专制制度，强调着“为政在人”的人治模式。在中央到地方实行以皇帝为中心的具有严格等级制度的封建官僚体制，然而由于历史上中国地区疆域广阔，民风民俗各异，较为集中的皇权并不能深入到各乡村社会，所以管理统治县以下乡村社会的常常是当地有高声望与高权威的乡村组织，例如有声望或者家产丰厚的士绅、宗族，封建王朝社会的乡村治理形成了“县政绅治”模式，“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理出乡绅”[2]。乡村群众对于当地士绅、宗族等精英型群体有着自发性的信任，其连接着中央与地方，推动形成了皇权自上而下垂直治理乡村社会的格局。
2.2. 新中国成立初期的“政社合一”模式
新中国成立以来，推进实施“政社合一”的农村治理新模式，即集农村政治、经济、社会管理为一体的人民公社体制，通过国家政府对乡村社会的集中控制与介入，将农村的资源与组织重新整合，在初期大大恢复并提高了农村生产力，提升了农村经济，为工业化建设提供了强有力的资源支持与经济保障。但在治理模式尚不成熟的情况下，后期出现了集中权力被滥用，打击农民的自主积极性，资源分配差异大，激化公社内部矛盾，分化出现腐败新势力等情况，极大的阻碍了乡村经济与国家实力的发展，也打击了乡村人民对国家乡村治理新尝试的信心。
2.3. 改革开放后的“乡政村治”模式
80年代乡村地区自发实行家庭联产承包责任制的土地改革，在乡村治理做出新尝试后卓有成效，并被政府采纳，进而全国放弃人民公社体制，在乡村地区推行以家庭为生产单位的家庭联产承包责任制。与此同时，乡村社会基本上实行了民主选举和乡级基层政府指导、村级自治的治理模式，村民委员会在农民的不断探索中逐步建立，形成了“乡政村治”治理模式。该模式将国家权力与社会权力的关系由集中控制变为指导与被指导[3]，形成了政府将主动权下放到乡村地区，村民通过选举的方式治理权力委托给村委会成员，再由村委会决定村内治理建设问题以及制定村规民约来管理该乡村地区，并带领群众完成政府下达的各种任务与指标，这样的乡村治理的新格局。
但自封建专制时期所推行的“为政在人”的人治模式，依旧留有在各地，特别是自古推崇家长制的乡村地区。因此，尽管新的乡村治理模式主张村民自治与民主选举，但在实际实行中做到真实民主仍有阻碍。首先，自古乡村社会实行“礼治”，人民群众拥有浓厚的宗族观念，尽管解放后主张法治，但村民的权利意识与民主思维仍较为淡薄，民主选举易演变为乡村中宗族基数大者的家族选举。其次，历史上行政权力垂直渗透管理乡村，也长期干涉压抑着乡村自治，使得乡村的自治机能已出现萎缩，难以在短期内实现真正意义上的村民自治。最后，乡村地区经济文化的落后，村民对于选举等自治活动的认知程度与参与积极度不高，加上对威信人士的依赖心理，常常会形成“村委会”代表村民全体意愿的情况，村委会变成新的权力主导，垄断村中大小事宜的决定权。
推进社会主义农村治理法治化，建设社会主义新农村，就要将乡村社会中的“人治”“礼治”模式彻底替换成“法治”模式，乡村治理法治化是乡村振兴战略的重要内容，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要加强乡村法治建设，加强对乡村事务的法律监督，把政府涉农工作纳入法治轨道，加强对农村的法治宣传，完善乡村地区的公共法律服务，为乡村振兴战略的落实提供保障[4]。
3. 乡村治理法治化建设中存在的现实困境
3.1. 乡村法律法规体系不完善
