摘要: 早在2013年，我国就对“放管服”进行了战略部署，其核心在于简政放权、放管结合、优化服务。如今，“放管服”改革历经10年有余，对社会发展的益处有目共睹，但仍有部分问题尚未全面解决。基于此，本文基于“放管服”背景下，对社会组织登记管理进行研究，肯定“放管服”背景下社会组织登记管理取得了精简不必要行政审批、破除双重管理体制、打击非法中介及相关组织等一系列成效，但面临相关法律法规尚不健全、权责不匹配现象严重、常态化监管面临极大困难等问题，仍需要通过积极出台健全的法律法规、稳步推行双重管理体制改革、丰富常态化监管手段与措施等方式，促进社会组织登记管理取得更好的发展。
Abstract: As early as 2013, China carried out a strategic deployment of “Decentralization, Regulation and Service”, the core of which is to simplify administration and delegate power, the combination of management and optimize services. Today, after more than 10 years of reform, the benefits to social development are obvious to all, but there are still some problems that have not been comprehensively solved. Based on this, this paper studies the registration and management of social organizations under the background of “Decentralization, Regulation and Service”, affirming that the registration and management of social organizations under the background of “Decentralization, Regulation and Service” has achieved a series of results, such as streamlining unnecessary administrative approval, breaking the double management system, and cracking down on illegal intermediaries and related organizations. However, in the face of problems such as incomplete laws and regulations, serious mismatch between power and responsibility, and great difficulties in normal supervision, it is still necessary to promote better development of registration management of social organizations by actively introducing sound laws and regulations, steadily implementing the reform of the dual management system, and enriching normal supervision means and measures.
1. 引言
近年来，随着我国经济与社会的发展，社会组织在协调社会关系、促进社会服务和创新治理方式等方面发挥着日益重要的作用，逐步成为推动社会治理现代化的重要力量。特别是在简政放权、放管结合、优化服务的“放管服”改革背景下，如何有效提升社会组织登记管理效率已成为国家治理体系的重要组成部分。与此同时，传统的社会组织登记管理体制在实际操作中面临诸多挑战，例如制度体系的不足、信息公开度不够及信用体系不完善等，这些问题在“放管服”改革推动下更加显著地暴露出来，亟需得到解决。基于此，本文旨在系统探讨如何在“放管服”背景下优化社会组织的登记管理机制，构建更为科学合理的管理体系，为社会组织的健康有序发展提供制度保障。
