公共服务中的合作生产：文献评述与研究展望

Co-Production in Public Services: Literature Review and Research Outlook

摘要: 近年来，合作生产理论引起了国内外学者的广泛关注，无论是理论层面还是实践层面都产生了重要的影响，成为了公共服务未来发展的一个重要理论依据。文章在系统梳理国内外相关文献的基础上进一步界定了公共服务中合作生产的概念，并阐述了合作生产研究随公共行政范式转换的演进。研究从个体层面、公共组织层面、社会环境层面三个层面对它的影响因素进行了分析，在此基础之上，文章梳理了国内外学者对于合作生产方式的类型和维度划分。同时，文章还探讨了公共服务的合作生产绩效衡量的内容、评估模式以及绩效影响因素，为合作生产的绩效评估提供了理论支持。值得注意的是，合作生产在公共服务中发挥正向效应的同时，也存在阴暗面。未来研究应该加强中国情景下公共服务合作生产的本土化研究，进一步明晰合作生产的概念内涵，拓展其在实际应用中的领域，并深入探究合作生产的动机以及更加科学、合理的绩效衡量方式。

Abstract: In recent years, the theory of cooperative production has attracted extensive attention from scholars at home and abroad, and has had an important impact both on the theoretical level and the practical level, becoming an important theoretical basis for the future development of public services. This paper further defines the concept of cooperative production in public services based on a systematic review of relevant literature at home and abroad, and describes the evolution of cooperative production research with the paradigm shift of public administration. The study analyzes its influencing factors from three levels: individual level, public organization level, and social environment level, on the basis of which, this paper combs through the types and dimensions of cooperative production approaches by scholars at home and abroad. At the same time, this paper also discusses the content, assessment mode and performance influencing factors of cooperative production performance measurement of public services, which provides theoretical support for the performance assessment of cooperative production. It is worth noting that while cooperative production has a positive effect on public services, there is also a dark side. Future research should strengthen the localization of cooperative production in public services in the Chinese context, further clarify the conceptual connotation of cooperative production, expand its areas of practical application, and explore the motivation of cooperative production and a more scientific and reasonable way of performance measurement.

1. 引言

在共建共治共享社会治理的新时代背景下，公共服务生产范式正经历由传统的专业生产模式转向合作生产的深刻的变革，旨在通过多方参与、协作共享，提升公共服务的质量和效率，满足人民群众日益增长的美好生活需求。合作生产在助推多元主体参与、社会资源整合以及公共服务创新等方面展现出的卓越潜力和优势而受到公共行政学界的广泛关注。合作生产概念源于西方，最早可追溯至20世纪70年代，其发展历程深刻嵌入于从传统公共行政向新公共治理转变的总体范式演进之中。总体而言，西方合作生产研究成果丰富，但也存在研究低层次和碎片化的问题。而中文文献多从微观层面剖析合作生产内涵与参与主体，宏观层面探讨不足。这导致中国情境下关于合作生产定义、类别、影响因素等方面的学者的研究定义呈现多样化特征，缺乏统一的界定。本文旨在对公共服务中的合作生产研究进行深入的文献综述，以系统梳理和探讨该领域的研究现状与发展趋势。首先，本文尝试厘清合作生产的概念内涵，并追溯其理论演进脉络；其次，本文归类总结合作生产的影响因素、类别划分、绩效衡量方法以及结果效应等方面的研究成果，以揭示合作生产在公共服务供给中的重要作用及其运行机制。最后，本文将结合中国情境，对公共服务中合作生产的未来发展进行展望，以期为中国场景下公共服务供给的改进与优化提供有益的借鉴与启示。