党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。是我国新时期全面推进依法治国的“新十六字方针”，也是法治中国建设的衡量标准[5]。欲得善治，必有良法。坚持科学立法，提高立法质量，依然是实现依法治国的重要手段。随着我国对社会主义法制建设法治化的整体推进，对我国乡村法治化治理道路的不断探索，我国的乡村法治建设已卓有成效，初步形成了以农业法为核心的乡村法律体系。
自党的十六届五中全会上，新乡村建设话题的提出后，我国先后废止了《中华人民共和国农业税条例》，修订了《中华人民共和国村民委员会组织法》，印发了《关于引导乡村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。
但现阶段，乡村法律法规存在着细化程度不足，内容不全面的问题，乡村作为我国发展最基本的治理单位，发展状况、民情民意有着相当大的差异，在立法时并不能涵盖全部情况，使得大部分乡村地区在立法实践过程中，只能参考搬抄现有政策，无法贴合当地现实情况，缺少地域特色。使得指定的法律制度或者政策浮于表面，并不能实际运用于当地，对当地的农民需求对症下药，真正解决农民的各项诉求。同时在执法过程中造成了“有法无可依”“无法可依”的负面影响，加上我国立法程序繁琐，立法过程过于缓慢，对于乡村区域所展开的政策措施以及法律法规具有滞后性，并不能够对乡村地区出现的新问题及时补充修改对应的法律法规，这也限制了乡村治理的建设速度。
3.2. 基层组织执法效力低下
执法既是法律实施的重要环节，也是法律发挥规范作用的重要体现。但在我国乡村地区存在乡村执法公权力不足的问题。在现行行政体制下，我国实行的是“省–市–县–乡镇”的4级行政体制[6]，基层的指标来自于上一级政府的分配，因此，乡镇政府面对指标压力，可能采取行政命令的方式，将任务压力转移到乡村地区，干预乡村治理，此时村委会既作为基层群众自治组织，代理行使村民自治权，又要作为国家行政权力在乡村社会的延伸组织，完成乡镇政府下达的行政管理任务。但由于村民委员会实际意义上不是国家行政体制内的一级组织，不具有实际的行政权力，在执法过程中缺少行政权威与公权力，使得执行任务的开展不够顺利，也不利于真正发挥自身的村民自治功能。
其次，还存在执法程序规范性不够的问题，乡镇政府管理辖区内政治、经济、文化等全方位事宜。乡村社会治理的过程中，其作为我国行政体制中最基层的一级政权组织，组织内乡镇干部的法律意识与行政素质起到关键作用，但由于乡村干部在选聘条件上学历要求相对低，乡村法律教育环境发展滞后，在实际运用中存在“法治”观念不强或者有误解的情况，依靠自己主观来进行管理。乡村地区干部人员数量少，在职权划分时存在“身兼数职”的情况，进行管理工作的过程中容易模糊职责边界，加上乡村作为国家治理的边缘场域，思想认知和职业素养不高的干部容易抱有侥幸心理，在工作过程中趋利避责任，以公谋私，不为农民解决诉求。
最后，执法过程缺少专门的监督机构。村民群众享有决策权、执行权以及监督权，尽管在乡村社会治理的过程中，村民通过民主选举将权力委托给基层自治组织后，由于自治意识的薄弱与参与态度不积极，常常忽视了监督权的行使。基层政府或者村委会在面对一般事项的决策时，通常存在组织内部自主决定并执行；面对特别或重大事项时，缺少民意收集环节，没有进行民主协商，直接做出决定；执行过程中，常缺少第三方或者村民的介入，造成没有专门的监督机构。对于执行过程与结果的公示，部分地区也存在不及时甚至不公示的情况，没有有效地保障广大村民的知情权。
3.3. 乡村司法资源不充足
充足的司法资源是司法公正之基，是实现乡村司法纠纷解决机制有效性的重要保障。迄今，针对乡村司法资源不足问题，我国政府采取了建立司法巡回制度，设立驻村法律服务站，完善乡村司法纠纷解决机制等举措，缓解了部分地区的资源紧张问题。但现阶段仍然存在相对欠缺的问题。
