1. 我国行政公益诉讼制度的基本理论
1.1. 行政公益诉讼的概念
从传统的诉讼模式来看，中国法律不允许与个人利益完全无关、单纯为了公共利益而提起的行政诉讼，如果想要提起诉讼，必须证明其与被诉的行政行为有法律上的利害关系。但是，在司法审判实践过程中确实有一部分诉讼，起诉者的目的不在于维护个人的利益，而在于维护和促进公共利益。这一类诉讼被称为“公益诉讼”，其中与行政管理有关的可称为“行政公益诉讼”。我国的行政公益诉讼制度的发展相较于域外发达国家，起步较晚，经过两年的试点之后，在2017年《行政诉讼法》修订中，正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。
关于行政公益诉讼的受案范围，在《行政诉讼法》第25条第４款中作了具体规定1，除了上述法定领域外，如果行政违法侵害公共利益又没有直接受害人的，同时又符合公益诉讼的性质，检察机关应当也可以启动公益诉讼。例如，检察机关根据党的十九届四中全会关于拓展公益诉讼案件范围的会议精神，指导各个地方加快新领域、新范围的探索进程，制定下发关于扩大发展公益诉讼案件范围的指导意见，要在安全生产、环境建设、国防军事、文物和文化遗产保护、网络空间治理等人民群众普遍关注的领域进一步深化探索2。检察院在履行职责的过程中，发现在这些领域中，行政机关有明显的违法行使职权的行为，或不作为的情形，致使国家或者社会公共利益遭受巨大损失，可以立即启动监督和诉讼程序。因此，行政公益诉讼的存在和发展可以说是检察机关为了维护国家和社会的公共利益而提起的诉讼，同时也是对我国行政诉讼制度发展的一个必要补充和完善[1]。
近些年来，对于公益诉讼这一新兴诉讼模式，目前为止，各国都还没有统一的名称。在一些法治发展相对发达国家的公益诉讼制度中，例如美国“私人检察总长”制度、日本“民众诉讼”制度、英国“检举人诉讼”制度、德国“公益代表人”制度等，这些发展较快的域外国家的行政公益诉讼制度，无论是在理论规范上，还是在实践总结中，都得到了较好的发展和完善，与此同时，它们背后所包含的发展规律和价值导向，对我国也有很大的启发和参考，这对于完善我国的行政公益诉讼制度，具有很大的借鉴意义和参考价值[2]。
1.2. 行政公益诉讼的启动程序
我国行政公益诉讼的启动程序包括诉前和诉讼两大程序。诉前程序是诉讼程序必经的前置程序，也是救济权益的一种非诉讼手段，而行政公益诉讼程序则是维护公益保护的兜底性诉讼手段，但二者在具体适用中也存在一定的区别。经过诉前监督手段，如果在法定期限内，行政机关仍没有依法履行职责，导致公共利益遭受损害，那么检察机关可以依法终结诉前程序，进入诉讼程序。
首先，诉前程序的执行主要通过检察机关依据相关问题制作检察建议书、向行政机关发送后，与之相对应的行政机关在收到检察建议后，积极主动地核查和履职，诉前程序作为公益保护的一种“柔性”管制手段，其实施效果往往取决于行政机关的配合意愿，通过一系列连续的方式方法，督促行政机关尽快履行职责，在诉讼程序启动之前尽可能地使公共利益问题得到处理和落实。实践证明，我国大多数的行政公益诉讼案件都是通过诉前程序来解决的，一方面彰显检察机关监督管理的职责所在，诉前程序作为前置性程序存在的必要性，另一方面可以大力节省司法和社会资源，以更多且有效的方式保护国家和社会公共利益。与此同时，我国在相关法律、司法解释中也明确规定了诉前程序的相关内容，如《行政诉讼法》第25条中明确规定了诉前程序适用的范围、方式等；《宪法》第41条也对公民的监督权进行了概括3，《人民检察院公益诉讼办案规则》中规定了行政机关拒绝配合检察机关工作的法律后果，以及检察建议书的具体内容等等4。以及《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中也规定了行政机关收到检察机关发出的检察建议书的具体履行时间等5。
