摘要: 党的二十大报告指出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。全过程人民民主与基层立法联系点制度入法，凸显了新中国特色社会主义民主的时代内涵。本文以四川省雅安市立法联系点的基层生动实践为研究对象，以全过程人民民主理论为基础，总结梳理了四川省雅安市人大在立法联系点的制度设置、实施成效与实践展望，雅安市立法联系点多年来建立健全完善的工作制度，搭建民意征求网络体系，深入践行全过程人民民主的理念。
Abstract: The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China states that whole-process people’s democracy is the essential attribute of socialist democratic politics, representing the most extensive, authentic, and effective form of democracy. The integration of whole-process people’s democracy and the grassroots legislative contact point system into law highlights the contemporary connotations of a new socialist democracy with Chinese characteristics. This article takes the vivid grassroots practices at the legislative contact point in Ya’an, Sichuan Province, as the research object, based on the theory of whole-process people’s democracy. It summarizes and combs the institutional setup, implementation effectiveness, and practical prospects of the Ya’an Municipal People’s Congress in Sichuan Province regarding legislative contact points. Over the years, the Ya’an legislative contact point has established and improved its working systems, constructed a network for soliciting public opinion, and deeply practiced the concept of whole-process people’s democracy.
1. 引言
放眼当今世界，不论各国在政治体制、经济制度与文化传统上是怎样地天壤之别，绝大多数国家都称自己为“民主国家”。当我们以实事求是的眼光看待各式各样的“民主”时，会发现这其中有着被金钱控制的民主，照抄照搬的民主，满是民粹色彩的民主，还有一大批失败绝望的民主，真正人民当家作主的国家并不多。而我们中国探索建立的民主，是一个代表大多数人民的实质民主、人民民主[1]。党的十八大以来，我党提出并推动全过程人民民主，2023年两会“坚持和发展全过程人民民主”写入了《立法法》。我国全过程人民民主实现了过程与成果民主、程序与实质民主、直接与间接民主、人民民主和国家意志相统一[2]，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主[3]。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，各级人大亦是承载全过程人民民主理念的直接机关，其所蕴含的“人民当家作主”的本质理念，也要通过不断更新实施制度与方式方法，在生动实践中不断迸发新的华光，全国人大及各级人大常委会法工委设立“基层立法联系点”的制度探索与生动实践，将为新时代的科学立法、民主立法工作提供重要支持。
2. 基层立法联系点是全过程人民民主的生动实践
2.1. 全过程人民民主的提出与理解
2019年，习近平总书记在考察上海的虹桥街道立法联系点时，首次提出了“全过程人民民主”这一概念，为世界民主理论再次注入了中国元素，为世界民主实践贡献中国新理念、新智慧。到党的二十大报告，“全过程人民民主”的理念已被确定为中国式现代化与中国特色社会主义政治的本质要求和重要内容。民主与法治相辅相成，“全过程人民民主”理念入法，更是中国民主与法治建设发展的又一个鲜活反映，用民主的原则与方式要求立法，同时用立法更好地保障民主权利的实现，充分体现了中国民主与法治的辩证统一。
