1. 引言
随着《民法典》的颁布实施，基层社会治理在法治化进程中迎来了新的发展契机。然而，实际应用中，基层治理面临法律与实践脱节的困境，法律条文的普适性与地方多样化需求之间的矛盾日益突出[1]。近年来，随着城乡一体化和社区治理的不断深入，居民的利益诉求变得更加多元化，邻里关系、物业管理、土地权属等问题复杂化趋势明显。尤其是在利益冲突调解和公共事务处理方面，公共利益与个人权利的平衡成为基层治理中的核心难题[2]。
现阶段，基层治理的法律适用面临多种制约因素，包括执法资源不足、法律宣传不全面、居民法律意识薄弱等问题，这些因素导致民事纠纷在解决过程中效果有限[3]。近年来，针对基层治理困境的研究逐渐增多，但在如何提升法律条文的执行力、如何构建多元化的纠纷解决机制等方面，依然存在方法与实效之间的差距[4]。因此，在深入理解《民法典》的基础上，结合基层社会的实际情况，探索更加适用的法律应用策略，对于推动基层治理的法治化进程具有重要意义。
2. 基层社会治理面临的法律困境
2.1. 法律与实践脱节
在基层社会治理中，法律与实际应用存在显著脱节的现象，这种脱节不仅影响法律的执行效果，也给基层治理带来诸多难题。根据《民法典》的相关规定，虽然法律条文明确了公民权利和义务的基本框架，但在实际应用过程中，基层治理往往面临操作性不足、执行困难等问题，导致法律保护与实际需求之间的矛盾日益突出。
法律条文与基层实际情况存在脱节，具体表现为法律规范的普适性和基层实际情况的多样性之间的矛盾[5]。《民法典》作为一部综合性法典，其制定之初以普遍适用为目标，侧重于广泛性的制度设计。然而，由于各地基层治理环境、居民法律意识以及治理能力的差异，法律条文的普适性在执行过程中遇到诸多挑战。如物权纠纷在城市与农村地区存在明显不同的表现形式，城市社区由于物业管理较为完善，物权纠纷主要集中在邻里噪音、停车等细节问题上；而农村地区则更多涉及宅基地、耕地等基础性土地使用权问题。法律规范的统一性在面对这些差异化需求时，难以充分回应基层社会的实际问题，导致了治理效果打折扣。
另外，基层执行者对法律的理解偏差也加剧了法律与实践的脱节问题。《民法典》第135条至第138条对民事法律行为的形式与意思表示的生效作出明确规定，但在具体适用时，基层工作人员在对合同形式及意思表示的生效条件上可能会出现误解或疏漏。例如，基层社区在处理合同纠纷时，可能未能准确把握“默示合同”或“数据电文”形式的意思表示生效条件，导致居民权利无法得到及时保护。这一现象反映出基层治理中法律知识储备的薄弱，且执法者在操作过程中存在规范性和准确性欠缺的问题。
因此，法律与实践脱节的困境根植于法律规范的普适性与基层实际情况的差异、基层执行者对法律的理解偏差以及基层资源的不足。要解决这一问题，需要加强法律在基层的宣传力度，提升执法人员的法律素养，同时增加基层司法资源配置，以此实现法律与基层实际治理需求的有效衔接。
2.2. 多元利益冲突
在基层社会治理过程中，多元利益冲突问题尤为突出，尤其体现在公共利益与个人权利的冲突方面。随着经济社会的发展，社区居民的利益诉求逐渐多样化，而这些利益诉求在实际执行中往往产生冲突，导致基层治理面临较大的压力。特别是在社区公共利益与居民个人权利的界定方面，由于法律条文的解释存在一定模糊地带，基层管理者在处理具体纠纷时难以做到统一标准，这也为基层治理带来了法律适用上的难题。
公共利益与个人权利的冲突直接影响到社区和谐。在基层社会治理中，邻里纠纷因多元利益冲突而屡见不鲜，噪音扰民、侵占通道、违章搭建等行为时常引发居民间的矛盾。《民法典》第286条明确规定，业主应当遵守法律、法规以及管理规约，并在行为上符合节约资源、保护生态环境的要求。同时，对于物业服务企业或其他管理人执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施，业主也应依法配合。第286条进一步赋予业主大会或业主委员会权利，针对任意弃置垃圾、排放污染物、噪声扰民、违规饲养动物、侵占公共通道、拒缴物业费等损害他人合法权益的行为，可依照法律、法规及管理规约，要求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状并赔偿损失。