而在行政公益诉讼中，诉讼程序指的是行政机关没有依法履行自己的职责，检察机关可以对其不作为的行为依法提起行政公益诉讼。检察机关作为拥有原告资格的机关，检察建议书作为诉前程序必经的手段，当发出检察建议书后，在规定时间内，行政机关仍然没有付诸行动，可以启动诉讼程序，引入法院来参与督促进程。毋庸置疑，我国对于诉讼程序方面已形成一个较为全面的规范体系，其中，《行政诉讼法》第25条第4款中，正式确立了行政公益诉讼制度；《人民检察院公益诉讼办案规则》多条内容中分别规定了检察机关的调查范围、拥有的诉讼权利以及行政公益诉讼法定的起诉期限等，明确检察机关在诉讼程序中的职能所在6。最后，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中也分别规定了检察机关承担的举证责任、诉前程序变为诉讼程序的时间、方式等内容，规定了公益诉讼中具体适用的法律规范等内容7。
1.3. 行政公益诉讼中检察机关的性质与角色
《宪法》明确规定，检察机关作为国家法律监督机关，首要任务就是保护国家和社会的公共利益，有权对所有违法行为进行监督，督促行政主体行使公权力，履行其行政权能的职责所在，并在人力、物力和财力等方面，具备与行政机关相抗衡的能力。如果检察机关认为，行政机关某一个行政行为可能会造成对公共利益的侵害，或者已经存在损害事实时，可以立即向人民法院提起行政公益诉讼。因此，检察机关利用自身所拥有的监督执行权力，对与行政主体相关的违法行为或者不作为的行为及时追究，真正地做到维护和保障好公共利益，更加注重实体正义的实现，而不是程序的执行，这正是法律监督机关的关键职责。
首先，从职能来看，检察机关提起行政公益诉讼，具有明显的诉讼性。检察机关拥有的诉讼资源和实践经验丰富，且具备的职能与诉讼有较大的关联，由它代表国家提起公益诉讼，与中国行政诉讼法治建设相适应，更符合我国行政诉讼法律制度的要求。其次，从检察机关具备的性质来看，它是一种“国家代表人”。在我国，设立人民检察院这一国家机构，本意便是相对应地符合国家代表人的身份。在刑事诉讼中，检察机关扮演的公诉机关的角色，即具备权威的国家代表人的典型特征。因此，我国的检察机关在行使公诉职能的同时，还具有“国家代表人”或“公益代表人”的双重身份。最后，从检察机关具备的效力来看，具有相对独立性和权威性。在国家权力结构下，检察机关作为独立且权威的司法机关，它所具备的这种特性，提供给其提起行政公益诉讼的资格和优势，因此，在解决公益诉讼相关问题的过程中，更有利于排除其他机关的干预，一心一意为公民谋求利益，尽可能地追求社会的公平正义，加快社会主义法治国家的构建和完善，更好地维护国家及社会公共利益。
2. 我国行政公益诉讼实践中存在的问题
2.1. 我国行政公益诉讼的实践现状
一是我国行政公益诉讼的发展领域和范围都有了内容更多、层次更高的拓展，这就体现出国家和公众对于公益诉讼的实际需要，从维护公共利益和社会全面发展的角度来看，彰显着公益诉讼的未来的建设方向和发展趋势。其一，在军人地位和权益保障法、安全生产法和个人信息保护法中采取了新的立法相关规定，可以针对这些损害社会公共利益的行为，根据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定提起公益诉讼。其二，根据中央文件要求开展新领域的实践探索。根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》规定，对扩大发展公益诉讼案件的受案范围提出了更高的要求，注重加强对卫生领域、特殊人群权益保护和文物遗产保护等领域的公益案件。国家人权行动计划里面又提到了要开展预防性环境公益诉讼，提出要完善与妇女权益相关内容的公益诉讼，包括贬低妇女人格、侵害妇女权益、在就业问题等领域歧视妇女的行为等等，都对检察公益诉讼提出了新的要求。最后，地方一些人大常委会的专项决定，对于公益诉讼新领域拓展也做了一些授权，比如说反垄断、证券等等这些领域。具体实践中，除法定领域外，按照十九届四中全会的会议精神要求，各地均开展了一些对于公益诉讼新领域的探索，包括无障碍环境建设、文化遗产保护、网络空间治理等人民群众普遍关注领域进一步加快探索，办理了大量典型案件，取得良好的实施效果。
