1. 引言
在现代经济管理中，财政政策与货币政策是影响宏观经济运行的两大政策工具，二者相对独立又密切相关。尽管财政政策和货币政策由不同的政府部门执行，分别通过调整政府收支、控制货币供给等手段，但是都旨在实现相同的宏观经济目标，即对经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡等宏观经济目标产生影响。随着我国经济金融化程度不断深化，经济运行的复杂性明显增加，更需要财政政策和货币政策强化发力、注重协同，以确保宏观经济稳健运行。
近年来，由于国内大规模退税减税降费叠加隐性债务从严管控、民生刚性支出持续扩大等因素，各地可用财力明显趋紧，创新财政支出方式、提升资金使用效能迫在眉睫。如果仅仅将协同工作局限于财政和货币政策工具的直接配合，比如政策松紧度配合、对金融机构实行税收激励等，已不足以应对经济高质量发展的核心需求。为更好发挥财政政策和货币政策的协同效应，需要设计和推行一系列既具有政策属性，又具备市场化功能的创新工具。
政策性开发性金融工具是旨在支持重大项目建设的一种金融手段，它结合了财政政策的目标导向性和货币政策的灵活性，能够为基础设施、科技创新、地方投资等领域提供长期、低成本的资金且具有明显优势。政策性开发性金融工具是一种重要的金融创新，但在投放使用过程中仍存在一些不足，需进一步研究并在实践中不断完善。
2. 财政政策和货币政策的协调配合
2.1. 财政货币政策的相互影响
通过收入–支出恒等式深入解析财政政策在宏观经济调控中的核心地位及其发挥的重要作用。
(1)
(2)
其中，C为消费，I为投资，G为政府支出，X为出口；S为储蓄，T为政府收入，M为进口。将(1)式调整为(2)式，(G − T)表示政府财政的赤字情况，(M − X)表示进出口的赤字情况，(S − I)表示储蓄与投资的差额。由此可以看出，财政政策对宏观经济有直接影响，通过收入政策、支出政策和赤字政策，可以直接参与宏观经济的运行。
通过交易方程式深入解析货币政策在宏观经济调控中的核心地位及其发挥的重要作用。
(3)
(4)
其中，M为名义货币供给，v为货币的流通速度，p为物价水平，y为实际GDP。公式(4)为剑桥方程式，其中，k表示以货币形态存在的货币占名义收入的比例。对比两个公式，公式(4)主要对货币存量，以及人们对持有货币的偏好进行分析。而公式(3)比较注重货币流量。由此可以看出，货币政策对宏观经济调控十分重要，尽管它并不直接影响总供给。相反，货币政策通过调整实体经济部门所持有的货币量，进而改变这些部门的需求，达到对宏观经济的调控目标。这一机制体现了货币政策的间接性，即它并非直接作用于经济活动的各个方面，而是通过影响货币供应量和信贷条件，间接地引导经济行为。
历经百余年，国家在寻求发展之路中尝试了多样的策略，其中财政与货币政策的关系经历了多次转变，包括并重、独立、以及财政货币化和货币财政化的共存阶段。朱军等学者(2019) [1]详细梳理了这些阶段的财政货币政策，并指出它们背后的经典经济学理论支撑。现代经济学理论指出，国民收入取决于有效需求，这基于三大核心理论：边际消费倾向递减、资本边际效率递减以及流动性偏好。经过复杂的推导，构建出了IS-LM模型，它展示了货币需求与供给的均衡机制，并揭示了国民收入与利率之间的关系。IS曲线描绘了产品市场均衡时利率与收入的不同组合，货币市场上的均衡利率对投资和收入产生影响，进而促使IS曲线移动。而LM曲线则反映了货币市场均衡时利率与收入水平的所有组合，产品市场上的均衡收入变动也会影响货币需求和利率。李成等学者(2020) [2]从IS-LM曲线和供求分析的角度，深入研究了财政政策与货币政策调控宏观经济的内在机制及政策搭配。他们认为，财政货币政策共同引导IS-LM曲线的变动，进而改变市场供求关系。为此，应根据经济发展的不同阶段，对这两大政策进行灵活组合，以维持经济的稳定增长。
2.2. 财政货币政策协调配合的可能性