在基层治理中，利益冲突不仅限于个人之间的纠纷，还涉及到按份共有财产的管理和使用。如在小区物业管理和公共设施维护中，物业公司在履行管理职责时，常需作出涉及公共利益的决策，可能会影响到个别居民的生活权益。物业公司在小区公共区域进行改造或重新规划时，可能会对部分居民的出行或停车造成不便。《民法典》第298条规定了按份共有的管理原则，即各共有人按照份额对共有财产享有所有权，整体财产的处分需全体共有人的一致同意。这为按份共有财产的管理提供了法律依据，明确了共有人在使用和管理共有财产时的权责分配[6]。在实践中，基层治理者可以依照第298条的规定，在涉及按份共有财产的决策中，确保共有人合理行使权利。通过引导居民共同参与共有财产的管理与决策，基层治理者可增强社区治理的透明度，减少因决策不公导致的利益冲突。这不仅保障共有人对共有财产的独立所有权，同时也避免物业管理中的决策冲突，更好地协调公共利益和个体权益之间的关系。
2.3. 法律适用的基层执行难度
在基层社会治理中，基层司法资源的匮乏、法律宣传不到位，以及普法教育不足，导致部分居民对《民法典》的理解有限，难以有效利用法律手段维护自身权益。特别是在许多偏远乡村地区，居民面对复杂的法律问题时，往往无法获得及时、专业的法律帮助，致使部分纠纷得不到妥善解决。许多乡镇的司法机构人员配置不足，法务人员数量偏少，且专业素质参差不齐，难以应对日益复杂的社会矛盾。如在处理农村土地经营权相关的纠纷时，法律适用需要依据《民法典》第322条的规定。该条款明确了农村土地的土地经营权可以抵押，适应了农村经济发展的需要，扩大了抵押财产的范围。然而，由于基层司法人员数量不足，难以及时指导居民正确理解并依法行使土地经营权的抵押权，使得一些土地经营权抵押纠纷无法得到妥善解决。基层司法资源的匮乏往往导致法律解释不充分，居民缺乏合法路径，进而只能依赖传统习俗或非正式的调解方式，影响了法治实施的规范性。
在讨论基层法律适用难度时，以《民法典》第193条为例。该条款规定了债务人履行债务的方式、地点和时间，要求债务人在债务履行中遵循诚实信用、约定优先以及合理性原则。然而，由于基层法律宣传和普法教育不足，许多居民对债务履行的具体要求和标准不够熟悉，导致在借贷关系中无法合理维护自身权益。在实践中，农村地区居民在签订借贷或买卖协议时，往往缺乏对债务履行相关细节的明确约定，导致履行过程中产生纠纷。如债务人未按约定的时间或地点还款，或履行方式不符合约定，债权人虽有权要求其履行，但由于对法律规定不熟悉，缺乏有效的追偿途径，最终权益受损。《民法典》第193条在约定不明时要求按照交易习惯履行，但许多居民对该交易习惯理解不足，导致在履行地点、时间和方式上产生分歧，进一步加剧了纠纷解决的难度。此外，债务履行的过程中，法律条款中的“合理性”原则要求债务人必须按合理期限或商业习惯履行义务，但在具体执行中，这一“合理”标准往往因地区差异而难以统一。部分基层司法人员受限于资源和人手不足，难以及时对每个债务纠纷提供具体指导，致使居民对债务履行的合法路径缺乏清晰认识，仅依赖乡村习俗或亲友协商解决债务问题[7]。这不仅无法有效保障债权人的合法权益，还可能引发信任问题，导致更多债务纠纷的累积。
3. 法律困境的成因分析
3.1. 法条理解与法律意识的不足
在基层社会治理中，居民对《民法典》中法条的理解不足和法律意识薄弱，尤其在涉及营利法人的权利与责任方面，导致诸多潜在的法律风险，影响了法治的有效落实。《民法典》第83条明确规定，营利法人的出资人不得滥用出资人权利以损害法人或其他出资人的利益；若出资人滥用权利造成法人或其他出资人损失，则应依法承担民事责任。同时，该条款还强调，出资人不得滥用法人独立地位和出资人有限责任，以损害法人债权人的利益。若出资人通过滥用法人独立地位和出资人有限责任来逃避债务并严重损害法人债权人利益的，需对法人债务承担连带责任[8]。
然而，在基层社会中，许多小型企业和农户合作社的出资人对此条款缺乏充分的理解。部分出资人错误地认为，只要通过法人形式来设立公司或合作社，便可实现对个人财产的完全保护，忽视了在特定情况下出资人也需承担连带责任的法律规定。比如，某些出资人利用公司独立法人地位将个人债务转移到公司名下，试图以公司破产逃避偿还债务的责任，而这正是《民法典》第83条所禁止的行为。此类滥用法人独立地位的行为不仅损害了债权人的合法利益，还违背了诚实信用原则，扰乱了基层社会的经济秩序[9]。