2. 合作生产理论概念阐释

2.1. 概念界定

20世纪七八十年代，奥斯特罗姆等学者提出了合作生产的概念，指出公众兼具公共服务消费者和生产者的角色，可以为政府的公共服务供给做出一定的资源贡献[1]。然而，在20世纪90年代，合作生产研究几乎陷入了停滞的十年期[2]，其中一个关键原因在于现实合作生产实践面临管理困难。例如，有学者认为缺乏社交媒体和移动通讯等技术手段阻碍了合作生产的有效促进和推广，导致其失去学界和业界关注。此外，这一时期新公共管理理论的兴起也转移了公共行政学的研究导向并相应地转移了学者们的研究兴趣[3]。直到21世纪，合作生产才又重新获得学界的关注和研究。合作生产研究再次得到关注可以归为以下三个原因：首先，治理主体的多元性。学者们开始关注公共部门、市场组织和非营利组织等行动者之间的复杂关系。该时期学者们强调的组织间关系、网络、合作伙伴关系，以及其他形式的多主体公共政策制定和多元化公共服务供给模式[4]，与公共服务合作生产的价值趋向高度契合。其次，公共精神的退化以及对社会共同体的呼吁，要求学者从公民视角出发，寻求更适宜的公共服务机制，以重振公民的主体角色。最后，全球金融危机的爆发再次吸引了学者对合作生产的关注。实质上，由于财政紧缩，新世纪以来的很多对合作生产的呼唤与20世纪七八十年代如出一辙[5]。随后，合作生产理念在其复兴阶段得到了进一步的拓展。Bovaird (2007)将其视为一种超越公众参与(Participation)和参与(Engagement)的新型研究范式，指出公共服务供需双方的复杂关系可以由以公众参与为理论基础的合作生产模式来简化[6]。为了构建更全面的合作生产概念，公共服务主导逻辑/公共服务逻辑等范式框架被相继建立[7] [8]，并基于理论变迁的视角，对以价值共创为新趋势的公共服务合作生产理论进行了重构，用以阐述“公民在公共服务供给全过程中自愿性或非自愿性的参与”过程[9]。基于学者们从多角度对合作生产概念的阐释，本文对合作生产的概念予以如下界定：合作生产是公共服务用户自愿或非自愿地与公共服务提供者结成长期稳定的合作关系，以创造公共价值为目的，对服务的产出过程，包括服务的设计、规划、管理、提供和评估等做出积极贡献[10]，且合作生产具有主体多元、互利共赢、风险共担以及灵活性等重要特征。

2.2. 概念辨析

公民参与、价值共创等概念与合作生产的内容存在一定程度上的重叠，进而影响了人们对合作生产的理解。厘清不同概念之间的边界及其相互关系对于进一步理解合作生产具有十分重要的意义。

2.2.1. 共同生产与公民参与

共同生产以公民参与为前提和基础，而又超越公民参与的概念[11]。公民共同生产与公民参与可以从参与程度、领域和阶段来进行区分[12]。在参与程度上，公民只是在政府决策过程中的象征性参与不能被视为共同生产，只有公民实质性参与公共服务决策过程并影响其结果，才能称为“共同生产行为”；在参与领域上，公民参与的领域更为多元化和广泛，它不仅涵盖了政治参与，如选举投票、政策讨论等，也包括了社会参与，如社区活动、志愿服务等。然而，在共同生产的背景下，公民的参与则主要集中在了公共服务的供给上，他们通过不同的方式和渠道，积极参与到公共服务的规划、生产、管理和监督等各个环节中，共同促进公共服务的优化和提升[13]；在参与阶段上。公民参与更聚焦于前期的协商讨论阶段，共同生产则涵盖了公共服务生产的整个过程。总之，合作生产作为公民参与的一种特殊且高度集中的形式，强调联合行动，与传统形式上依赖于政府“解决问题”相比，合作生产使得公民在公共服务领域发挥了更为积极和实际的作用。

2.2.2. 合作生产与价值共创

在价值诉求多元化和外部治理情景复杂化的背景下，越来越多的学者呼吁合作生产要转向价值共创，然而有很多学者误将公共服务价值共创当作是对公共服务合作生产的一种局部调整[14]，因此有必要明晰两者之间的概念及转化路径。奥斯本曾指出价值共创并非合作生产的某种形式，两者存在本质差异。合作生产是一种由内而外的过程，用户在这一过程中往往是被动，需要按照公共部门的既定目标和要求来参与合作生产。且常常被政府视作提高公共服务质量的重要资源，一般位于价值链的末端，而价值共创是一种由外而内的过程，用户在这一过程中变为主动方，是创造和决定公共服务价值的主体，可以与公共部门之间进行频繁、持续互动[15]，在公共服务生态系统中位于核心位置。简而言之，从以公共组织为中心向用户为中心其最核心的转变标准，同时也意味着效率不再是公共部门在合作生产中唯一的关注。