2. “放管服”概述
“放管服”改革，是指简政放权、放管结合、优化服务的综合改革措施。自2013年党的十八届三中全会对其作出总体部署以来，经过数次深化，现已逐步成为优化营商环境、激发市场活力和推动经济高质量发展的重要驱动力。从概念上看，“放”即简化和下放行政审批，减少不必要的准入限制和审批程序；“管”强调对社会组织进行事中事后监管，确保其合法合规运营；“服”则注重提升服务效率，通过便捷化服务提升社会组织办事便利度和公众满意度。
在“放管服”改革的深度推进下，社会组织的登记管理面临着更新更高的要求，其核心在于既要激发社会组织的活力和创新潜力，又要强化其运行的规范化和法治化，确保其在合法、合规的框架内健康发展。“放管服”改革通过简化行政审批、创新监管模式和优化服务方式，在鼓励社会组织快速发展的同时，提出了更加严格的管理规范和制度要求，以应对可能出现的管理风险和运行问题。这意味着，社会组织的登记管理不再仅仅停留于准入和审批的简单流程，而是向着更加系统化和精细化的管理体系转变，力图实现政府职能从单一的行政许可向风险防控、过程监管和信用管理等多重角色的转变，以构建社会组织与政府间的良性互动机制。
具体而言，“放管服”改革下的社会组织登记管理新要求主要体现在以下几个方面：首先，通过削减行政许可事项和精简审批流程，减少社会组织的准入门槛，使得其设立和运行更加便捷，但也意味着政府需要通过强化事中、事后监管的方式来填补传统行政审批减少后可能产生的监管空缺；其次，借助现代信息技术手段，提升社会组织信息公开和透明度，要求政府部门加强对登记信息的全流程管理，通过信息共享、数据整合及平台联动等方式，提高监管效率与服务质量，形成“互联网+”环境下的数据驱动型治理模式。在此过程中，通过推动社会组织信息的全程可溯及透明化管理，有助于实现“管”的精确化和实时化，进而优化社会资源配置，避免公共资源的浪费及监管的过度。
此外，在“放管服”改革提出的公共服务优质化要求下，政府对于社会组织的支持方式亦发生了根本性变化。其不再仅是单一的管理者角色，而是逐步转向服务和指导的功能，尤其是在资质认定、资源支持等方面给予政策倾斜，增强社会组织在教育、医疗、环保等领域的公益性与服务性。这种优化服务的要求不仅体现在简化的审批程序上，更在于全面提升社会组织与政府互动的效率和便捷度，推行更为高效、便民的服务机制，确保社会组织在遵循国家法律的前提下，能够更加顺畅地进入市场、为社会发展贡献力量。
3. “放管服”背景下社会组织登记管理成效
(一) 精简不必要行政审批
“放管服”对于社会组织而言，最直观的效果就是简政放权，精简和取消了不必要的行政审批，让社会组织办理各项业务更加顺畅，避免了“来回跑”的烦琐流程，也降低了办理各项的成本。以社会组织公益性捐赠税前扣除资格为例，在未进行“放管服”改革之前，社会组织需要向财政、税务、民政等多个部门申报，不仅流程繁琐，还将耗费大量成本。实施“放管服”改革之后，社会组织无需再进行申报，而是结合社会组织的登记情况、公益捐赠情况，每年联合予以确定，并以公告的形式对外发布，只要社会组织不存在违法乱纪行为，即可顺延享受该项优惠政策，无需每年单独进行申报，此举体现了精简不必要的行政审批，提高了社会组织的办事效率[1]。除了精简不必要行政审批之外，“放管服”改革还强调下放行政管理权限，以往由国家机关、省属审批的权限下放至市级、县级，为社会组织办理各项业务提供了极大的便利。以非公募基金为例，以往非公募基金社会组织登记由省级民政部门负责，社会组织需要前往省级民政组织所在地，办理非公募基金登记相关事宜，而实施“放管服”改革之后，社会组织只需前往所在市级的民政局即可办理，无疑为社会组织办理业务提供了极大的便利，也降低了办理业务的成本。
(二) 破除双重管理体制