同时，部分出资人在公司经营中滥用出资人权利，将个人利益置于公司整体利益之上，进而损害法人或其他出资人的合法权益。例如，在公司资金紧张的情况下，有些出资人未能公平合理地分配公司资源，而是优先转移公司资产以保障个人投资收益，导致其他出资人利益受损。由于对《民法典》第83条缺乏理解，出资人可能未认识到这种行为已构成对出资人权利的滥用，并可能面临民事责任。这一问题在基层地区尤为突出，因法律意识不足而导致的出资人利益冲突，进一步加剧了基层治理的复杂性。
3.2. 基层执法机构的局限性
《民法典》在基层执行过程中，执法机构的局限性主要体现在执法资源有限、执法能力与专业知识不足、跨部门协调困难等方面，导致民事案件的处理效率和准确性受限。首先，执法资源的不足使得基层机构难以应对大量民事案件。例如，公安机关在处理高空抛物等行为时，虽有明确的管辖权，但因警力有限，难以全面应对所有相关事件。其次，执法人员的专业知识不足也是限制因素，特别是在处理复杂的民事案件时，如市场监管部门处理涉及新药临床试验的案件，这类案件往往需要专业的医学和法律知识，而非单一的行政执法技能。此外，《民法典》的条文复杂性和多样性，要求执法人员具备较高的法律素养，以准确适用相关条款，但许多基层执法人员在理解和应用法律条文时存在困难。并且由于跨部门协调的挑战也进一步加大了执行难度，如生态环境部门和自然资源部门在处理生态损害赔偿时，需要多个部门协同合作，增加了执行的时间和复杂性[10]。为解决这些问题，可以通过加强执法培训、优化资源配置、建立跨部门协作机制以及利用现代技术手段提升执法效率。
3.3. 多元化纠纷解决机制的缺失
在《民法典》的执行中，多元化纠纷解决机制的缺失成为基层社会治理的一大障碍，尤其是在涉及数据和网络虚拟财产的纠纷中更加明显。随着信息技术的发展，数据和虚拟财产纠纷逐渐增多，但传统的纠纷解决方式难以应对这些新兴问题。《民法典》第127条虽明确了对数据和网络虚拟财产的保护，但在实际操作中，基层治理机制缺乏专门应对这些复杂纠纷的多元化解决手段。目前，基层纠纷处理通常依赖于社区调解、民间调解和地方司法机构，但这些传统调解方式在面对数据、虚拟财产等新型问题时显得力不从心[11]。基层社区缺少能够处理网络和技术类纠纷的专业人员，导致居民在遇到网络财产纠纷时，难以获得有效的法律支持。比如，虚拟财产被侵占或账号被盗的情况频繁发生，但在缺乏专业调解员和纠纷解决机制的情况下，许多问题只能依赖于自行协商或向上级部门反映[12]。
4. 应对策略与法律优化路径
4.1. 完善基层法律宣传与普法教育
为提升基层居民对《民法典》的理解与运用，各地需不断完善法律宣传与普法教育，然而目前在普法覆盖和效果上依旧存在差距。以广东、湖南、山东三个省份的基层普法教育情况为例，可以看出普法方式和覆盖率的差异。
Table 1. Coverage and effect evaluation of the forms of law popularization education in each region
表1. 各地区普法教育形式覆盖率和效果评价
Region |
Type of Legal Education |
Coverage Rate (%) |
Effectiveness Rating (1~5) |
Guangdong |
New Media Promotion |
70 |
4 |
Legal Lectures |
50 |
3 |
Hunan |
Community Consultations |
35 |
4 |
New Media Promotion |
55 |
4 |
Shandong |
Online Legal Courses |
40 |
5 |
Traditional Lectures |
45 |
3 |