3. 公共服务中合作生产理论的演进历程

从整体层面来看，合作生产的研究与公共行政的演进密切相关。学界对合作生产的理论的阐释蕴含于从传统公共行政向新公共管理再到新公共治理范式三个阶段的演变过程中。

3.1. 传统公共行政时期

传统公共行政时期，从20世纪70年代起一直到80年代，合作生产这一新型公共服务供给模式，被引入公共管理实践之中。这一时期，公共服务供给缺乏合作生产特征，遵循科层制资源分配原则，且公民参与程度相对较低。这一时期的公共服务合作生产遵循的是控制参与逻辑，整个过程是相对封闭的。而且政府是主要的价值仲裁者，公共行政人员被认为是独享权力和独揽资源的，并竭力阻挠公民参与到公共服务的设计和提供，缺少了对居民公共服务需求偏好的回应[16]。此外，也有学者提出公共服务合作生产也存在一定的消极影响，如合作生产为提供同样的服务可能会消耗更多的时间和资源从而影响行政效率；更多的参与者参加到公共服务的设计和提供中会更难达成共识，并且合作生产的参与者需要有共同意愿。

3.2. 新公共管理时期

20世纪80年代到20世纪90年代后期，政府主导公共服务的生产模式弊端渐显，市场主体参与协同生产逐渐成为主流，公私部门合作伙伴关系成为这一时期典型的合作生产模式[17]。主要强调引入市场机制和竞争机制作为公共服务的资源配置机制[5]。公民和政府的关系几乎等同于顾客和企业的关系，公民不再仅仅是传统意义上公共服务的被动接受者，而是成为了公共服务供给中拥有一定话语权的理性经济人。新公共管理实现了公共服务供给主体的扩展，打破了政府包揽一切的传统公共服务供给模式，在一定程度上推动了公共政策制定和公共服务提供的分离。经济、效率和效益也成为了合作生产在新公共管理运动时期的主要价值取向。新公共管理时期合作生产遵循的是产品主导逻辑，仅仅将公民视为顾客，在一定程度上赋予了公民公共服务话语权，而没有将公民视为真正的合作生产者，并未从根本上改变政府和公民在公共服务过程中的关系[18]。此外，公私合作生产也可能会导致公共服务的碎片化[19]以及价值目标替换等问题。

3.3. 新公共治理时期

21世纪初至今，新公共治理作为一种新的理论范式，试图实现价值理性和工具理性的有效融合，并批判了新公共管理语境下的合作生产过多吸收企业的生产导向理论[20]。无论是政府或市场都难以单独地主导公共服务，简单和公私合作也难以生产公共服务，资源分配的核心机制应当是组织间的网络机制。新公共治理以公共服务供给系统取代了单纯的公共服务组织，强调通过多个行动者的相互作用来实现社会目标和提供公共服务，并通过伙伴关系的建构和行动者协作，来撬动社会资源提供公共服务，是以一种整体性方式解决复杂社会需求和社会包容的工具。随着公共服务实践的不断深化，其价值关注在公共服务均等性与可及性的基础上转向对服务质量的追求，合作生产的目标也从追求硬性绩效提升至创造价值层面[21]。在价值共创的视角下，多元化的主体应构建一个开放的公共服务体系，通过对话、协商与交流，保持和谐融洽的关系。政府可以基于与各主体之间的信任关系，充分理解各主体的意见和观点，与各方共同塑造公共服务的价值导向，共同开展公共服务的供给[22]。此外，奥斯本提出的以公共服务逻辑为基础的SERVICE框架[23] (系统、嵌入、关系、价值、创新、合作生产和知识)为价值共创视角下进行公共服务合作生产的要素把握提供了重要的理论指导。

回顾公共服务合作生产近半个世纪的发展轨迹，其理念和实践模式深受公共行政学范式的影响，历经了从政府主导提升行政效率，到引入市场理念改革公共部门，再到当前强调价值共创以回应更广泛公共价值的转变(见表1)。

Table 1. Evolution of cooperative production theory in public service

表1. 公共服务中合作生产理论的演进历程

公共服务合作生产的演变与发展
	I传统公共行政时期	II新公共管理运动时期	III新公共治理时期
主导逻辑	控制参与逻辑	产品主导逻辑	公共服务逻辑
价值取向	交换价值(行政效率)	使用价值(回应性；3F)	多元价值；公共价值
公众假设	低参与的或被动的	理性经济人	复杂人或经验人；公共人
实践模式	科层制	市场机制	网络
价值仲裁者	政府	市场	整体社会(公共领域)

4. 公共服务中合作生产的影响因素

公共服务合作生产受到多种层面的综合影响，包括个体层面的特征、动机与感知，公共组织的特性、工作人员素质与管理方式，以及社会环境的政治经济文化条件、技术变革和社会资本等。这些因素相互作用，共同塑造着合作生产的格局和效果。