一直以来，我国政府对社会组织都实施双重管理制度，自《社会团体登记管理条例》实施以来，社会组织都必须接受县级以上民政部门、所属行业及领域主管单位的双重管理。从本质上看，双重管理是计划经济思维的延续，政府在各项公共事业中都扮演着监管的角色，在一定程度上遏制了社会组织的发展，也形成了一种“自利型管理竞争模型”。“放管服”改革之后，政府开始对增量的社会组织直接登记，根据社会组织的所属行业及领域确定不同的主管单位，其中商会类、科技类、公益慈善类可以直接登记，既降低了社会组织的申请难度，也为社会组织开展后续工作提供了便捷。同时，“放管服”改革之后，现有的各类社会组织也正在逐步与政府机构脱钩，取消了行政机关与行业协会之间的主办、主管关系，让民政部门承担更多的管理职能，也开始要求兼职于各主管单位、行业协会的行政领导退出管理，斩断行政部门与行业协会的利益链条，逐步实现行政退出社会组织管理工作[2]。破除双重管理体制之后，社会组织具有更加灵活的发展空间，无需再考虑行政部门的约束，只需要听从民政部门的管理即可，让社会组织的发展方向更为明确。
(三) 打击非法中介及相关组织
随着“放管服”改革实施，政府开始放松对社会组织的日常管理，但监管工作仍在持续。“放管服”改革让社会组织数量短期内激增，其中也掺杂了大量的非法社会组织，非法社会组织利用准入门槛降低、管理上的松懈，趁机混入到社会组织队伍之列，但并未起到服务社会的作用。为此，行政部门开始加大打击力度，利用新媒体宣传非法社会组织的危害，并收集各类线索，用于打击非法社会组织。据公安部数据显示，仅2021年期间全国共打击取缔非法组织500余个，追缴赃款1亿余元。同时，“放管服”改革实施后，行政管理部门还加大对“红顶中介”的查处力度，涉及住建、安监、食品药品等多个领域，进一步切割行政与行业协会之间的关系，有效预防腐败滋生。此外，“放管服”改革之后，民政部门还重点关注行业协会乱收费现象，诸多行业协会打着组织旗号，向所属企业强制收取会费、服务费，此举也被纳入非法组织活动范畴[3]。可以看到，“放管服”改革实施之后，政府下放权力，但并不等于放弃管理，仍会利用国家强制力对非法中介、非法社会组织坚决予以查处，社会组织准入门槛看似降低，实则拥有更加严格的检查与管理，对于有益于社会发展、服务于企业的社会组织给予大力支持，而对于侵犯企业利益的非法社会组织坚决予以打击。
4. “放管服”背景下社会组织登记管理面临的主要问题
(一) 相关法律法规尚不健全
“放管服”改革本就存在法律与政治之间的博弈，为了保证社会组织有序发展，利用法律为社会组织前进方向提供指引，但我国相关立法尚不健全，将成为社会组织登记管理面临的主要问题。一是现行法律阶位不高。目前，社会组织登记管理主要依据《社会团体登记管理条例》《社会团体登记管理条例》始创于1998年，在2016年曾进行修订完善，但其中规定的登记注册数量、活动领域、政府关系等内容，已经不符合当前社会要求，导致社会组织诸多活动的开展并无法律依据。同时，民政部门一直致力于在条例基础上制定统一法，但始终未能成功，导致《社会团体登记管理条例》法律阶位不高，对社会组织约束力度不强。同时，由于《社会团体登记管理条例》法律阶位不高，也表明了国家对该领域事务仍存在重视不够的现象，认为社会组织事务依赖于行政法规即可得以解决，不足以使用更高阶位的法律予以规制。二是立法难度较高。由于社会组织登记管理缺乏相关法律依据，社会组织在登记管理中存在时松时严的现象，部分地区在实施社会组织登记管理时，甚至仅依赖于规范性文件、内部会议纪要，显然没能考虑到社会组织自身的权益保障。以设立行业协会为例，根据民政部门规定，行业协会具有单一性，不允许申请同样类似的协会，一旦行业协会存在，其他社会组织不得继续申请。但是，部分地区则允许“一业多会”的形式出现，鼓励一个行业存在多个行业协会。可见，两种规定完全相悖，就容易导致执法者执法尺度微妙，不知如何处置[4]。三是配套法律法规更新滞后。“放管服”改革目的是给予社会组织更大的自由，允许社会组织承担更多的社会责任，更好地为社会公众服务，但由于相关法律法规更新滞后，社会组织顺应“放管服”改革要求，在短时间内形成较多的社会组织，在配套法律法规无法跟上的前提下，社会组织并不一定发挥出服务社会的作用，反而会由于自身服务能力不足，给社会各个领域带来更高的风险，需要建立配套的法律法规，尤其是对社会组织的问责制度，以此约束社会组织的不当行为。
(二) 权责不匹配现象严重