通过举办普法讲座、法律咨询、新媒体推广等多元化手段，部分地区在普法宣传方面已取得成效。但由于宣传内容的复杂性和居民参与度的差异，基层的普法成效仍有较大提升空间。表1是各地区普法教育形式的覆盖率和效果评价情况，可以看出广东省的新媒体推广覆盖率达到70%，效果评价为4分，显示该方式在该地区普及效果较佳。湖南省社区咨询覆盖率为35%，新媒体推广率为55%，两者评价均为4分，体现出较好效果。山东省线上普法课程覆盖率40%，评价最高为5分，而传统讲座覆盖率为45%，评价为3分，表明其普及效果有限，各地普法方式的有效性差异明显。具体结果见表1，数据来源于根据广东、湖南、山东三省基层治理普法教育的公开统计报告，通过各省官网及新媒体普法平台数据综合整理分析得出。
结合来看，基于以上数据分析，不同地区的普法实践提供以下启示。
1) 强化新媒体普法的应用
新媒体形式已显示出较高的覆盖率和效果评价，建议各地借助短视频平台、微信公众号等形式，推送生动且通俗易懂的法律知识，吸引更多基层居民参与。通过互动功能(如在线问答或法律案例讨论)，增强居民对《民法典》核心条文的理解。
2) 提升传统讲座的吸引力
针对效果评价偏低的传统讲座，可通过案例教学、互动讨论和实地模拟等方式增强吸引力。结合地方实际情况，举办专题讲座(如土地权属纠纷、合同履行等)，提升讲座内容的实用性。
3) 拓展社区咨询与线上课程的结合应用
社区咨询形式适合直接解决居民个性化法律问题，可与线上课程结合，形成线下互动与线上学习的补充。
建立线上线下联动机制，如线上课程中增加社区案例分享，促进居民更深入地理解法律条文的实际应用。
通过结合新媒体、线上课程和传统讲座等多元化手段，因地制宜地优化普法教育内容与形式，可以显著提高基层居民对《民法典》的掌握和运用能力。
4.2. 构建基层多元化纠纷解决机制
在基层治理中，构建多元化纠纷解决机制是有效应对复杂社会矛盾的重要手段。通过分析江苏、四川、福建三地的纠纷处理方式，可以发现传统调解方式已难以满足基层多样化需求。江苏省邻里纠纷的调解主要依赖社区调解，占比65%，但成功率仅为68%，反映出单一调解模式在应对财产分配、土地权属等复杂问题时的局限性。对此，可引入法律援助机制，加强专业支持，并整合调解资源，以提升调解效率和公信力。四川省合同纠纷的成功调解率达到99%，得益于法律援助机制的支持，但在网络纠纷领域，因缺乏信息化手段，调解成功率较低。建议结合在线调解平台与法律援助，特别是针对复杂的新型纠纷领域，提升调解的覆盖率和效率。福建省在线调解平台处理网络纠纷的成功率高达82%，显示出信息化手段在新兴领域的优势。未来，应将这一机制推广至邻里纠纷和合同纠纷中，结合社区调解、在线平台与仲裁机制，形成全方位的多元化纠纷解决模式。
Table 2. Dispute type handling method and mediation success rate data
表2. 纠纷类型处理方式及调解成功率数据
Region |
Type of Dispute |
Primary Resolution Method |
Coverage Rate (%) |
Mediation Success Rate (%) |
Jiangsu |
Neighborhood Disputes |
Community Mediation |
65 |
0.68 |
Sichuan |
Contract Disputes |
Legal Aid Mechanism |
45 |
99 |
Fujian |
Online Disputes |
Online Mediation Platform |
40 |
0.82 |
总体来看，构建“调解 + 仲裁 + 司法”的多层次纠纷解决机制，是基层治理的必然方向。以调解为主，仲裁为辅，司法兜底的方式，可以快速解决普通纠纷，同时为复杂矛盾提供法律支持与救济。结合在线调解平台的建设和法律顾问的引入，不仅能够提升调解的专业化水平，还能降低传统调解的时间成本。区域间的成功经验表明，通过信息化、专业化的双重手段，可以显著提高基层调解效率和成功率，更好地满足居民日益多样化的法律需求，推动基层治理法治化进程，为社会和谐稳定提供坚实保障。具体结果见表2，数据来源于结合江苏、四川、福建三地公开发布的基层纠纷处理统计数据，通过社区调解报告和在线调解平台数据整理分析。
4.3. 提高基层执法能力与资源配置