4.1. 个体层面

在个体层面上，公共服务合作生产的驱动力源于多个维度的考量，除了公民个体的客观基本特征影响着公民参与公共服务合作生产之外。公民的参与合作生产的动机以及对于公共服务的需求程度，对公共服务重要性的感知程度也在影响着公共服务的合作生产。

首先，公民的个体特征包括年龄、性别、受教育程度以及经济水平状况等会对合作生产产生错综复杂的影响。同时，公共服务还需要公民具备一定的知识能力并投入相应时间和资源。

其次，个体的动机是推动公共服务合作生产的关键因素。这些动机多样复杂，包括制裁、物质奖励、内在激励、社会性激励和规范性激励五种[24]。然而，在多数情况下，公民更多地是在内在激励、社会性激励和规范性激励的驱使下，积极参与到共同生产之中。总体而言，非物质奖励对公民共同生产的积极作用要明显高于物质奖励[16] [25]。

再者，公民对公共服务的需求也影响着他们的参与意愿。那些对服务需求明确且持续的群体，往往更愿意投身于共同生产之中。这种明确性和持续性不仅体现了公民对服务价值的认同，也反映了他们对改善公共服务的迫切期望。

此外，公民感知因素也是重要的影响因素。既包括公民的自我认知效能，即公民对于自身能够影响公共服务程度的认知；又包括公民对公共服务的显著性、参与容易程度以及满意度的感知。一般来说当公共服务具有较为重要的社会意义且相对容易参与[26]，同时公民对政府的满意度在中等满意至满意区间内[27]，对公民参与合作生产具有显著的促进作用。

4.2. 公共组织层面

首先，就公共组织自身而言，公共组织自身的一系列特性会对合作生产带来多方面的影响。在公共组织的内部组织设计上，灵活的协助决策机制以及有利于合作的文化规范和价值观的构建能够促进集体共同生产[28]。此外，公共组织对于管理工具的灵活选择和应用能力，影响其能否有效地引导公民参与合作生产。公共组织越善于运用各种管理工具，其引导公民参与公共服务生产的能力就越强。具体来说，这种能力体现在两个方面：一是提供信息和资源的干预措施，如通过教育、培训等手段来降低参与成本；二是创新性管理形式，如采用信息技术和时间银行来促进价值共创和资源整合。但是，政府干预效果因目标群体而异，一般而言，提供信息和材料相比仅提供信息更有效。值得注意的是，跨界合作在组织间具有重大意义，能够显著提升共同生产的多样性和拓展合作空间[29]。特别是第三部门在推动公民共同生产方面发挥着更为突出的作用[30]。

其次，就公共组织人员而言，公共组织工作人员的综合能力素质，包括态度上重视共同生产且具备有效沟通协调、团队建设等技能的公务人员更能调动公民参与合作生产的积极性。公共管理者还应该主动引导公民进行合作生产，转变传统工作方式，克服传统工作方式和认知偏差的障碍。

此外，就公共服务类型而言，公共组织提供的公共服务类型不同所带来的共同生产水平和持续性也不同。从收益排他性来看，相关研究表明，环境和邻里安全领域居民合作生产意愿高于实际行为，而健康领域实际花费和意愿花费时间基本相当[31]。从公共服务的层级来看，地方层面的服务用户更容易“拉动”服务的个性化配置[32]，局部范围的公共服务更契合共同生产模式。

4.3. 社会环境层面

合作生产行为的发生往往嵌入于特定的社会环境中，其背后的影响因素错综复杂。

首先，从宏观社会环境来看，一个国家的政治经济文化条件及其所蕴含的文化价值观念，深刻塑造着公民的意识形态，进而影响到他们对公共服务的认知以及对合作生产的态度。这种影响不仅体现在公民对服务需求的认知上，更在于他们对合作生产模式的认同与接纳。

其次，随着新兴技术的变革，特别是数智之治的兴起，合作生产迎来了新的发展机遇。这一变革主要体现在以下三个方面，一是智能网络的发展畅通拓宽了公民政务参与的渠道，进而提升了公民合作生产的意愿和参与的深度。二是丰富的信息化网络平台有助于多元主体的社交互动和异质性资源交换与整合[33]，从而优化合作生产整体流程和治理结构。三是实现技术与制度的动态适配，创新基层合作生产格局和制度体系[34]，进而保障合作生产价值共创的可持续性[35]。