中国为什么要提出“全过程人民民主”这一概念呢？实事求是地看世界民主现状，不可否认，到目前为止世界民主话语权仍然掌握在以美国为代表的西方国家手中。美西方主流话语所宣扬其实也并非“民主”，而是“自由民主”，即多党制、普选制下的程序民主，同时美西方还创造了“民主或专制”这样非黑即白的范式，将与他们不同的制度划为专制阵营。如果按照美西方逻辑思考，他们的自由民主制度背后真正代表的，其实是经济繁荣、军事强大等国家治理状态，而当今中国早已比绝大多数西方国家的经济更加繁荣、军事更加强大，所以西方制度等于繁荣富强，进而等于民主的范式不攻自破。因此，提出“全过程人民民主”这个概念，除了反映我国多年来民主政治探索和实践的成就外，也是中国建立自己的民主话语体系，讲好中国故事的切实需要。
在我国的政治叙事中，过去强调中国是“人民民主”、是“社会主义民主”，现在通过写入《立法法》来强调中国的“全过程人民民主”新理念，进一步通过法律与制度安排突出并实践好“全过程”这个关键。对于“全过程”的理解，首先是体现所涵盖事务之全面性及耗时历程之长期性。与西方选票民主“间歇性、周期性”不同，我国的“全过程人民民主”贯穿于人民社会生活的各方面，小到文明养宠、宅基地分配等短期争议，大到立法行政等长期规划，都由民众参与进行；第二是体现民主决策代表民意之整体性[4]，“全过程人民民主”的本质是“协商民主”，真正做到以协商方式聚少成多，而非以选票数量以多压少，使最终决策既符合整体民意又解决实际问题，兼顾决策程序与实际效果。
2.2. 人民代表大会及其常委会是践行“全过程人民民主”的重要载体
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家为主的根本途径和最高实现形式[5]，是国家最高权力机关和立法机关，保障人民掌握和行使国家权力。要在法治的保障下实现全过程人民民主，即通过人民代表大会制度这个重要载体，将党的领导、人民当家为主和依法治国紧密结合。人民代表大会代表人民统一行使国家权力，而地方人民代表大会作为地方最高权力机关，则在宪法与法律授权范围内代表地方人民行使权力[6]。但是，随着社会发展和进步，人民生活与社会治理过程中的新问题层出不穷，受到立法的滞后性、行政的后发性等主客观因素制约，各职能部门难以直接、独立地有效应对新难题。人大各职能部门，应积极履行职责，充分发挥主观能动性，从群众中来，到群众中去，靠前靠上深入了解人民需求、发现实务问题、汇总疑难症结并统筹各职能部门切实解决问题、全面预防问题。在立法与行政决策环节，通过多种方式，让更多的人民广泛参与到决策过程中，保障群众的意见更加有效地转化为党和政府的重大决策，从汇总民众智慧意见到形成决议决定、再到对执行落实的反馈与监督，充分体现民主的过程性与整体性，为践行“全过程人民民主”提供有力支撑。
2.3. 基层立法联系点是立法权民主行使的基层实践
(一) 全过程人民民主中的立法权行使
在我国，广大人民的幸福需求始终是特色社会主义民主所追求的最终目标，因此全过程人民民主所重视的，必然是全体人民的基本权利和利益，所强调的，必然是人民群众之广泛性、多样性与整体性，其中广泛的参与是衡量民主与否的基础标准。最广泛地群众享受民主权利，代表社会各个阶层的多样性意见，是人民民主的基本优势，蕴含着人民民主的本质。进入新时代，“全过程人民民主”概念写入《立法法》，标志着我国在各项立法工作过程中要更加突出践行、发展全过程人民民主的理念。在地方立法的层级上，全过程人民民主可依序概括为两个方面：地方立法权力的分配和人民群众对地方立法过程的监督[7]。立法是法治社会的起点与源头，让最广泛的人民群众在法治源头当家作主，制约和监督立法的全过程，是全过程人民民主的本质要求，这涉及在地方立法环节人民群众的知情权、参与权、表达权、协商权，防止做出不保障广大人民群众实际需求与利益的决策，以及制定法律后的执法、司法等阶段的监督权。
(二) 基层立法联系点的设立与功能
2014年10月，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要拓宽公民有序参与立法途径，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化[8]。基层立法联系点主要通过相应程序是收集广大基层群众对立法意见和建议，是基层群众直接联系立法机关的固定单位和直接渠道。2015年7月，全国人大法工委报请全国人大常委会批准后，全国首批4家基层立法联系点正式建立，习近平总书记2019年考察虹桥基层立法联系点时再次肯定了这一制度对人民民主立法的重大意义。通过完善立法联系点制度，不仅有效开拓公民参与立法工作的路径、充分通畅社情民意的表达渠道，更能促进社会主义民主立法、进一步推动立法精细化，提高立法质量。
3. 四川省雅安市立法联系点的制度运行和实践完善
3.1. 雅安市立法联系点的制度设置
自2015年四川省雅安市人民代表大会正式获得地方立法权开始，雅安人民群众始终广泛参与包括立项、调研、起草、审议等各环节在内的地方性法规制定出台工作，至2021年，已经有5部实体性地方法规在全过程人民民主的理念下制定出台，包括《雅安市村级河(湖)长制条例》《雅安市新村聚居点管理条例》《雅安市青衣江流域水环境保护条例》《雅安市农村生活垃圾分类处理若干规定》《雅安市文明行为促进条例》。雅安市人大与民众携手，秉持着“小切口、有特色、可操作”的立法原则，共同走出一条“先行先试、创新创制”的特色立法之路[9]，人民当家作主的种子已然在雅安的土壤里生根。2021年7月，全国人大常委会法工委确立了四川省雅安市人大常委会为全国第三批基层立法联系点，9月雅安市立法联系点正式授牌启动，标志着雅安市立法坐上国字号立法“直通车”。为了切实履职，架起基层群众与国家立法机关之间的立法“桥梁”，2022年3月，雅安市人大向不同领域、不同区域、不同行业的19个单位授牌成立“雅安市人民代表大会常务委员会基层立法联系点”，这其中不仅包括了8个县(区)人大常委会、石棉县栗子坪彝族乡人大主席团、雨城区青江街道汉碑路社区，还涵盖了具有代表性的检察院、法院、商业联合会、律师事务所、中学等[10]。扩充基层立法联系点数量，不仅能够实现区域意见采集的广泛化、多元化和典型化，将最朴实民意直通国家立法机关。