基层执法能力的不足和资源配置的匮乏，直接影响了《民法典》在基层治理中的实际落实。执法人员数量有限、法律素养参差不齐，以及基层司法机构专业支持不足，导致许多纠纷无法及时有效解决。在偏远乡村地区，居民在处理土地承包、债务履行等民事纠纷时，往往缺乏专业的法律援助。为此，应从执法人员素质提升、资源配置优化和信息化手段运用三个方面入手，系统性地提高基层执法能力。
首先，提升基层执法人员的法律素养是关键。应定期开展法律培训班，重点围绕《民法典》的重点条文及其适用案例，帮助执法人员更准确地理解法律内容。同时，引入案例教学法，通过实地模拟纠纷处理场景，强化执法人员的实操能力。此外，可探索建立“法律导师”制度，为执法人员提供在线咨询支持，以弥补执法过程中对复杂法律问题理解不足的短板。例如，某地区通过引入案例库和即时法律指导平台，使基层执法人员在处理债务履行和物权纠纷时，能够快速查询相关条文及案例，提高了执法效率和准确性。
其次，应优化资源配置，加强基层司法机构的服务能力。在基层，执法资源不足往往导致纠纷积压或解决滞后，严重影响法律实施的及时性和公正性。对此，建议增加基层执法人员数量，特别是在纠纷高发地区优先配备专业人才。同时，为提升执法装备和技术支持，逐步建立智能化执法系统，将案件管理、信息跟踪、证据存档等流程数字化。例如，福建某地通过引入在线案件管理系统，使纠纷处理效率提升了30%，极大缓解了执法压力。此外，推动法律援助资源向基层倾斜，建立乡村法律援助服务点，为偏远地区居民提供免费的法律咨询和代理服务。
最后，应充分运用信息化技术，助力基层执法的现代化转型。开发和推广智能法律服务平台，为居民提供在线法律咨询、纠纷在线申请和案件进度查询等便捷服务。通过信息化手段简化执法流程，提升纠纷处理的透明度和居民的参与感。例如，江苏某地区建立了社区智能法律服务终端，使居民能够通过一体机提交调解申请，并实时查询案件进度。信息化技术的广泛应用，不仅降低了执法成本，还有效提升了基层治理的规范性和效率。
综上所述，通过提升执法人员法律素养、优化资源配置以及运用信息化技术，可以全面增强基层执法能力，推动《民法典》的落地实施。这些举措不仅能够有效化解纠纷，还能提升居民对基层治理的信任，为构建法治化的基层治理体系提供有力支持。
4.4. 加强社区共治机制
在推进基层法治化进程中，需要加强社区共治机制，提升治理效果、化解基层矛盾，特别是在居民参与度、自治组织建设和法治资源保障方面，需要进一步强化。同时在社区共治中注重多元主体的引入，以提升共治效果。可以在应对邻里纠纷、物业管理等方面的问题时，引入法律顾问、专业调解员和社会组织，构建起多元共治的合作框架。特别是在一些大型小区，可以通过专业调解员的介入，解决多起复杂的财产纠纷和合同争议，以缓解基层执法的压力。但由于部分地区的法律服务资源不平衡，法律顾问和专业人员配置不足，导致在处理纠纷时的专业支持不足。为此可进一步完善社区法律服务体系，加大对法律顾问的引进力度，尤其是在法律资源薄弱的城郊地区，以确保共治机制的均衡发展。
针对社区共治建设，应侧重于居民自治规则的完善。确保居民在公共财产管理上的权责明确。如在社区公共绿地、健身设施的使用和维护方面，通过居民大会共同制定管理规约，明确使用规范和维护责任，增强居民对社区公共财产的归属感和维护意识。进一步健全社区规约的监督机制，鼓励居民大会和居民委员会共同参与规约的制定和监督，增强规约的权威性和执行力。
5. 结论
在《民法典》背景下，基层社会治理面临诸多法律困境。法律条文的普适性与基层实际情况的多样性之间存在显著脱节，致使治理效果受限。随着经济社会的快速发展，公共利益与个人权利之间的多元利益冲突日益明显，尤其在社区公共设施和公共利益的界定上，法律的统一性难以满足居民个性化的需求。基层执法能力和法律意识的不足，导致法律适用难度加大，许多民事纠纷因执法资源的匮乏、法律知识的欠缺而得不到妥善解决。基于以上困境，提出以下策略优化基层治理：加强普法教育，提升居民对法律条文的理解；完善基层多元化纠纷解决机制，确保新型网络财产、数据安全等复杂纠纷得到及时、专业的处理；提升基层执法资源配置和专业素质，通过专业培训和信息化手段提升执法精准度；强化社区共治机制，引入法律顾问、专业调解员等社会力量，共同提升治理效果。在各方共同努力下，基层治理有望实现法治化、规范化，为社区和谐与社会稳定提供坚实的法治保障。这一优化路径将有效应对基层治理中的法律困境，推动法治在基层社会的全面落实。