此外，社会资本亦是社会环境中一个普遍的研究因素，在合作生产中扮演着重要角色。从理论上讲，社会资本与邻里团结被视为维系社区居民间紧密联系的重要纽带[36]，有助于推动共同生产的实现。然而，相关量化研究发现了社会资本可以产生积极与抑制这两种截然不同的结果。譬如，在社会资本较高的地区，公民反而不愿意参与合作生产，因为他们所拥有的社会资本足以使他们要求地方官员提供高质量公共服务[37]，这一发现促使我们深入关注不同类型的社会资本，以及它们对各类共同生产者所产生的差异化影响。

5. 公共服务中合作生产的类型与维度

国内外学者从不同角度——合作主体间的互动形式、公民参与程度差异、合作主体的权力分配等方面，对公共服务合作生产进行了类型划分。Whitaker从广义将公共服务合作生产分为三类：一是公民请求公共部门的协助，即公共部门应公民具体要求而进行的合作生产[38]。譬如，社会保障、福利、失业和医疗保险的支付都取决于公民的申请，属于是公民请求公共部门协助型合作生产。二是公民向公共部门提供协助，公民出于自愿性参与部分公共服务的供给过程。三是公民和公共部门相互作用。公民和公共部门需要在一些合作生产的行动中形成共识，这种期望和行动的相互调整的关键在于更多的沟通。Rich基于合作生产参与者的态度差异和服务结果的交织，将合作生产划分为主动的积极合作生产行动、主动的消极合作生产行动、被动的积极合作生产行动以及被动的消极合作生产行动[39]。Brudney和England基于合作生产的参与主体层次，将公共服务合作生产划分为个体合作生产、团体合作生产和集体合作生产三个类型[40]。其中，在个体合作生产中又可以进一步分为“俘获式”和“自愿式”两种类型。此外，Osbomme与Strokosch [41]在运营、战略和服务三个层面上又将合作生产的模式划分为消费者合作生产、参与式合作生产和增强型合作生产。

我国学者姜晓辉基于阿恩斯坦(1969)的公民参与阶梯理论，提出了政府–公民合作互动的三种类型：“政府主导，公民为辅”；“政府–公民伙伴关系”以及“政府平台，公民参与”[42]；李宁等人指出，公共服务合作生产在数字时代的显著特征在于利用数字化平台对其基底进行重构。于是，基于合作生产所在地和合作生产方式两个维度合作生产概括为四种类型：一元统筹型、吸纳助推型、政社互补型和公民主导型[43]。之后，魏来等在前人的理论基础上，从政府与公民的互动关系和角色转向入手，对这四种合作生产模式从政府作用、公民参与等维度进行了进一步的分析[44]。在一元统筹型合作生产中，以政府为主导，公民以自上而下的授权形式被动参与，协作程度较低。在吸纳助推型的合作生产中，虽仍以政府为主导，但政府已经开始主动吸纳并引导公民个体的参与。这两种类型的合作生产都将公民嵌入了公共服务组织网络。在政社互动型合作生产中，政府与公民结成“伙伴关系”共同参与到公共服务的生产，且在决策模式上形成了政府与公民的双向赋权。而公民主导的合作生产以“委托授权”和“公民控制”为侧重点，政府更多地在合作生产中充当元治理的角色而更多地让公民群体发挥主导作用。政社互补型和公民主导型的合作生产模式都位于公民参与阶梯的高阶，公民都可以参与到公共服务生态系统的网络化协作(见图1)。

Figure 1. Types of cooperative production in public services

图1. 公共服务中合作生产的类型

6. 公共服务中合作生产的绩效与衡量

6.1. 公共服务中合作生产的绩效

公共服务合作生产的重要目的就是提高公共服务供给效果，也就是提高合作生产的绩效。

首先，公共服务的合作生产绩效的内容包括结果绩效与过程绩效[45]，结果绩效主要表现为公共服务的效率和质量，而过程绩效可以从社会价值建构、资源整合和强化问责这三个方面来理解。在合作生产的结果绩效中，公共服务效率即公共服务的投入产出比，而公共服务质量主要指公共服务的可及性、回应性和满意度[46]，即公共服务能在多大程度上满足公众期望与需求。政府与公民在合作生产过程中往往会加强沟通与互动，进而建立良好的伙伴关系，既可以节省政府的行政成本，又有助于政府以公民需求为导向来分配资源，从而提高公共服务效率和质量。在合作生产的过程绩效中，公共服务合作生产的过程的本质就是通过社会价值建构实现公共价值的共同创造；而合作生产的资源整合是一个动态复杂的过程，涉及公众参与、信息共享以及建立常态化的合作机制等一系列问题。此外，多元主体合作生产公共服务在建立合作生产过程中横向问责机制的同时也强化了纵向问责[47]。