由于我国普法宣传工作的进行，乡村社会法治教育环境优化，村民的法律意识逐渐增强，面对乡村中的经济纠纷，婚姻家庭纠纷等，村民通过寻求法律诉讼的方式来解决的意愿也在不断增强。但乡村地区法治设施建设进度相对滞后，乡村司法资源不足，缺乏有效的司法保障机制。部分较为发达的乡村地区设置了调解室、警务室，在一定程度上制止了当地的违法反对行为，解决了农民之间的纠纷，但也发生了工作人员能力培训不够，纠纷处理不当等情况，恶化了当地的人民与组织关系。使得法律法规的实施面临着严重的挑战。其次，缺少法律援助站以及专业律师。大部分乡村地区存在法律宣传活动流于形式或者缺乏开展，法律援助站的设立和专业律师人员配置不平衡的情况，使得农民有法律方面的疑问却没有便利的咨询渠道，在遇到纠纷时，只能选择私下调解，遇到调解不了并事关重大的纠纷，才会选择去城里请律师咨询、打官司。
最后，还存在乡村司法机关的工作绩效不高，导致司法效能低，对乡村社会问题解决速度慢，能力差等问题。主要体现在以下两方面：一方面，司法机关的工作绩效低。一些乡村地区司法机关设施落后，缺少多方面的服务渠道，在受到咨询或者纠纷时无法周到及时地向当事人提供服务，解决民事纠纷的效率低，对其法律诉求帮助不及时或成效低。第二，基层法院缺少职业水平高的法官。乡村的基层法院建设缺少重视，资源匮乏且人手少，法官地职业化程度远不及城市，开展职业培养教育的机会也较少，在诉讼高峰期时不仅来不及处理，面对过程复杂情况罕见的案件更是无从下手。在招募基层法官时，乡村基层法院较其他同级法院待遇差，工作量大，致使许多考生不愿报考基层法官，没有青年法官的加入，基层法院工作开展陷入了越来越力不从心的恶性循环。第三，解决乡村社会问题的能力较弱。对于偏远乡村，乡村地区的社会问题情况各异且取证复杂，司法机关与当事人距离较为分散，导致工作效率低，矛盾得不到及时解决，积压在司法机关，恶化机关与群众的关系。
3.4. 乡村居民法律意识淡薄
法律意识是法治意识的关键，乡村居民的法律意识不仅包括其对现行法律认识与理解，对当前乡村法规的看法，对自身及他人行为是否合法的评价。
首先，农村社会一直以来的教育普及率低，教育设施少，意味着现在的乡村村民仍存在受教育低，文化素养较差等情况，加上乡村经济发展情况不同，普法工作的落后，村民没有机会也没有余心了解法治的真正含义及功能，也没有形成法治意识；其次，法律意识的薄弱使得村民普遍义务观念浓厚，权利观念淡薄。认为法律所规定义务是“不许做”、“禁止”，但对于法律所保护的权利并不了解。维权意识的薄弱使得在合法权益受到损害时，不会将法律作为首选渠道来保护自己合法权益，而是通过个人调解或者人情往来来进行权利救济，对于难以解决的选择不了了之；再次，是视政策高于法律。政策相比于法律，具有更大的灵活性和时效性，通常更适用解决于当时的村民诉求，因此，村民会把政策作为治村的依据，认为政策是更高效的，加上法律知识的薄弱，容易造成更加漠视法律的情况；最后，部分农民对法治的理解扭曲。由于缺乏系统的法律学习，农民对于不同法律领域及其处罚措施并不了解。而政府在治理过程中，为了政策的普及与威慑力，采用了“以罚代法”的方式，导致农民对法律产生畏惧心理。在这种心理影响下，村民会更为排斥法律的学习。乡村治理也需要村民具有良好的法律责任意识，有的村民缺乏法律责任意识，认为自己做到不违法即可，对于他人利益与公共利益并不关心，也不积极参与乡村建设的治理活动，不遵守乡村治理下的村规，影响乡村治理法治化的建设
4. 原因分析
4.1. 立法过程和权力受限
