1. 引言
随着二十一世纪初我国农业税费的取消，标志着农村地区的各项问题进入一个全新的阶段，乡村社会基本上被农民自己所“抛弃”，村组织再也没有能够制约农民具体行动的能力，乡村各项资源的分散随处可见，对于老龄化的问题也被暂时地搁置。当社会主义市场经济的深度发展，大量农村剩余劳动力开始从农村转移，开始了人口大规模的迁移，农村呈现家家户户半工半耕的生产形态，农村大量老年人由于年龄以及身体心理等各方面因素留守在农村，已经呈现出空心化的形态，在农村地区80%的人口都是老年人。随着第七次人口普查的数据显示，我国60岁以上人口占比为18.7%，其中65岁及以上的人口占比已经达到13.5% [1]。作为一种人口极度老龄化的一个明显趋势，说明中国未来各个社会层面老龄化问题将渗透到其中，而乡村各种闲散的资源分布对于农村老年人养老是一种严重的阻碍。随着学术界对于乡村治理问题思潮转向“回归国家”的思路，试图利用自上而下的国家权力来解决农村各项基本问题，例如姚中秋因为现代化国家构建从而引入“国家自主性理论”，他强调国家作为整体在世界体系中的自主性，国家内部政府相对于社会的自主性[2]；还有梅秀庭与孙超对现代国家构建的理解：“是政府集中力量建设拥有现代政治合法性的统一强国的政治工程”[3]；但笔者认为徐勇所提到的国家整合理论在当前农村养老资源当中最具有现实性的意义，国家整合理论就是：“通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各个部分和要素结合成为一个有机整体”[4]。通过国家力量对于农村养老资源的整合，以一种自上而下的方式来“入场”，目的是通过政策、经济和空间层面的整合作用将农村养老分散的资源整合到一起来应对当前严重的老龄化问题。
从国家整合的角度来对待农村养老资源的问题，主要分为三个维度：其一就是通过政策方面的导向，来指导农村养老风向，改变农村养老旧的态势，整合之前政策的各种优势，从思想方面的统一来确保农村养老资源的集中；其二就是通过国家这个强有力的主体来强化经济型农村养老资源的完整性，使得乡村、政府、社会和农民层面的经济资源得以整合起来应对农村养老的严峻态势，加强经济型农村养老资源置换；其三就是通过对农村养老空间资源的整合，让家庭养老空间与农村社会养老空间之间紧密地联系在一起，给予农村老年人更多的养老空间。本文力图通过政策型农村养老资源、经济型养老资源、空间型养老资源等三个维度来探索国家整合力量在农村养老资源方面的作用和力量。
2. 农村养老资源问题所在
2.1. 农村政策型养老资源的复杂性
自从新中国成立以来，我国就历来重视农村养老问题，从20世纪八十至90年代以来，我国的政府就开始逐步探索在农村建设完善的农村社会养老保障体系。自从1992年旧农村养老保险的政策施行开始，随着城乡二元结构的逐步解体与农村人口大规模流动时代的到来，城乡统筹的一体化发展的进程不断加速，农村与城市的养老政策并轨的趋势愈发明显。随着2009年的新型农村养老保险制度政策的导向，从过去农村计划生育的政策不断过渡到农村养老政策的试点运行，在长达二十多年长时期的探索中，农村养老政策方面出现明显的区域性差异，这与中央不断探索农村养老政策的原因有关，中央与地方之间步调不一，政策朝令夕改，各种新旧政策含混不清，导致我国政策型农村养老资源出现“碎片化”与“复杂性”的现实困境。随着2021年国务院发布的《乡村保障“十二五”规划纲要》文件中明确地提出了要“整合城乡社会保障制度”，国家整合政策型农村养老资源才有了明确的风向指导。当前农村养老政策呈现出“复杂性”与“碎片化”的困境，当前这样的问题已经严重影响了我国新型农村养老保险制度的推广，而且对于城乡一体化建设与农村和城市之间养老并轨提出了严重挑战。本文将以新中国成立以来至今中央发布的相关政策为基础线索来得出整合当前政策型农村养老资源的问题与对策。
农村养老保障制度经历了初期的农村养老政策、老农保政策、新农保政策和城乡居民养老保险等四个阶段[5]。笔者将从四个阶段来分析农村养老政策的变迁与其中的复杂性。