其次，公共服务合作生产绩效主要有两种评估模式，即客观测量和主观衡量[48]。起初，对于公共服务合作生产的绩效评估，主要侧重于客观层面的衡量。但是随着相关研究的推进，很多人发现单方面关注客观绩效容易忽视政府与公民互动中的其他重要因素[49]。因此，对于合作生产的绩效评估不应只关注效率问题，更应该关注合作生产的公共价值的产出，尤其是需要重点关注合作生产的公平问题[50]。同时，公共服务合作生产涉及政府与公民之间的互动，这种互动中的公平性、回应性等因素对于公共价值的实现至关重要。公民作为公共服务的直接受益者，既是公共价值的客体，也是评价公共价值是否得到实现的重要主体。于是，学者们开始关注从主观层面去衡量公共服务合作生产的绩效，随着“公民本位”理念的出现，公共服务合作生产绩效评估中公众主观评价的重要性日益突出[51]，公众主观评价特别为公共服务的回应性和公平性提供了更多有价值的信息[52]。在政府作为单一供给者的传统公共服务供给模式中，存在极易形成公共服务不公平的现象，即真正需要公共服务的公民享受不到充足的服务，特别是弱势群体的声音相对更容易被湮没并被政府忽视。近年来，随着研究的进一步发展，许多学者将客观绩效测量和公众主观评价的有机结合，既考虑服务的实际成果和效率，又充分考虑了公民对服务的评价和感受，从而为更加全面、准确地评估公共服务合作生产的绩效提供了助益。

此外，针对影响合作生产绩效的影响因素学者们也展开了丰富的研究。一方面，从合作生产自身的目标、环境和资源角度出发，有学者运用结构方程模型对上海、北京等地的社区公共服务实务部门的调研资料进行研究分析发现，多方合作主体之间目标的明确性与一致性，合作环境中居民的参与积极性和政府的支持力度以及合作生产者投入的资金、拥有的资源和掌握的信息的丰富度，均对城市社区公共服务合作生产绩效具有显著正向影响[53]。另一方面，从合作生产的主体角度来看，政府和公众作为合作生产的重要主体，合作主体间能否保持高度的韧性和活力对合作生产绩效具有至关重要的影响[54]。在政府层面，可能影响合作生产绩效的因素包括组织特征和组织文化两个方面。在公众层面，公民所具有的个体特征以及个体所具有的社会资本，都是影响合作生产绩效的因素。同时，合作生产的任务属性和合作主体间的关系质量也可能在很大程度影响公众参与合作生产的绩效。值得注意的是，公民对政府绩效的感知和自我效能的感知也越发成为影响合作生产绩效的重要因素。其中，相关研究表明政府投入是提升治理感知绩效的必要条件[55]。

6.2. 公共服务中合作生产的结果效应

公共服务中合作生产的结果效应并非单一维度所能概括的，它是一个复杂且多维的现象。合作生产在公共服务领域的应用，既可能带来公共服务效率和效益的提升，推动社会公平与和谐。也可能会因为合作主体的不当行为而损害公共服务的有效性。

公共服务合作生产在个体、组织和社会三个层面都会产生正向效应，首先，个体层面，公民可以获得精神物质激励，提升自身知识技能，改善授权感知，成为公共事务的积极参与者和贡献者[56]。其次，组织层面，合作生产能够提高组织效率和效益，增强政府的适应性和创新性，改善公共组织与公民关系，提升公民对于政府的满意度。此外，社会层面，合作生产在促进公民互惠、培育社会资本、推进公共服务公平、创造公共价值等方面发挥着重要作用。

然而，在公共服务合作生产产生正向积极结果的同时它也可能产生一些消极的结果，这些消极的影响主要体现在以下三个方面。就参与主体而言，公民参与合作生产可能面临压力、疲惫等心理成本。特别是当公民被倡导参与为亲友谋求个人私利的合作生产活动时，更有可能引发心理成本，从而影响服务的质量与公平性。就公共服务的性质而言，合作生产主体的行为可能不符合组织和社会最佳利益，不当行为会损害合作生产的有效性。当资源未能互惠整合或滥用时，会发生价值共毁[57]。因此，关注合作生产对公共管理的消极作用具有十分重要的意义。