一是立法程序繁杂，立法速度缓慢。建设社会主义法治国家，特别是对于农村治理法律体系与法治化方式，探索一直在路上，意味着当前农村法制的不成熟。随着社会的不断发展，乡村治理在过程中发现了并没有被现行法律涵盖到的问题，但由于立法过程耗时长，前期调研工作繁杂，对新问题无法在法律法规上做出及时补充处理，临时的处理政策由于没有立法依据不具有长时效性。
二是立法权力不够。乡村治理依靠乡镇政府与基层群众自治组织，由于立法的范围有限，需要其结合当地情况需要对政策或法律进行规范细化，并对细化要求也有所限制，而且基层群众自治组织也没有足够的行政权威引导村民遵守。例如：在乡村垃圾处理方面，法律明文规定，乡村需构建垃圾收集站、污水处理站等基础设施。但法律条文的普遍性使其涵盖的范围难以穷尽所有情况。因此，乡村治理的具体执行细节，还需地方政府与基层组织结合当地特色，制定更加详尽的规定。这样一来，乡村治理的实施就更多依赖于地方政府的行政措施，这也使得治理的规范在某些方面显得较为局限。再者，我国农村风土人情丰富多彩，社会经济状况千差万别，这就要求乡村治理的规范必须因地制宜，根据各地的实际情况进行灵活调整。这极大考验了当地政府与组织对当地民情民意了解情况及自身的法律素养，并且这些调整也受到立法的限制，使得大部分地区只能照搬已有的成功举措，压抑了地方治理的自主创新性。
三是立法的模糊加上专门化程度较低，使得在复杂情况下存在立法上的空白，农民的权益无法得到及时保障，农民不信任法律及政府，容易形成对政府行政管理不支持不配合的局面。此外，农村基层执法干部面对较抽象的立法内容，需要切实具体的法律条文来解决执法难的问题，规则制定的越细化越有利于法律的落实。
4.2. 乡村执法工作缺乏管理
乡村执法管理人员匮乏与乡村执法职能部门协作不足是造成乡村执法工作缺乏管理的主要原因：
一方面，乡村治理面临着执法管理人员匮乏的困境。由于乡村治理工作进展缓慢，相关政策尚未完善，且部分乡村地区居民居住分散，行政管理人员在处理乡村治理时人手不足，难以迅速有效地履行行政执法职责。以某些乡村为例，乡镇政府由于行政管理人员不足，难以应对当地突发的治安问题，进而导致了治安状况的急剧恶化，违法恶性案件频发，不利于当地的社会安定。
二是乡村执法职能部门协作不足。我国乡村传统的小农经济具有很强的地方性和保守性，乡村事务纷繁复杂。各级人民政府需要同乡村社会各基层组织协同合作，共同治理，构建多主体共治的乡村治理现代化格局。多方力量的积极参与在乡村治理中不可或缺，然而，当前乡村法治主体在组织结构、运作机制等方面仍有待完善，其单一的职能难以应对乡村矛盾的多元化，这在一定程度上限制了法治工作的深入发展。从实际效果来看，执法部门之间的配合不够默契，运行机制不够科学，法治监督体系存在漏洞，越位、错位、缺位或“各自为政”的情况。这些问题导致在面对关键问题时，各系统难以形成合力，容易使乡村法治工作思路发生偏离，最终给乡村治理的法治化建设带来严重阻碍[4]。
乡村执法权力缺乏监督，一方面是执法权力过分集中。乡村治理法治化建设过程中坚持民主与法治，最重要的是实现权力分散。执法程序不规范导致乡村治理执法权力被集中，特别是出现以权力谋私利的情况。另一方面，乡村治理的执法监督能力有待加强。在执法过程中，监督能力的不足，将会导致执法程序无法得到有效规范。例如，一些执法人员受到个人利益的驱使，不适当地介入和干预乡村社会矛盾，反而加剧了矛盾的激化；还有一些执法人员由于缺乏严格的管理和制约，对违法行为采取了纵容的态度，这直接影响了执法效果和乡村治理秩序。
4.3. 乡村司法保障缺失