在初期的农村养老政策所处的时代背景是国家大力发展工业，逐步促成了城乡二元分割的发展格局，同样农村和城市的养老政策也是处于分割的状况。农村的养老依然还是依靠传统家庭养老的模式，国家仅对于“五保户”有着明确的支持和保护。农村养老问题仍处于一个边缘化的阶段。这一时期国家对于养老保障的制度安排始终是剩余取向的，是一种难以持续的、低水平的家庭和集体共担的模式[6]。国家处于一种“局外人”的状态对于农村养老的关照只停留在设想的层面，这一阶段养老政策主要以“放养”为主，政策方面更多强调的是“自食其力”。随着改革开放时期的到来、市场化的逐步深入，家庭的代际关系出现明显的时代变化，家庭养老已经不再是最适宜的选择，国家开始农村养老政策新的探索。1992年，《县级农村养老保险基本方案(试行)》正式提出“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”，为老农保的政策施行拉开了帷幕。这一阶段的农村养老政策体现了国家开始重视农村养老工作，在农村养老政策的整体性和规范性方面有着明显的进步。其中，老农保所强调的“个人缴纳为主”成为农村养老政策的主要导向，国家支持力度还是有所欠缺，但是老农保更加适应了社会主义市场化经济的需求，农村养老风向开始由集体和家庭转向对个人层面的关照。老农保最大的特点便是并没有中央政策的统一规划施行，而是属于“一地一策，一策多地”的多政策的复杂情况。缺乏法律效力，导致各地政策的建立、撤销、资金的筹集、待遇的发放具有很强的随意性。一地一策、一地多策的情况时有发生。例如，在苏南等地同时存在民政部牵头组织的、乡镇合作经济组织经办的、社会保障局办理的养老保险，各部门各自为政，很难就保障人群和目标达成一致[7]。从这一时段开始，我国政策型农村养老资源便开始出现了“复杂性”与“碎片化”的问题。由于老农保出现的这些复杂情况，加之我国农村养老问题愈发严重，国家开启了新农保的试行，是对于旧农保的整合和清理。新农保设立的开始便是想进一步打破城乡二元结构的禁锢，国家在新农保中通过全额提供基础养老金的方式加强国家在农村养老政策导向中的主体作用。新农保开始自上而下地加强政策实施的一致性与整体性，来处理之前老农保政策的随意性。在《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的内容中更加细化了对于每个层级对于农村养老政策施行的细节与任务，保证中央的政策连贯性，但是仍没有打破城乡养老政策分割的现状，整合措施始终带着城乡户籍分割的惯性，没有脱离城乡分割的制度体制[8]。进入城乡居保时期后，城乡统筹养老保险制度一体化成为打破城乡养老政策的重要突破，深度契合了农村养老政策与城市养老政策并轨的现实化需要，是实现城乡公共服务均等化的重要一步，这一时期的农村养老政策，真正嵌入了国家治理总目标当中，加强了各级目标实现的统一性，也是国家整合政策型农村养老资源的一个重要转折的开始。
2.2. 农村经济型养老资源的分散性
经济型农村养老资源在农村社会是属于十分稀缺的资源，过去主要依靠家庭的经济力量来进行养老方面的支持。在改革开放之前，我国集体经济在农村属于主导性的力量，经济型农村养老资源并未成为集体关注的核心问题，农村养老经济的支持更多依靠单个家庭力量的支持，居家养老是不变的常态。在取消农业税费之前，乡镇村庄在经济型农村养老资源中掌握一定的资源，对于养老经济资源还有一定的话语权。随着改革开放的进程不断加深，农村家庭联产承包责任制开始不断将农村社会中的家庭分化为独立的个体，集体力量的式微和家庭作为传统养老场所的衰弱，导致农村社会养老成为更加针对个人的负担。一方面市场化的不断深入，导致农村社会经济资源的不断外流，城乡资源的不平衡加剧，农村越来越落后，村庄在养老的层面失去了主导权，另一方面养老经济资源随着家庭核心由纵向的父子关系转变为横向主导的婚姻关系而更多地流向下一代人，培养下一代成为家庭的核心人物。