需要注意的是，公民共同生产的正面效应和负面效应往往是同一合作生产项目的一体两面。合作生产的作用路径错综复杂，积极结果的产生需要行动者间的相互信任和自愿承诺。在合作生产创造公共价值的过程中，如若制度设计不合理，势必会带来一些个人利益的牺牲，进而降低他们参与合作生产的积极性，阴暗面的研究是为了提醒实践研究者重视如何在复杂公共服务情境下对合作生产进行制度科学合理的设计和执行才能产生良好绩效，从而尽可能把阴暗面降到最低，去充分彰显合作生产的积极效应。

7. 公共服务合作生产中的核心争议与前沿问题

7.1. 核心争议：合作生产的行为主体

学界对“谁是公共服务合作生产的主体”以及“如何识别公共服务合作生产主体”的讨论从来没有停止，在“公民合作生产理论”以及早期合作生产研究中，似乎只有公共部门和公民是公共服务合作生产的主体，所以一开始倡导的就是以公民参与为中心的合作生产；而在“网络合作生产理论”以及近些年的研究中，公共服务合作生产主体得到了延展，除了公共部门和公民外，企业、行业协会、公民团体和非营利组织等都被纳入了公共服务合作生产的范畴[58]。Nabatchi等分析了不同学者对合作生产的参与主体研究后，指出合作生产主体由公共服务“常规生产者”和“共同生产者”组成，其中“常规生产者”包括公共部门、社会组织、市场组织以及专业服务人员；共同生产者则包括公民、客户、服务使用者、社区成员家庭或者邻居等[5]。虽然不同学者对公共服务合作生产主体的界定越来越明确，但Alford认为，对于公共服务合作生产主体研究而言，核心问题并不是列出一个主体选择清单，而是要构建一个分类框架来帮助理解主体间的关系，并通过构建主体间的新型关系来实现合作生产[59]。

7.2. 前沿问题：数字技术何以赋能合作生产

数字化时代的快速发展使得数字赋能合作生产已经成为了社会治理的新模式，数字技术的变革不断推动着合作生产的智慧化转型，并成为了公共服务供给模式重构与转型的强大动力。数字技术改变了传统的政民互动模式，打破了时空界限，进一步加强了政府与公民互动的实时性和开放性[60]。不仅有助于提升合作生产的效率，而且拓宽了合作生产的场域。数字技术可以通过重塑政府治理理念、构建公众参与的场域、统合海量信息平台以及更好地提升服务效能来优化公共服务的合作生产。但是数字赋能合作生产也面临着一系列的挑战，对于政府而言，一方面，需要公务人员拥有与数字化合作生产需求相适配的管理能力，另一方面，信息技术以及开放数据的高成本要求政府有足够的财力来承担[61]。就海量数据本身而言，如何确保数字信息的真实性、准确性，以及如何防止数字信息泄露、滥用也是政府需要必须要考虑的问题。稍有不慎，就可能会导致合作生产过程中的价值共损。就参与主体而言，数字鸿沟已然成为吸引公众参与的重要障碍[62]。数字技术作为一把双刃剑，如何避免公共服务合作生产数字化的负效应，如何明晰不同类型的数字技术在合作生产中具体贡献和影响的异同[63]、如何从实证层面揭示公共服务合作生产绩效在数字时代下的差异化生成机制以及各领域公共服务合作生产在数字技术驱动下的形成机理仍需要进一步的研究与探讨[64]。

8. 中国情境下公共服务中合作生产的未来展望

8.1. 中国特色社会主义制度下的公共服务合作生产

中国共产党的领导和人民民主是中国特色社会主义制度的两大特征，这种政治体制对于塑造我国行政官员及公民等合作生产主体的价值取向和行为方式具有决定性的影响。一方面，与西方多党制下的模式截然不同，党建引领是中国场景下的公共服务合作生产的鲜明特点。党委全面领导的社会参与制度是中国情景下合作生产最根本的政治保证[65]。换言之，我国的合作生产本质上就是以党委为领导的政民互动，是“一核多元”型的合作生产。此外，“党委领导、政府负责”是我国基层治理中的重要治理体系，制度体系下的合作生产既能响应政治引导，又能获得行政权力，减少管理冲突，因此基层党建是解决社区治理问题的关键。北京社区治理中的“劲松模式”也从实践层面证明了党建引领的合作生产是走向公共价值共创的根本原因[66]。另一方面，公众的全程参与是中国场景下公共服务合作生产的本质特征，这也与我国全过程人民民主的理念相契合。中国情景下的公共服务合作生产要精准满足多维度的民生需求。同时，公民在合作生产中有权决定需要哪种类型的服务以及选择由哪种方式提供服务，并且应当由使用者来判断政府所提供的公共服务是否精准高效。