“放管服”改革实施之前，社会组织属于双重管理体制，民政部门、社会组织的所属行业及领域主管单位均承担责任。但是，实施“放管服”改革之后，民政部门承担了更多的责任，从民政部门角度来看，在资金、人力资源等条件限制下，也不愿意承担更多的责任，就容易出现权责不匹配的现象。一是社会组织的所属行业及领域主管单位被架空。“放管服”改革之后，社会组织的所属行业及领域主管单位的登记管理权力丧失，尤其是部分具有极强专业性的社会组织，其主管单位更了解行业实际情况，更容易甄别社会组织是否具有服务该行业及领域的能力，但由于其丧失了登记管理的权力，导致部分并不具有资质的社会组织介入该行业，并不一定会为该行业发展带来益处，甚至可能扰乱该行业的发展秩序。二是民政部门难以承担更多登记管理责任。“放管服”改革之后，民政部门的登记管理业务激增，并且需要对登记管理承担责任，现有民政部门的资金、人力资源均有限制，并且难以筹集更多资金、招募更多人力资源，意味着民政部门面临超负荷运转的现象，在高强度压力下难免会出现登记管理松懈、登记管理混乱的现象，也会给社会组织登记造成一定的障碍。同时，随着民政部门的超负荷运转，民政部门的工作人员也背负着巨大的压力，甚至出现了人员流失现象，更加剧了民政部门的工作难度。三是不同部门之间交流闭塞。“放管服”改革之后，民政部门承担了更多登记管理业务，但日常的监管仍需要社会组织的所属行业及领域主管单位介入，但由于其不再负责登记管理，对于社会组织的基本情况并不了解，为了更好地履行监管职责，就需要与民政部门展开沟通，但在现行机制下两者的沟通并不顺畅，一旦民政部门的登记管理工作并不严格，预留了诸多安全隐患，那么社会组织的所属行业及领域主管单位就需要付出更高的行政成本，面临着极大难度的监管工作[5]。
(三) 常态化监管面临极大困难
目前，我国对于社会组织最为有效的监督方式就是登记管理，始终处于“重登记、轻监管”的现象，一旦认为社会组织在登记时表现出高能力、高水平，就会放松日常监管工作，即便行政部门会展开专项行动，对社会组织进行抽检，但这些监管仅是非常态化行为，而真正做到常态化监管十分困难。一是常态化监管手段单一。面对已经设立的社会组织，行政部门的监管方式十分有限，以往主要依赖于年检进行监督，但社会组织会对年检做好充分应对，行政部门并不能够真正从年检中发现问题，更何况在“放管服”改革之后，部分地区已经取消了社会组织的年检要求，意味着社会组织常态化监管处于空白状态。社会组织只要在登记管理时取得了民政部门的认可，每年提交出令人满意的“答卷”，社会组织真正的运行状态并不在行政部门掌控之中，无疑埋藏了巨大的安全隐患。二是依赖于投诉举报覆盖范畴有限。行政部门对社会组织的日常监管也依赖于投诉举报，虽然社会公众在监管上具有巨大力量，但其本身并不专业，也难以掌握实质性的证据，当行政部门接受投诉举报前往调查时，往往也无法触及事件的真相，并且由于监管部门条件限制，无法展开更为深入的调查，多数投诉举报都未能收获令人满意的结果。同时，倘若社会组织监管以投诉举报为主要形式，那么也说明行政部门常态化监管面临极大困难。
5. “放管服”背景下社会组织登记管理优化与完善策略
在“放管服”改革的深层推动下，社会组织的登记管理优化策略应围绕“放”“管”“服”三个核心要素，以法律法规健全为基础，确保政策实施的规范性；以双重管理体制改革为手段，提升登记管理效率和质量；以信用监管和黑名单制度为创新，增强社会组织的自我约束和政府的有效监管。
(一) 积极出台健全的法律法规
在“放管服”改革中，“放”是简政放权的核心，即通过减少审批程序、下放管理权限，为社会组织提供更为宽松的发展环境，激发其内生活力。然而，放权的前提必须是有相应法律法规作为基础，因此制定更加健全的高阶位法律法规成为关键。当前社会组织的登记管理仍旧依赖于《社会团体登记管理条例》等条例性法规，法律阶位较低、规范性不足且更新滞后，已难以满足日益增长的管理需求。因此，应当迅速推进立法工作，将社会组织登记管理上升至国家法律层面，尝试出台《社会组织登记管理法》，对社会组织的法律地位、服务范围、内部治理结构、监督与管理等方面内容全面规定，既是社会组织开展业务提供指导，也为民政部门开展管理提供法律依据，让社会组织登记管理行为更具有说服力。同时，我国也可以根据社会组织的属性，分别出台相应的法律法规，以此做到立法更加细化、更具有针对性、可操作性，更容易达到社会组织登记管理的目的。但此种细化立法应在《社会组织登记管理法》出台之后，用于继续完善社会组织登记管理。