人才引进、资金投入不足和人才培养、 政策保障不完善是乡村司法保障缺失的主要原因。首先现行的人事制度不合理造成人才引进情况不平衡的现状。部分地区司法部门的招考制度不够完善，招考规格与现实不匹配，导致有职业能力与法律素养的新人才无法进入这一领域。其次农村司法新人员缺乏相关的司法经验和专业知识，也缺少专业的职业培训机会，面对突发和复杂法律案件无法进行高效解决。最后，农村司法人员的工作环境与待遇较差，工作量较大，致使人才更愿意去城市工作，乡村司法人才引进不足。
另一方面乡村地区经济发展速度较低，当地政府的财政收支水平也相对较低，尽管国家大力发展乡村法治建设，但政府对建设的资金投入也受到经济限制。乡镇政府对于司法建设资金投入不足，无法改善乡村司法资源困境，检察机关、法院、公安机关以及人民调解组织等司法机构运行效率难以提高。然而，由于乡村地区对司法能力培养的重视程度不足，相关培养活动的频次较低，许多司法人员缺乏专业技能，没有主动学习法治建设相关 的新政策新法律法规，进而影响了治理效果。因此，强化乡村司法人员的培养显得尤为关键，这不仅是推进乡村治理法治化的重要一环，也是提升乡村治理效果的必然要求。司法部门应当加大司法工作者的培养力度，提升其法律素养和专业能力，使他们能够精准、独立地运用法律知识解决乡村治理中的实际问题。同时，乡村司法人员也应保持持续学习的态度，及时跟进最新的法律动态，提升法治素养和职业能力，以更好地在乡村治理中实现法治化目标。
4.4. 乡村社会法律环境缺乏
村民法律知识匮乏以及社会法治文化环境不足是乡村社会法律环境缺乏的主要原因。
一方面，自走中国特色社会主义法治道路，开展全民普法运动以来，乡镇政府与村民自治组织在乡村地区展开的普法活动与法制宣传教育等工作，已初见成效。当前，乡村居民的法治观念较以前有所增强、法律意识与社会道德感逐渐提高，对于这部分乡村地区，当地基层组织应继续对法制环境进行维护，定期解读新法规政策，以及探索多途径宣传等方式强化乡村居民的法治观念，法律思维，让村民从学法、知法到懂法、守法并能够用法，实现向现代化法制农民的转变，让法律思维深入渗透乡村居民的生活日常，成为解决纠纷、化解矛盾的主导思维，进而打造和谐良好的乡村法治文化环境。
另一方面，单就我国国情来看，普法运动并没有也无法完美的覆盖并在每一个乡村地区展开，这就造成部分乡村地区或者部分民众因为地域偏僻，信息接收条件差等原因，没能接受到普法教育，因而缺乏相关的法律知识，不了解进而不能够正确遵守法律法规，更不会在权利受侵害时主动选择使用法律，这普遍存在于偏远或发展情况较差的乡村之中。例如，许多农民可能不了解关于土地权属，宅基地分配方面的法律法规，私自圈地或者搭建违章棚屋等，不仅造成了个人的财产损失也为村集体带来不便，引起不必要的社会纠纷。部分乡村政府工作人员也可能因消息接收落后或者知识体系的陈旧，对现有法律的理解有出入，不能够在法治化改革中发挥职业效能，使乡村司法改革及乡村治理法治化建设难以取得实质性的进展。
4.5. 乡村地区法治氛围不足
乡村法治氛围不足主要体现在以下两个方面：
一是法治道德教育不足。乡村地区民风朴实，部分地区甚至仍流行封建传统思想，村民的道德培养往往来自于宗族长辈与村规，没有接受到新时代的法制道德教育。村民对法律的认知停留于表面，没有养成法律意识，就不懂得尊法守法，也就无法形成良好的法制道德意识。
二是社会责任教育不足。法治化建设要求以人为本，离不开社会责任意识的培养，集体思维与责任教育是关键，乡村地区长久的小农经济使得村民没有受到足够社会教育，并没有养成集体意识与社会责任意识。在乡村治理中，没有社会责任意识的村民对公众决议事项的参与积极度不高，公民参与是乡村治理法治化建设的重要组成部分，集思广益才能形成更好的决策，也有利于决策的后续展开；村民缺乏社会责任意识，面对违法行为不愿制止，不仅不利于和谐稳定的社会秩序，助长了违法者的意愿，也不利于法治思想传播，也影响乡村治理法治化的建设。