未来，在探索中国场景下的合作生产模式的时候，要始终坚持党的领导和以人民为中心的发展思想，政府也要善于倾听民意，畅通并拓宽互动渠道真正实现公共服务的供需适配。此外，我国对于中国场景下公共服务合作生产模式的实践研究大多都是基于单案例研究，而每个地区的政策和场域各不相同，特别是对于社区治理这类复杂议题，一些典型案例建构的理论模型难以成为全国范围内的普适性模型，后续研究可以通过跨案例比较，探索更多实现价值共创的机制路径，持续优化公共服务合作生产的模式。

8.2. 中国特色文化体系下的公共服务合作生产

我国的社会文化背景与西方存在显著的差异。在西方社会，个人主义价值观占据主导地位，而在我国儒家思想等传统文化的影响下，我们更加重视人际关系的和谐、是一个讲究人情的社会。重血脉宗亲，具有浓厚的家族观念以及权威与服从。这些文化特点对公民对合作生产行为的理解产生了深远的影响。例如“百善孝为先”以及“敬德保民”等传统文化思想在我国养老领域中既牵涉养老服务供给方的行为观念，也会转变老年群体对于服务的感知、理解。已有实证研究表明根植于传统文化的养老观念、供给方式等能够对于社区养老服务的供给水平以及可及性都具有重要影响[67]。此外，在乡村治理场域，基于血缘与地缘的深厚纽带，传统宗族文化与地缘文化所孕育的向心力，深刻地塑造了农民对于宗族共同体及乡村共同体的身份归属感与责任担当意识。在这一框架下，以礼俗关系为内核的乡村公共舆论空间，以及错综复杂的乡村社会关系网络，共同构成了一套强有力的社会约束机制与动员力量，对农民参与合作生产的行为动机产生了深远的影响与规范。李少惠在研究乡村春晚案例时发现，文化认同是推动农民参与乡村文化合作生产的动力源，对于推进乡村文化治理具有十分重要的意义[68]。

未来研究应将中华传统优秀文化中的价值理念融入到更多公共服务合作生产的场域当中，开展更具针对性和实效性的中国情境下合作生产行为研究。发掘和建构出更具本土契合性的合作生产理论，为推动我国社会的和谐发展提供有力的理论支撑，同时也可以为全球合作生产理论的发展贡献中国智慧和经验。

8.3. 中国数字化转型背景下的公共服务合作生产

随着我国科技与经济的迅猛发展，数字赋能合作生产已经被视为提升公众参与度和构建共建共治共享新格局的重要途径[69]。在数字时代，以数字化平台重构其基底是公共服务合作生产最显著的特征。而数据共享则成为推动部门间高效合作生产的核心动力，并在价值创造过程中发挥重要作用。已有研究通过对一些典型案例的剖析发现数字治理不仅能够提高政社共治的有效性[70]，还能依靠技术赋能与正式制度嵌入两股力量强化基层合作生产[71]。

未来，要想借助合作生产的数字化转型创新，开创全新的治理图景。在实践层面，一方面，要善于借助各类数字为公共服务合作生产提供新途径，譬如，通过自助服务终端和智能在线服务构建智能政府。借助人脸识别、短信验证等认证方式及智能软件为公众提供精准服务信息。利用物联网、云计算等技术感知需求，预测服务供给趋势，进而优化服务体验。另一方面，要构建可持续的制度安排对于发挥技术工具的功效至关重要，可以为合作生产提供必要指导。通过重新设计政府组织机构和流程，将数字技术融入智慧治理过程。利用数字平台实现多元主体间的信息共享与互联互通，使其在更广泛的制度环境中发挥积极作用。在理论研究层面，还可以进一步挖掘信息时代所带来的海量数据资源，并借一些定量研究方法例如计量分析、系统仿真等对数字赋能合作生产的路径机理进行实证性、精确化的补充研究。