财政和货币政策各自拥有宽松、适度、紧缩三种操作模式。理论上，两者的不同组合应能产生九种策略选择。然而，在实际应用中，两者的搭配远比九种情形要更丰富。财政与货币政策作为宏观经济的两大支柱，各自拥有多层次、多维度的实施路径。不同层次的政策选择相互配合，可衍生出多样化的组合方案。为应对通货膨胀、促进经济增长、提高就业率等多元目标，政府需根据当前经济形势，灵活选择最恰当的政策组合，以维持经济的稳定增长和优化结构。
国外学者主要侧重于采用量化方法进行实证研究。具体而言，Cochrane (2022) [3]通过构建一个融合价格粘性与利率目标因素的模型，揭示了财政政策实施过程中所产生的货币效应。Cloyne等(2020) [4]则进一步指出，货币政策的宽松或紧缩调整能够对财政政策的效果产生显著影响。Elenev等(2021) [5]的研究更是深入表明，这种货币政策的变化甚至能够影响国家的财政能力及财政运作空间。我国学者普遍认为，在宏观调控过程中，财政政策和货币政策都是基于货币流通进行的，因此，两大政策体系间存在天然的协调配合基础和潜在的可能性。李扬(2021) [6]指出，国债在本质上既具备财政的功能，也拥有金融的属性。国债管理作为一种重要手段，有助于解决财政收支之间的矛盾。同时，中央银行对国债的购买行为也会对货币供给产生直接的影响。李俊生等(2020) [7]认为，财政收入和财政支出不对等时产生的财政存款可由央行将其转移到财政开设的商业银行一般性存款账户，从而能够通过货币乘数产生派生效应。同时，在财政政策和货币政策的协调配合方面，国内学者进行了大量的研究。王文甫和孔祥思(2021) [8]根据经济周期理论，就当前经济形势提出了组合财政政策和货币政策的合理性原则，并提出在我国经济高质量发展的要求下制定政策组合的建议。另一方面，李成和李一帆(2020) [2]以复杂多变的经济环境为背景，提出了以我国货币调控政策体系为主导，结合具体的财政政策，组合了不同经济阶段的政策策略并给于建议，以期在实践中实现更好的经济调控效果。
2.3. 财政货币政策协调配合的难点
财政政策作为国家治理的基础和重要支柱，以广泛的覆盖范围、针对性的支援能力、明显的结构作用以及直接而有效的执行机制为特点，能迅速稳定短期经济需求。相对而言，货币政策集中于总量调控，通过金融的传导机制来调整社会的货币供应，进而对实体经济产生影响。货币政策的运作较为间接，且政策效果通常需要更长的时间才能显现。在实际运行过程中，财政部门与货币部门相互关联又保持彼此的相对独立，李扬(2021) [6]认为财政政策和货币政策实施过程中在渠道、方式、强度乃至时滞等方面均存在差别，但二者的相互影响长期存在。
随着中国经济的不断发展，众多经济活动，如公共投资、小微企业支持、普惠金融推广及绿色经济发展等，已逐渐融入传统金融与财政领域的交汇地带。这些经济活动的重要性在近年来愈发凸显，因此，相应的金融政策也逐步得到制定与实施。然而，这些经济活动都带有浓厚的政策导向性，商业可持续性相对较弱。若财政与金融政策间缺乏细致的协同，将难以确保资金在这些关键领域的有效投放。在实际操作中，既要保持宏观经济的总体调控效果，又要针对深层次的结构性问题寻求解决方案，这就要求财政政策和货币政策各自发挥其独特优势。何代欣(2021) [9]认为宏观经济政策各具特色、也各有不足，在财政货币政策的协调过程中，需要解决几个关键问题：如何准确把握宏观调节的核心要点，如何明确各政策的职责分工，如何建立有效的政策协调与传导机制，以及如何共同应对和抵御各种风险。李成威和詹冉(2022) [10]认为，单纯依靠金融工具来推行结构性政策并不符合市场运作的基本原则，强调必须有效利用货币的“蓄水池”功能与财政的“渠道”作用，以实现二者的协同效应。
3. 政策性开发性金融工具的实践及评价
3.1. 政策性开发性金融工具的主要特征
3.1.1. 政策性开发性金融工具更强调市场化导向
政策性开发性金融工具在保留专项建设基金特点的基础上，更加注重市场化操作。政策性开发性金融工具不仅具备股权和债权双重属性，还能为包括新型基础设施在内的关键项目提供资本金补充。在金融工具的落地过程中，发改部门只提供项目清单，由政策性金融机构按市场化原则，兼顾社会效益和经济收益的标准，在项目库中自行遴选，并直接与对应企业或项目公司签约，定向发行金融债券，无需地方政府再出具还款承诺或承担兜底责任。合同到期后，投资退出也完全遵循市场化原则，实现自主决策、自负盈亏、自担风险。在资金运用上，政策性金融机构通过股权投资的方式，将这些资金注入关键项目的资本金中。政策性金融机构只作为财务投资人行使股东权利，不参与项目的实际建设运营。