随着进入后税费时代之后，农村家庭代际关系被不断削弱，农村老年人更多留守农村，年轻人外出打工成为常态，“空壳村”、“空心村”、“鬼村”等名词不断地被呈现到网络世界引发人们的热议。这一现象反映不仅是反映的农村大量年轻力量的离去，更多地反映着农村地区老龄化问题的严重性。市场经济的不断深入下，农村地区养老经济资源也被分化为各种各样的主体力量。由于养老服务是带有公共福利性质的，根据福利多元主义(welfare pluralism)，认为福利是全社会的产物，政府在福利供给中扮演重要角色而非垄断角色，应构建家庭、市场和政府都参与的福利多元组合[9]。根据这种福利多元主体能让我们对我国经济型农村养老资源主体的划分有政府经济主体、家庭经济主体和市场经济主体。但随着农村社区建设与民间非营利组织不断渗入农村养老领域，成为新生力量的经济主体。
作为农村地区养老的第一单位，家庭的经济主体力量是不可忽视的。在我国的传统家庭结构中，子女对老年人是有经济上的赡养义务的。但是随着时代的发展，家庭关系之间的弱化，子女对于养老经济的扶持虽然还是主体，但已经更多地想要依靠国家和社会经济上的支持帮助养老，但市场化的养老方面我国正处于起步阶段，国家对于养老方面更多是政策上的支持，对于经济的帮扶更多的负担还是在家庭和老年人这一主体身上，导致家庭养老处于一种尴尬的境地。家庭经济资源的独立性成为经济型农村养老资源整合的障碍。从社会角度来看，随着市场化的深入发展，我国的市场化养老机构也在不断地兴起，但是这种资源的分布大部分在大城市当中，很少在农村地区有这样的养老资源，而且社会上的养老服务以盈利为主，在农村地区一方面是养老观念的保守，另一方面则是家庭或者老年人作为经济主体是承担不起高昂的社会化养老服务的，这就让市场中少见的经济型农村养老资源更加在农村少见。从农村社区与非营利性组织经济主体来看，两者更多承担的是一种养老经济资源的衍生品，只是一种辅助养老的作用。从国家经济主体来看，长期以来国家对于农村养老服务的支持从政策导向到兜底式的扶持，国家的财政拿不出更多的经济资源来帮助经济型农村养老资源的积累，但是国家层面是经济型农村养老资源整合的最重要的主体。没有国家层面的参与，其他经济主体只能各自独立运行，会导致经济型农村养老资源的原子化态势更加严重。
2.3. 农村养老空间型资源的对立性
社会关系网络的分布在农村地区是一个明显的标识，我国养老方式自古以来最为核心的主体就是家庭养老，家庭作为养老的基本单位，是老年人选择养老的首要选择，农村养老空间的代际家庭空间最为主要。随着社会老龄化的问题不断加剧，根据第七次人口普查的结果，我国将在2035年进入深度老龄化的时代，以国家为主导的社会养老力量也在逐渐进入农村地区，农村社会化养老服务也成为农村养老的新常态，所以农村社会养老也作为一个重要的养老空间在当下也发挥着重要的作用。
农村本身作为一个地区，基于各种血缘地缘关系有着共同的生活习惯、风俗、价值以及行为方式形成一个整合性共同体，从农村老年人来看，传统的家庭养老是农村老年人养老空间的首要选择，但家庭功能的弱化和农村资源的不断外流，使得农村老年人在家庭养老上的空间越来越小，但是农村老年人还是忍受着家庭养老空间的不断缩小，一方面是根深蒂固的居家养老方式禁锢着老年人接受国家提供的社会化养老服务，老年人觉得去养老院养老是一种没有面子的行为，另一方面就是大部分农村老年人是没有更好的经济能力去扩展自身的养老空间，社会化养老服务的经济负担是老年人难以承受的，这就导致农村老年人养老空间仅能局限于家庭当中。从国家和社会方面来看，农村社会化养老的观念宣传力度不够这是一方面，另一方面来看，农村社会化养老的各种配套设施与管理机制都处于一个刚刚起步不断试错的一个阶段，这种社会化养老空间的不足之处也是限制国家引领社会力量帮助老年人扩展养老空间的一个重要障碍。根据格兰诺维所提出的社会关系网络的分类概念，他从链接的强度概念出发，以互动频率、感情力量、亲密程度和互惠交换四个维度来测量链接的强弱，并且将关系划分为强联结和弱联结[10]。