除了新增立法联系点外，雅安市人大建立健全完善的工作制度，搭建民意征求网络体系，发动听民声、察民情、聚民智的“直通车”[11]，将基层立法工作做好做实，切实贯彻全过程人民民主。首先，雅安结合本地具体实情，制定了市立法联系点的工作规定，对基层立法联系点以及各部门机关的工作职责、协调共公机制、程序以及工作质量效果标准等作出了具体规定；修订完善各项工作办法，为新增的基层立法联系点与市立法联系点协调一致联动开展工作提出可行方案；出台了2022年雅安市立法计划，计划提出两个立法审议项目，直接明确短期工作开展成果目标。其次，2021年12月，雅安市人常发出公告，公开征聘既热心法治工作，同时具备一定法律专业素养和实务处理经验的公民担任立法信息员，最终在各立法联系点增聘了14名立法信息员，充分探索“群众性”和“专业性”的有机融合，将稍显晦涩的法律术语转化为贴近生活的表达，完成民意到立法资源的有效转换。在具体征集意见过程中，雅安市人大常委会注重畅通线上和线下两个关键渠道。线上通过官方社交网络平台等发布立法征求意见内容，与立法信息员、基层立法联系点的联系员等保持实时互动，并设计制作“意见征集”二维码，便于直接收集各平台民众关于立法工作的意见建议；线下，雅安市人常在立法联系点和代表联络站的醒目位置设置“意见箱”，定期收集民众线下意见，并结合线上反馈定期召开座谈会、交流会、代表接待选民等活动。充分反映人民的智慧，真正发挥基层立法联系点的作用。
3.2. 雅安市立法联系点的实施成效
基层立法联系点在雅安市人大常委会不断的建设完善中，始终把在立法中广泛、充分、精准地反映人民意愿作为工作重心，在立法工作中，紧紧围绕群众关心的热点与社会治理的痛点，使全过程人民民主的理念根系深深扎入基层土壤，滋养着一项项法律法规草案结出“累累硕果”。雅安市国家立法“直通车”开通以来，在法律草案意见征求工作中走访、座谈共29次，征求基层群众意见建议共计1700余人次，已先后完成《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等25部法律草案的意见征求工作，共收集整理反馈715条意见、建议，其中55条立法建议被采纳[9]。在此前的《中华人民共和国爱国主义教育法》意见征集中，基层立法信息员带领联系点的网格员、联系员等挨家挨户的做宣传，让人民群众了解立法工作，向群众普及立法程序知识，充分讲述群众的意见建议对国家立法的重要意义，发动大家踊跃提建议，此后雅安市立法联系点提出“增加爱国主义教育的主要内容”，被全国人大部分采纳吸收了，人民群众的意见建议得到了回应，极大地调动了人民积极性。
要让群众的声音更好的直通国家立法，雅安市立法联系点通常设置这几道程序：首先由社区发布意见征集公告，居民根据公告报名参与，由立法联系点连结社区组织统一讨论并提出意见建议，搜集汇总意见建议后上报雅安市人大常委会，最后雅安市人大常委会梳理意见建议形成情况报告，并上报全国人大常委会法工委。基层立法联系点的首要职责就是广泛搜集群众的意见建议，为了更好地搜集民意，除了市立法联系点的信息员带头冲锋外，雅安市还在市范围内设立了多个人大代表联络站，作为代表联系选民、倾听民声、履职尽责的重要阵地，这些联络站也被亲切地称为“家站”。2024年4月，雅安市立法联系点设立的17个代表“家站”被命名为“全国人大常委会法工委雅安基层立法联系点立法民意收集站”[12]。“便民化”就是“家站”的核心特色，也是设立的初衷之一，雅安市各家站通过学习上海虹桥立法联系点等的先进经验，利用线上二维码的普及，建立了“码上见代表”平台，让人民群众只需扫描二维码，足不出户就快捷、高效地向身边的人大代表反映问题，彻底解决民主参与的“最后一公里”问题。
3.3. 雅安市立法联系点的实践完善与展望
习近平总书记指出，评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，其中重要一项就是看“人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活”。民主立法机制将民生诉求联通国家意志，将民智民慧融入立法理性，基层立法联系点是民意的桥梁，也是法治建设的生活课堂，激发了每一位民众为立法的进步与完善贡献力量的责任感与使命感。雅安市制定出台基层立法联系点工作规定，构建起以各基层立法联系点为核心，以雅安市立法联系点和14位立法信息员为主轴，各人大代表“家站点”以及人民建议征集点等为基础，三位一体全覆盖的网络架构推动听取民意的触角向群众关切的每个角落延伸，为人民群众有序参与人大立法工作提供了现实有效的机会[13]，接下来，雅安市立法联系点仍应当始终把坚持党的领导贯穿依法履职全过程各方面，与时代同步、与改革同频、与实践同进。
项目类型
本项目得到西南民族大学中央高校基本科研业务费专项资金项目(项目编号：2023SYJSCX141)资助，立项名称为：四川省基层立法联系点制度实施现状调查及完善对策研究——以雅安市人大常委会为例。