3.1.2. 政策性开发性金融工具的使用范围有所拓展
政策性金融工具可用于专项债项目的资本金搭桥，突破传统财政资金的限制。这类金融工具为专项债项目提供的过桥融资属于债权范畴，而专项债资金作为政府的直接债务，属于财政性资金。根据相关规定，项目资本金不得来自项目法人的债权。因此，在专项债资金尚未到账的情况下，可以先利用政策性开发性金融工具进行“垫资”，待专项债资金到位后，再用这部分资金替换之前的金融工具。此外，这部分融资应以项目投资方的名义进行借贷，并由其承担还款责任。采取这种方式，不仅可以提高实际操作的效率，还能防止地方政府的隐性债务增长，从而减轻可能出现的基础设施项目资金短缺的问题。
3.1.3. 政策性开发性金融工具投向领域实现创新突破
政策性金融体系可以快速洞悉我国乃至世界经济的增长动态和走向，并且能及时有效地识别一国在其经济增长的不同阶段的关键需求，从而有针对性地进行资金引导，最终通过采取政策等有效手段达到宏观经济调控的目的。现阶段，三类主要的政策性开发型金融工具被用于以下几个方面：第一，主要集中在五大基础设施的关键领域，即互联网、产业升级、农业与乡村、城市化以及国家安全；第二，主要集中在关键的科技创新区；第三，能够通过地方政府的专项债券进行投资的项目。显然，“新基建”是政府开展经济活动的重点投资目标。相比以往专项建设债投向的传统基础设施项目，政策性金融工具的运用弥补了这些项目在专项债投入方面的短板，有效地扩大了资金的投入面，对经济发展提供了关键性的保障，推动了经济和社会的高效运作。
3.2. 政策性金融成为财政、货币政策的有效结合点
中国知名金融学者白钦先教授是我国政策性金融理论的奠基人，他首次将政策性金融概念引入国内，并给出了与中国经济社会相契合的定义。按照白教授的理解，政策性金融是在国家政府的支持和鼓励下，依托国家信用，采用独特的融资方式，严格遵循国家法律法规所规定的业务范围和对象，以优惠的存贷利率或条件，直接或间接地服务于国家特定的经济和社会发展战略或政策，属于一种特殊的资金融通行为或活动。在实际运作中，政策性金融展现了财政与金融职能的有机结合，其审批流程迅速、调整灵活，既维护了市场运作机制，又保证了较高的投资效率。
虽然商业性金融的市场化进程在某种程度上为经济注入了活力，但当经济遭遇下行压力时，根据市场失灵理论，商业性金融在这些情况下缺乏参与动力，其稳定经济的能力明显不足。因此，由政策性金融为经济提供必要的支持和补充变得尤为关键。一方面，学术界从经济发展角度对政策性开发性金融工具进行了探讨，Di等(2023) [11]主张作为国家创设和运用的有效政策工具，政策性金融与商业性金融相比，具有更长的贷款期限和更强的风险承担意愿，并且Alfredo等(2023) [12]进一步研究发现政策性金融和开发性金融能够为具有积极外部性的项目提供融资，并在全球流动性周期中表现出逆周期特征。张明等(2024) [13]主张政策性开发性金融不仅具备纠正市场失灵、发挥经济调节功能的能力，更着眼于主动解决问题，通过培育与创新新技术开拓市场。另一方面，从政治关联角度进行分析，Joelf等(2014) [14]认为原本从商业银行获取资金的有政治关联的企业，由于政策性金融和开发性金融机构的出现，获得更廉价的信贷资金。
学者Mariana (2016) [15]持观点认为政策性开发性金融可以通过金融资源和金融服务瞄准特定技术、企业和部门来塑造和创造市场，以此在资金投向领域实现创新突破。当然，政策性金融是一个相对宽泛的概念，张琦和黄亦炫(2023) [16]认为在实施过程中既包括现有的或计划中的金融机构和工具，也可涉及由政策性银行领导、商业银行等市场参与者共同构建的，根据资金来源、投资目标、还款期限等多种因素定制的创新金融产品。一些商业金融机构也把政策性金融产品作为履行社会责任的主要载体，比如普惠金融、绿色金融、金融服务乡村振兴等，对财政重点投向领域加大资金支持力度。由于政策性金融既有与商业性金融相似的金融中介功能，也具备实现特定政策目标、弥补市场失灵的结构性调节功能，因此更容易成为财政政策和货币政策协调配合的有效结合点。