从以上分析农村养老空间，农村老年人实际上与家庭养老空间有较强的强联结，与社会化养老空间有着单薄的弱联结，从农村老年人感情因素来讲，农村老年人更加愿意选择家庭作为自己养老的场所，但国家和社会力量为了解决这样老龄化问题所提出的社会化养老的解决方式就造成了两者养老空间的二元对立的情况。国家大力引领社会力量深入农村进行社会化养老建设，如敬老院、养老院和老年人临终关怀中心等社会养老空间，但是大多空无一人，老年人不愿意来也来不及。老年人宁愿缩在更小的家庭养老空间当中去养老。这样养老空间上的对立与分散导致农村老年人当前与未来的养老形势不容乐观。
3. 国家整合的路径选择
3.1. 政策型整合
通过上文政策历程的简要分析，发现我国农村养老政策的资源一直呈现出“碎片化”与“复杂性”这两个关键的问题，最终走向国家整合也是在实践过程当中不断摸索和试错的结果，对于农村养老资源的整合，国家的重视和力量是不可忽视的。国家在整合政策型农村养老资源上要遵循时代的发展规律，突破城乡分割的历史藩篱是整合政策资源的关键，整合的路径要从国家力量、农村现实情况以及国家发展的需求层面出发。
3.1.1. 从国家力量的路径来看
国家在经济和制度上的基本责任要明确，在国家层面要破除之前养老政策的碎片化状况，同时将过去的养老政策进行整体的规划与制定，破除一乡一政策、一地一方式的碎片化政策的施行，将农村养老政策的复杂性转变为较为普适性的全国一体养老政策，强化政府责任，完善农村养老政策的体制框架，要从政策导向的整合逐步引领为农村人养老思想观念的整合，国家要强化对农村养老政策的宣传力度，让更多老年人了解和关注农村养老政策的施行。
3.1.2. 从农村现实情况出发
农村在经历后税费时代之后，农村资源的逐步外流导致乡镇政府已经没有更多的经济资源来对农村养老政策的施行作出更多的贡献。农村养老政策的推行更多依靠的是国家行政注意力的转移，国家要想进行养老资源的整合，必须依靠财政力量的支撑，政策的导向是离不开经济的支持，加大对农村养老政策的财政支出，从原有的依靠个人养老逐步转向国家财政兜底和支持，主导农村养老政策的主要话语权，实现农村养老资源的整合。
3.1.3. 从国家发展层面上来看
过去农村养老政策的“碎片化”与“复杂性”都是由于我国城乡二元分割的现实因素所导致的政策型农村养老资源的分割，随着社会主义市场经济的不断发展，我国改革开放如今已进入深水区，从过去农村支持城市发展的时代早已过去，城市反哺农村地区成为构建城乡一体化、推动中国式现代化的必由之路。政策的发展和导向更不能够成为过去分轨式的设计，推动政策型农村养老资源与城市养老政策资源并轨是当前推动农村养老资源政策整合的最优解。
3.2. 经济型整合
笔者将根据这几个经济主体之间的在养老领域的相互博弈作为切入的角度来探索经济型农村养老资源的整合路径，这样的现实困境就需要国家作为主体进行经济型农村养老资源的整合，整合路径的选择可以从以下三个方面出发。
3.2.1. 加强国家主体对于分类分层的养老经济资源的整合
国家应设立相关的养老经济资源整合机构，建立统一规范的农村养老经济体系。一方面利用该机构对于农村家庭与老年人的养老经济能力进行评估，将其纳入经济型农村养老资源体系当中，根据其家庭和老年人的养老经济能力的不同归纳出不同老年人的养老经济需求。同时，整合社会力量的资金、社会公益团体与农村社区的经济力量打造一种经济型农村养老资源服务平台，从而实现农村老年人养老经济资源的需求与服务经济上的双向流动。同时，合理划分各种经济主体资源的关系与责任，合理规划农村经济养老资源的利用，进一步厘清政府、市场、社会和家庭的关系与职责，合理划分不同整合阶段多元主体承担的资源内容，提高养老资源的可及性和资源匹配的可接受性。
3.2.2. 以国家引领为主引导经济型农村养老资源的流向