二是制度规范得到充实和加强，同时需要进行如何构建行政公益诉讼法律和规范化制度体系的立法思考。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以及最高人民检察院在2021年发行的《人民检察院公益诉讼办案规则》，在法律规范和解决机制等方面作出许多努力，同时，《人民检察院组织法》和《检察官法》中明确了公益诉讼的检察职能，以及一些《英雄烈士保护法》《未成年人保护法》《军人地位和权益保障法》8，对一些特殊人群的照顾和保护。还有一些是各级人大常委会关于完善公益诉讼工作的专项决定，目前已经有多个省级人大常委会就公益诉讼制度出台专项决定，其中大部分是关于大力开展公益诉讼工作的专项决定，同时，也更加注重发挥检察机关的监督职能，因此也有关于加强检察机关法律监督的决定，以此更好地解决公益诉讼实践中的突出问题；最后，还有很多地方党政领导针对公益诉讼作出批示、很多地方党委政府及其两办出台支持公益诉讼的决定或意见[3]。
三是加强与行政机关及其他有关主体的沟通与协调，使其具有中国特色与制度优势都得到良好地体现，这就要求我们需要对行政公益诉讼制度进行更深层次的发掘，以及如何在国家治理体系中更好地发挥司法和法治功效的深度思考。在实践当中，我们做了很多探索，通过定位公益诉讼是监督之诉、协同之诉，而不是代替行政机关去做，也不是纯粹对行政机关进行追责，办理一案治理一片，从促进和完善国家治理角度去发挥制度功效等。通过与生态环境部等与生态环境领域相关的形成九部委协作意见，在食品药品安全范围内形成十部委协作意见，与文物保护部门、应急管理部门等的协同协作也有了新的发展。
2.2. 行政公益诉讼实践中存在的问题
规范化、体系化的运行机制不健全。行政公益诉讼工作开展可依据的法律、司法解释较少，运作规范不完善，实践中存在许多“摸着石头过河”的乱象。目前，只有《行政诉讼法》中规定了检察机关开展行政公益诉讼工作的相关内容；最高法、最高检发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《人民检察院公益诉讼办案规则》等司法解释的规定中，大多都是关于一般规定、附则和对行政公益诉讼的专门规定，这些都是概括性、原则性的规定，缺乏详细、可操作的实践规范流程[4]。在实际办案当中，办案人员都是根据自身理解和处理以往案件的经验，以此来办理行政公益诉讼案件。因此，存在立案实施、调查核实、程序审批、检察建议书的格式问题及后续发展的跟进措施、司法救济不规范等现象[5]。
受案范围不均衡。从案件总体涉及领域来看，在已经立案的公益诉讼案件中，受案范围大多发生在生态和资源保护的领域，环保相关内容的案件占比高达84%，环境相关案件占比较大，而其他领域案件则相对较少，特别是近两年新领域案件的开展较少。不均衡的根源主要在于线索来源单一，根据办案实践发现，基层检察院办理公益诉讼案件主要依靠干警走访发现案件线索。利用大数据分析、网络信息技术等科技化手段获取线索几乎没有，从微博、微信、短视频平台等网络媒体获取线索少之又少，在社会上，人民群众对行政公益诉讼的认识和理解还很不充分，主动提供案件线索的情况也是少数个别，对发现的公益损害情况不懂得向检察机关举报或者不了解通过什么途径举报，导致检察机关在办理公益诉讼案件时获取线索的渠道较为单一[6]。
宣传工作不到位。行政公益诉讼制度正式确立已有五年，但是社会上对公益诉讼的认知度还远远不够。仅就身边人来说，虽然知道检察院有公益诉讼检察职能，但是对于公益诉讼的监督范围、监督对象、如何履职并不清楚，这就表明公益诉讼的宣传工作不够深入、广泛，在争取社会人民群众的支持和配合上仍然需要作出努力。其次，个别少数行政机关对公益诉讼工作的认识存在偏差，认为公益诉讼工作是检察院“两反”职能转隶后拓展的工作范围，目的在于补强职能，所以在检察机关监督过程中，行政机关不同程度上会存在防备心理，认为检察机关上门督促就是麻烦找上门，难免会产生误解和抵触情绪，带有偏见地认为公益诉讼工作就是检察机关的事情。对于检察机关发送的检察建议书等法律文书也没有引起高度重视，更谈不上线索的及时移送。