5. 加强完善乡村治理法治化的基本途径
坚持“以人民为中心”，健全乡村法治体系“江山就是人民，人民就是江山。”习近平总书记在党的二十大报告中强调，治国有常，利民为本[7]。全面推进乡村振兴，最终的落脚点还是农民，推进乡村治理法治化同样如此，要健全乡村法治体系，坚持以人民为中心，以农民为主体。
法律是治国之重器，良法是善治之前提。因此，健全乡村法治体系的首要任务便是立法先行。坚持科学立法，以人民为中心开展立法工作，广泛收集乡村人民诉求，听意见，做实事，确保法律条文不仅能够覆盖得更为广泛，扫除立法盲区，更能切实回应农民的现实问题，解决新诉求，实现新愿望。一方面，要加强涉农立法，特别是涉及到“三农”问题领域，通过“立、改、废、释”的方式，推动绿色农业、乡村治理等乡村振兴战略相关领域的法律法规制定，确保新兴农业农村领域能有法可依，推动乡村振兴计划实施；同时，对农民的土地承包权、宅基地使用权及集体收益分配权等关键法律进行完善，全面系统的保障农民权益，让农民满意法律信任法律，主动配合乡村振兴战略，共同推动乡村的法治化进程。另一方面，村规民约在乡村社会起重要调解作用，村民自治组织应对村规民约中的相关法律内容及时检查更新，确保内容合法有效，有利于乡村治理法治化和乡村振兴的建设。最后以村规民约辅助法律，以法律保障村规民约。结合村规民约与法律，用符合当地农民普遍文化水平，妥善解释新的政策与法律，引导村民群众遵守法律，为农村基层治理提供具有可操作性的行动指南。
其次，针对执法环节，我们必须着重提升乡村地区执法人员的专业素养，乡村地区执法人员存在执法形式落后，知识体系陈旧等通病，应加强基础法治教育，特别是非法律背景的执法人员，学习现行的法律体系与主流法治思想，深化对全面依法治国战略的理解，并着力培养法治思维模式。同时，针对国家新颁布的法律法规与相关政策，应定期组织专题学习与深入研讨，确保乡村执法人员及时掌握并运用到实际工作中。面对乡村社会“人情化”“传统化”等特点，需要重点关注乡村群众的现实诉求，结合当地社会实际与执法经验，展开针对性的执法能力与职业素养的培训。同时，针对执法部门职权模糊的现状，需要严格划分各部门职权责任，对于执法人手不足的乡镇地区进行部门优化和扩充，基层组织也要建立健全公众监督机制，避免执法人员以公谋私，确保执法工作的公正性、高效性和权威性。
最后，在司法环节，通过司法活动的公平公正与公开，向村民普及法律，尊重法律信仰法律。当地的司法机构应积极开展案件审理公开，典型案例公示，通过多种媒介宣传法治思想。强化农村基层法治理念培塑的同时，针对乡村司法资源匮乏的问题，乡镇政府应加强在司法基础设施上的资金投入，优化司法人才保障机制，对于偏远落后乡村，上级政府应做出人才引进计划和人员调配工作，吸引新的司法人才力量深入基层，加快当地法治化进程。应大基层法庭，乡村法律服务站的建设力度，为乡村地区提供更全面便捷的法律服务。此外，还可以通过简化普通案件审理程序等举措，降低村民诉讼成本，鼓励村民通过法律援助，司法救助维护权益，进而树立法律权威，增强对法治的认同感和信任感，进而推动乡村法治化进程的不断深化。
6. 总结
在建设社会主义现代化法治强国的大背景下，乡村治理法治化的进程不仅是乡村振兴战略得以顺利展开的关键步骤，也是乡村治理现代化的必由之路。鉴于我国乡村的地理特性、传统习俗、经济基础及深厚的历史文化背景，各地的乡村发展形态各异，各具特色。因此，乡村法治治理不能简单复制城市的法治模式，也不能直接借鉴国外的法治经验。需要我国在实践中不断地摸索和完善，找到乡村治理体系与中国农村现状的平衡点，高效促进“农村自治，农村法治，农村德治”治理机制形成，实现乡村治理现代化。