国家加强对农村养老经济政策的引导性作用，加大国家农村养老经济的财政支持力度。通过国家财政引领社会的各种经济资源引入到经济型农村养老资源当中，有限度地推行农村养老方面金融资源的下乡，加强对经济型农村养老资源的监管与控制，确保农村经济养老资源合法合理性应用。同时，加强经济型农村养老资源整合的宣传力度，提高社会公共与农村家庭老年人的认可度和接受度。
3.2.3. 以国家为主导加强经济型养老资源的置换
经济型农村养老资源的整合最为重要的是发挥国家在经济型农村养老资源的置换作用。以国家建立经济型农村养老资源的整合机构，来作为整合、评估与置换的平台。要强调资源整合的策略，即建立不同主体之间所拥有的资源进行互补置换，通过建立公平、有效的制度和契约，实现养老资源的互补与置换，避免“资源沉睡”或“资源不可及”，个体实现资源的多样性享受。以经济型农村养老资源置换为目的的国家整合是应对经济型农村养老资源原子化更优化的解决方式。以置换的方式，在国家的监督下置换激发经济型农村养老资源主体的活力，促进经济资源的合理配置，从而引导更多的社会力量参与到经济型农村养老资源的“蓄水池”当中。构建起各个经济主体的资源库，以国家为主体和背书进行经济资源的合理置换，同时也加强了国家在整合方面的作用。
3.3. 空间型整合
这种养老空间的二元对立解决的根源还是要依靠国家力量的参与进行整合，要从当前的农村社区入手解决对立问题，同时需要加大社会化养老的宣传力度，逐步改观农村老年人的养老意识，国家也要出台相关政策法律保障老年人在家庭的养老空间。
3.3.1. 农村社区养老空间建设
我国当前在全国范围内建设的农村社区实际上能够解决农村老年人家庭养老空间与社会化养老空间的对立问题。长期以来，我国农村社会的治理都是以性质和功能不同的社区组织为载体，“有事找村组织”是农村居民的共同心理取向和行为习惯，并且已经深融于农村社会传统与制度结构之中。通过农村社区这一中间地带，国家的社会化养老力量可以在社区的基础上进行投入，同时农村社区也没有脱离农村“熟人社会”的这一关系网络，农村老年人在农村社区的养老同样也没有脱离农村地区和老年人本身所属的家庭空间，能解决农村老年人不想脱离家庭养老空间的思想禁锢。在农村社区养老扩大了农村老年人的养老空间，国家通过农村社区养老建设整合了家庭养老与社会化养老空间的对立，二者在空间上的结合更加扩大了农村老年人的养老空间。
3.3.2. 国家宣传和社会化抚养力度
鉴于国家大力推行农村社区养老是出于现实情况与困境，但随着深度老龄化时代的到来，国家引领的社会化养老是未来环境的大趋势和理性的现实选择，农村社区养老可以说只是空间型农村养老资源整合的第一步，未来社会化养老服务是扩展农村老年人空间的重要出路，所以国家要加强对社会化养老服务的宣传力度，逐步地改变农村老年人的养老意识，让老年人逐步摆脱家庭养老空间逐步缩减的困境，也要让老年人认识社会发展的必然趋势。
3.3.3. 给予家庭养老更多的空间
虽然社会化养老是未来养老的主要趋势，但是也不能摒弃家庭养老空间的重要作用，不管是从感情因素还是老年人的现实情况，家庭养老仍然是我国老年人养老最为重要的方式。基于传统的伦理情感与农村社会风俗的家庭养老是中国几千年来的传统文化，不仅是实现养老需求的方式，更是一种精神和文化的传承。国家在推动社会化养老的过程中同样不能把家庭养老空间直接地忽视，在国家整合农村家庭养老空间与社会养老空间的过程中，也要加强相关法律来保护老年人在家庭中生存空间的问题，给予老年人更多的关照。
4. 结语
国家整合力量在农村养老资源构成中发挥着不可替代的作用，这不仅是基于农村养老的现实困境出发，更加重要的是与建设中国式现代化有着密不可分的关系。在深度老龄化的社会现实情况下，离开国家对于农村养老资源的整合，农村养老会成为阻碍我国实现中国式现代化的严重问题。由此看来，国家整合农村养老资源不仅是理论上的问题，更多是基于现实困境的实践问题，在深度老龄化的时代背景下，农村养老资源整合是一个长期性、复杂性的过程，在国家整合农村养老资源的过程中所带来的一些问题和机遇也值得我们深入研究和思考。