3. 我国行政公益诉讼制度的完善路径
3.1. 建立健全相关法律规范
加强对相关法律规定的系统化管理，使案件的处理规范化。进一步健全完善相关的法律法规、办案规程，使公益诉讼工作始终坚持在法治化、规范化的轨道上运行。在此基础上，可以采取实施《检察公益诉讼法》的立法模式。在公益诉讼中，检察机关扮演着关键的角色，检察公益诉讼立法可以成为敏捷立法，成为先行处置公益诉讼中各项权力关系的“切入点”。同时，制定《检察公益诉讼法》也并不存在所谓的侵害其他主体诉权的问题。因此，可以考虑制定《检察公益诉讼法》的相关规定。从制度缝隙中找出问题，将制度缝隙、程序等衔接起来，有利于在框架性立法中厘清公益诉讼与其他诉讼之间的关系，避免关键问题的模糊化处理[7]。
近年来，我国公益诉讼相关的法律法规、政策文件以《行政诉讼法》《民事诉讼法》为主导，还有诸如一些《人民检察院组织法》和《检察官法》中的部分授权条款，以及最高人民法院、人民检察院出台的司法解释等，为司法实践发挥了一定作用，但也存在位阶较低、内容杂乱等问题。自我国行政公益诉讼制度确立以来，持续的司法实践为立法提供了坚实的基础，在专门立法过程中，这些实践经验都是对其法律规范进行补充完善的重要依据。概而言之，对公益诉讼进行专门立法，既是对公益诉讼法律规范的体系化表达，也是我国公益诉讼制度进一步完善的具体体现[8]。
3.2. 拓宽受案范围和案件来源渠道
一方面，我国《行政诉讼法》规定了行政公益诉讼法定的四大受案范围，此外，近几年也扩大到安全生产、文物遗产保护等新兴领域，还有一些是对妇女、未成年人保护、军人、英雄烈士的授权保护条款，但都没有进行专门的立法规定。随着时代的发展和司法实践经验的积累，继续适当地扩展其受案范围，可以对“公益”的范围或者标准加以完善补充，或者通过专门立法的方式进行明确。行政公益诉讼的范围主要集中在社会公共利益，因此，它不仅是对受到损害利益的行为进行维护，更是使其得到法律救济的方式。因此，范围不仅要指使国家利益和社会公共利益受到损害的案件，也应当包括引起社会公害的案件、损害弱势群体的案件等，可以依据我国政治、经济和社会发展现状，根据每个阶段司法实践水平的现状，使公益诉讼的范围与我国的发展相匹配，同时考虑与现有的制度相协调，使行政公益诉讼的价值发挥到最大[9]。
另一方面，行政公益诉讼应当以人民为中心，因此在线索来源方面也应当充分发挥人民群众的力量，首先可以利用网络媒体力量、公益诉讼普法宣传基地等多种途径，加大宣传的力度，有效宣传检察机关所具备的具体职责。与此同时，畅通公众举报公益诉讼相关线索的渠道，例如，参考广东省五华县设计的“公益诉讼随手拍”小程序，开发制作类似软件、程序等，让人民群众及时将案件线索反馈至人民检察院，使检察机关真正成为人民群众认可的公共利益“守护人”。最后，加强与行政机关、县监察委员会及刑事、民事、行政检察等部门的沟通协作，促进签订加强公益诉讼工作协作的意见，就公益诉讼案件的线索来源、现场调查以及案件审理形成相关的制度规定。同时，推动建设相关信息共享平台，使得更多行政机关的执法行为都能够纳入平台之中，要对行政机关的执法依据和行政公益诉讼的法律规定进行整合并公示，完善检察机关与行政执法机关之间的协调沟通渠道。
3.3. 加大宣传力度
首先，把公益诉讼工作的开展纳入法律宣传的范畴。将行政公益诉讼的价值和未来发展方向也纳入青少年法治教育内容，一方面是因为公益诉讼办案领域包括未成年人保护，另一方面也可以让公益诉讼“从小抓起”。同时，与开展普法工作的职能部门进行沟通协调，在日常的普法宣传教育中，将公益诉讼制度纳入其中，提高公益诉讼制度的社会认知度，让全社会都能对其进行保护，增强共同维护国家利益的意识，从而为公益诉讼工作的开展营造一个良好的社会环境。其次，广泛开展宣传。积极通过县融媒体、网络媒体等，多渠道、多手段、全方位加强对公益诉讼工作的开展宣传，加深公众对公益诉讼的认识。同时，采取发布典型的行政公益诉讼的实践案例、以案说法、公益诉讼小故事等人民群众感兴趣的形式，吸纳更多机关团体、社会组织以及人民群众对检察机关开展公益诉讼的理解和支持，大力宣传检察机关开展公益诉讼保护后所取得的成就，形成对损害公共利益的行为是“老鼠过街、人人喊打”的局面，营造保护公益、人人有责的良好社会氛围，鼓励公民、法人和其他社会团体积极参与对公共利益的保护，并及时向检察机关提供有关公益诉讼的线索。