3.3. 政策性开发性金融工具的实施成效评价
3.3.1. 利用政策性开发性金融工具疏通货币政策传导机制
政策性开发性金融工具是继专项债之后，扩大基建投资规模的主要融资工具之一。按照规定，政策性开发性金融工具提供的资金占项目资本金的比重不超过50%，相当于占整个项目资金的10%。尽管如此，政策性开发性金融工具通过发挥其资金撬动作用，促使后续政策性银行、商业银行的配套融资跟进，带动更大规模的社会资金参与，进一步加快了重大基础设施项目的落地实施进度，持续释放了“扩投资、带就业、促消费”的综合效应。
我国采取稳健的货币政策，以适应并支持实体经济的发展，强调利用货币政策工具来同时实现总量调控和结构优化。总量上，广义货币M2和社会融资增速与名义GDP的实际增长速度大致相符，通过实施货币政策维持适度的流动性水平，确保资金流动的合理充裕，为金融支持实体经济的高质量发展提供有利的流动性环境。在面对经济增长放缓所带来的显著压力下，积极运用全面降准、降息等总量型货币政策，释放长期流动性，从而有效减轻企业与市民的压力，提升不同商业实体扩大消费、投资的意愿和能力，刺激经济复苏。结构上，通过运用结构性货币政策工具等多样化的政策手段，引导金融机构精准支持重点领域，加强对重点环节支持，增强为经济社会发展提供高质量服务的能力。通过运用政策性开发性的金融手段，为关键项目提供资金援助，这将有助于在保持不过度投入、不过度发行货币的前提下，指导金融机构提供中长期低成本的配套贷款，打通货币政策的传递途径，提高信贷增长的稳定性，从而真正促进投资扩大、创造就业、刺激消费，确保宏观经济的稳定。
3.3.2. 政策性开发性金融工具现存的问题
由于投放时间不长、项目准备不充分、基础性制度欠完善等原因，政策性开发性金融工具在使用过程中也存在一些问题和不足。首先，在传统的项目管理和部门职能划分中，“独立运作，分散管理”的现象普遍存在，这导致它们难以满足政策性开发性金融工具对提高审批效率、加快融资步伐以及缩短偿债周期等的需求。其次，评估这些金融工具的实际效果往往困难，因为它们的目标通常是多元且复杂的，不容易量化。而在融资科研方案编制过程中，在政策显示度、项目必要性、财务测算精准度三个方面，都有很高的要求。第三，与传统的项目贷款方式兼容性不强，导致一些项目尽管获得了这些特殊金融工具的支持，但由于项目规划、环境评估、土地使用权等关键贷款条件的缺失，而无法及时获得必要的贷款资助。第四，政策性和开发性金融工具通常实行一次性全额拨付资金的方式，并提供较为固定的利率，这可能导致资金在到位后并未立即投入使用，而是出现闲置问题。此外，由于缺乏足够的透明度，公众和监管机构难以追踪资金的具体流向和使用情况，这不仅增加了项目融资的成本，还提高了资金被挪用或滥用的风险。第五，项目方缺乏与政策性银行议价的能力，只能被动接受可能偏高的配套资金成本和单方面的附加条件，欠缺平等的谈判协调机制。
4. 以政策性开发性金融工具为抓手，促进财政货币政策的协同配合
4.1. 健全政策性开发性金融工具的长效管理体系
4.1.1. 完善各部门协同发力的工作机制
结合政策性开发性金融工具的特点，完善投资项目可行性研究工作体系，打通与其他部门项目库之间的信息壁垒。引导地方政府主动对接金融机构、社会资本等市场主体，并指导地方政府、有关部门、相关企业和金融机构在地方层面加强项目前期研究论证和入库审核工作。从制度上，构建各单位联合办公、并联审批的运行机制，以提升决策效率，确保政策性开发性金融工具能够及时、精准、有效地实施。同时，建立银行监管政策的协调机制也至关重要，需加大对银行金融服务产品的监管力度，确保更多的资金能够流向政策重点扶持的实体经济，从而推动整体经济的健康发展。
4.1.2. 构建金融机构投贷联动的资金供给机制