与此同时，“管”则要求在放权的基础上加强事中事后监管，确保社会组织的运作不脱离法律框架、不超出管理底线。因此，在法律法规体系的完善过程中，需进一步细化立法内容，特别是对于社会组织的内部治理结构、资金运作机制、信息公开要求等方面，明确具体规范，以促进政府从事前审批向事中事后监管的职能转变。随着《社会组织登记管理法》出台，意味着社会组织登记管理拥有了更高阶位的法律规范，但立法更多是方向上的指引，具体操作还需要出台完善的管理制度，尤其是针对不同领域、不同行业出台相应的实施细则，才能让行政部门在监督管理时更具有明确的指引，便于实践中予以操作。以慈善类组织管理为例，在健全管理制度时就需要涉及项目责任制、项目监督体系、项目规范化运营、项目资金管理等种种内容，为行政部门常态化监管提供有效的参考。
(二) 稳步推行双重管理体制改革
“放管服”改革的重要一环是简化不必要的行政干预，同时提高行政效率。然而，当前的社会组织登记管理依然存在双重管理的局限性，这不仅造成了资源浪费，也使得审批和监管的职责界限模糊。因此，稳步推进双重管理体制的改革成为优化管理的必然选择。在此过程中，“放”强调在特定领域和地区率先试点，探索在保留核心管理权限的同时精简管理层级，避免过度审批。在打破双重体制管理之前，要充分考虑到民政部门登记管理服务能力，建议选择一线、二线城市作为试点，并选择其中热门领域、行业，尤其是新增社会组织较多的领域，从实践中验证民政部门是否具备服务能力，并且要对服务效果进行考核，根据考核结果决定是否扩大试点选取，并纠正试点中存在的诸多问题。以教育部门为例，双减政策实施后，艺术类、体育类教育培训机构数量激增，都需要归口于民政部门进行登记管理，需要对该地区民政部门登记管理能力进行考核，并对登记后的培训机构发展质量进行考核，是否存在大量的违规培训、卷钱跑路现象，以此验证民政部门登记管理质量。
在放权的同时，仍需保持适度的监管措施，确保不发生监管缺位。因此，“放管结合”尤为重要。具体来说，民政部门作为事前监管单位，行政部门作为事中、事后监管单位，两者之间需要形成高频沟通，以此更深入地了解社会组织状态，便于对社会组织进行等级划分，采取不同的监管措施，民政部门、行政部门都需要设立单独的机构，负责两部门之间的交流，既能够降低行政成本，也便于更好地履行监管职责[6]。
(三) 丰富常态化监管手段与措施
在“放管服”改革的框架下，“服”强调通过优化服务实现社会组织的高效运作和健康发展，但优化服务不仅体现在登记阶段，更应贯穿社会组织的全生命周期管理。传统的年检制度显然不符合社会组织发展现状，就需要丰富常态化监管手段与措施。一是建立信息公开制度。“管”并非一味地加强监管，而是在简化登记和信息公开的基础上，通过信用评级的方式实现精准管理。信息公开不仅利于行政部门日常监管，还便于多元主体同时介入监管，行政部门需要为社会组织制定信息公开的原则、范畴、基础信息、年报信息、等级评估、行政处罚情况等，一旦社会组织存在选择性公开，或拒绝公开，行政部门应介入予以处罚。同时，行政部门要为社会组织信息公开提供平台，行政部门需要在官方网站对社会组织公开的信息予以展示，给其他监督主体了解公开信息的渠道，并更好地完成监督工作。
二是引入社会组织信用管理工具。在“放管服”改革背景下，为更好地形成常态化监管，行政部门在履行监管后需要对社会组织信用进行评级，根据不同等级采取不同的监管措施，并制定社会组织异常名录、社会组织黑名单，并对外予以公示，对列入黑名单的社会组织责任人进行限制，比如信贷、购买政府服务等。同时，行政部门要对名单内的社会组织信息时时更新，倘若社会组织能够纠正错误，应从黑名单中移除，但对于拒绝整改的社会组织则要坚决查处，甚至进行撤销，保证常态化监管能够取得成效。
6. 结语
一直以来，社会组织在社会生活中都扮演着重要角色，是党和人民、政府与其他主体的桥梁作用，在社会主义现代化建设中的作用不容小觑。自我国实施“放管服”改革以来，社会组织面临新的发展空间。在“放管服”改革影响下，社会组织登记管理取得了精简不必要行政审批、破除双重管理体制、打击非法中介及相关组织等一系列成效，也面临着相关法律法规尚不健全、权责不匹配现象严重、常态化监管面临极大困难等问题，需要利用积极出台健全的法律法规、稳步推行双重管理体制改革、丰富常态化监管手段与措施等方式，优化现行社会组织登记管理，既为社会组织提供便利，也为社会公众提供更好的保障。