4. 结语
党的二十大报告中提到“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，我国行政公益诉讼制度自实施以来，充分显示出了它维护国家利益和社会公共利益方面所具有的独特优势，提升了我国政府依法行政的效能，作为我国一项重要司法制度的创新，现阶段对其进行完善和补充是必然的举措，通过整合现有的法律规范、借鉴相关司法审判中的实践经验，在此基础上继续完善我国行政公益诉讼制度，顺应时代需求，构建具有中国特色的公益诉讼制度。
NOTES
1《行政诉讼法》第25条第4款：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。
2参见《<民主与法制>周刊专访：张雪樵谈如何完善检察公益诉讼法律体系—中华人民共和国最高人民检察院》。
3参见《宪法》第41条：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利...对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理…
4参见《人民检察院公益诉讼办案规则》第45条：行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍人民检察院调查收集证据的，人民检察院可以向同级人大常委会报告，向同级纪检监察机关通报，或者通过上级人民检察院向其上级主管机关通报。
第69条：对于同一侵害国家利益或者社会公共利益的损害后果，数个负有不同监督管理职责的行政机关均可能存在不依法履行职责情形的，人民检察院可以对数个行政机关分别立案。
5参见《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条第2款：行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。
6参见《人民检察院公益诉讼办案规则》第47条：人民检察院办理行政公益诉讼案件，审查起诉期限为一个月，自检察建议整改期满之日起计算；人民检察院办理民事公益诉讼案件，审查起诉期限为三个月，自公告期满之日起计算。
第81条：行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的，人民检察院应当依法提起行政公益诉讼。
第84条：在行政公益诉讼案件审理过程中，行政机关已经依法履行职责而全部实现诉讼请求的，人民检察院可以撤回起诉。确有必要的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法。
7参见《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第22条：人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：…(三)检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。
8参见《英雄烈士保护法》第25条第2款：英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。
《未成年人保护法》第106条：未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。
参见《军人地位和权益保障法》第62条：侵害军人荣誉、名誉和其他相关合法权益，严重影响军人有效履行职责使命，致使社会公共利益受到损害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。