建立政策性银行和商业银行之间的沟通联动机制，完善项目的信用传导机制和信息共享平台。在运用政策性开发性金融工具充实项目资本金的同时，支持政策性和商业性金融机构联合组建银团，为项目及时提供配套融资方案，实现“签约即放款、放款即动工”的高效运作。通过构建投贷联动的资金供给机制，政策性银行可以及时将优质项目推荐给商业银行，确保项目在获取政策性开发性金融资源后，能够迅速筹集到其他必需的资本金和建设资金。商业银行积极探索与政策性银行的错位发展，针对政策性开发性金融工具的特点，指导省分行制定完备的贷款操作指引，从项目筛选、调查评审、投后管理等环节规范项目建设支持方案。通过形成“金融工具 + 政策性贷款 + 商业贷款”的融资组合，加速项目投资形成实物工作量。
4.1.3. 完善政策性开发性金融工具的市场化运作机制
提高政策性开发性金融工具市场化程度的关键在于提升金融工具运行的透明度。应当建立一个适时适度的信息披露与共享机制，提高项目实施主体或投资方的积极性，主动融入沟通协商流程，增强供需双方的匹配度。针对政策性开发性金融工具用于专项债项目资本金搭桥的情况，政策性金融机构、地方政府、项目实施主体之间建立三方对话框架，以进一步优化利率市场化的形成、调控和传递机制，更有效地反映风险溢价和市场供需状况。鼓励进一步完善项目市场化融资工作机制，明确政策性开发性金融工具与融资资金之间的合规性清单，消除地方政府、金融机构和社会投资者担心陷入“隐性债务陷阱”的顾虑。
4.2. 在经济发展整体目标下统筹财政货币政策的基本思路
4.2.1. 财政货币政策协同应聚焦宏观经济指标区间
当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。财政政策和货币政策协调配合的目标应旨在维护宏观调控目标处于特定的范围内，而非固守于单一的数值，过分专注于具体数值可能会引起宏观政策的过度调整。在政策实施的过程中，政策目标区间化，有利于扩大政策回旋余地，能够更好地发挥市场对资源配置的作用，提高经济发展质量。
4.2.2. 进一步发挥财政货币政策的结构性调节功能
积极探索财政政策与货币政策的深层次协同作用，强化结构性调节功能，引导社会资源与金融资源更好服务实体经济。比如，在“三农”发展、乡村振兴、科技创新、低碳绿色以及中小企业等关键领域，增强政策的协同创新能力，进一步丰富政策性金融产品，精确扶持这些关键环节。一方面，地方政府可借助申报政策性开发性金融工具项目的机遇，深入发掘现有项目资源和闲置资产的潜力，加速对优质资产的清查、整合，并迅速构建与现代产业发展、新型基础设施建设相适应的项目融资制度，吸引低利率、长期限的资金投入。另一方面，各级城市投资公司可有效利用政策性开发性金融工具，逐步向资产运营服务商转型。通过盘活地方存量资产，获取稳定资金流，实现产业资本与金融资本的有效结合，并依托优质项目推动当地产业发展。与此同时，在进行结构性调整时，需要确保政策的持续性和稳定性。
5. 结论与展望
政策性开发性金融工具是我国创设的新型政策工具，作为财政货币政策协同配合的重要抓手，在现代经济管理中发挥着举足轻重的作用。本文通过深入分析政策性开发性金融工具的主要特征、实践应用及其成效评价，发现其在市场化导向、使用范围拓展以及投向领域创新等方面展现出显著优势，有效促进了财政与货币政策的有机结合。政策性开发性金融工具不仅通过资金撬动作用加速了重大基础设施项目的落地实施，还疏通了货币政策的传导机制，提高了信贷增长的稳定性，从而促进了宏观经济的稳定增长。然而，在使用过程中，也存在一些问题，如审批效率不高、项目兼容性不强、资金闲置和挪用风险等。针对这些问题，本文提出了一系列改进措施，如完善各部门协同发力的工作机制、构建金融机构投贷联动的资金供给机制以及提升金融工具市场化程度等。
随着我国经济进入高质量发展阶段，财政货币政策协同配合的重要性将愈发凸显。一方面，需要继续深化政策性开发性金融工具的应用，不断优化其运作机制，提高资金使用效率和安全性；另一方面，还需要积极探索更多创新性的财政货币政策工具，以更好地适应经济发展的新需求和新挑战。同时，加强政策间的协调性和互补性，形成政策合力，是实现宏观经济目标的关键。在经济发展整体目标下，应统筹财政货币政策的基本思路，聚焦宏观经济指标区间，进一步发挥财政货币政策的结构性调节功能，引导社会资源与金融资源更好服务实体经济，推动我国经济实现高质量发展。