1. 引言
2023年7月教育部出台了《教育部关于实施国家优秀中小学教师培养计划的意见》(以下简称“国优计划”)，致力于在以“双一流”建设高校为代表的高水平高校中选拔专业成绩优秀且乐教适教的学生作为“国优计划”研究生，通过自主培养或者与师范院校联合培养的方式，为中小学输送一批教育情怀深厚、专业素养卓越、教学基本功扎实的优秀教师[1]。党的二十大报告提出，到2035年要建成教育强国、科技强国、人才强国。建设高质量教育体系，是我国新时代发展面临的重要任务。强教必先强师，因此建设高质量教师队伍势在必行。在此文件之前，教育部也出台过关于教师培养的指导性文件，但为什么在这一文件中选择了以“双一流”高校培养高素质研究生的培养策略？“国优计划”培养研究生学历教师的提案是如何进入决策视野的？哪些关键力量推动了“双一流”高校培养教师计划进入政策议程？“国优计划”的政策议程是怎样的？研究上述问题有助于理解教育部“国优计划”政策出台的逻辑和原因。本文基于约翰W.金登提出的多源流理论，尝试揭示“国优计划”政策的政策议程设置逻辑，以期为其他教育问题进入政策议程提供有益启示。
2. 理论背景——多源流理论
多源流模型是美国著名政策科学家、政治学家约翰W.金登在《议程、备选方案与公共政策》中提出的，是关于议程建立和公共政策形成的分析模型框架[2]。该模型起源于金登对于全面理性决策模型与渐进决策模型的批判。在20世纪五六十年代，理性决策模式成为公共政策中的一个主流模式，但由于理性决策模式的过于理性的前提假设而备受指责。之后由拉斯韦尔等人提出的“问题–方案–决策”的阶段式政策过程模式也存在问题，因为现实中很多政策过程并不是按部就班地沿着拉斯韦尔所提出的路线图进行，而是复杂多变、反复无常的，但是金登并没有完全否定政策的多阶段，而是将主要的分析集中在问题界定、议程提出以及方案选择这三个阶段上。
金登还从科恩等人于1972年提出的“垃圾桶模式”汲取想法，这种决策具有问题偏好模糊、技术手段不明确、人员流动组织化的无序状态的特点。在这个模型中，问题、解决方案、参与者以及选择机会四大源流经过净能量承载量、进入结构、决策结构和能量分布结构的筛选聚合后得出决策结果[3]。在科恩等人看来，这种决策模式最大的贡献在于模糊性假设前提的提出。金登在此继承了多源流分析模式，将原来的四源流变为三源流；但最为关键的是他进一步将模糊性贯穿到这些源流分析之中[3]。同时，垃圾桶模型并未将“问题的产生”作为政策制定的逻辑起点，也未将政策分析局限于政策活动中的理性层面，而是强调最终的政策方案是一系列要素相互作用的产物。以垃圾桶模型为出发点，金登发展了自己的多源流模型。
金登认为，政策议程的选择受到了问题源流、政策源流和政治源流三方影响，这三条源流相互独立但又有所关联。问题源流指的是决策者关注并界定问题的过程，通过“各种机制——指标、焦点事件和反馈——使问题引起他们的关注”[2]，从而政府决策者确认会将关注点聚焦在某一问题而不是其他问题上。尽管问题得到关注是问题进入决策者政策议程的前提，但这还不足以确保其转化为政策议程，关键在于提出具有吸引力的备选方案和政策建议，而这通常依赖于特定领域的专业知识。在此环节，备选方案和政策建议的形成并非一蹴而就，而是一个持续迭代的过程。这一过程被金登称之为政策源流。它就像是一盆漂浮着各种思想原料的“政策原汤”，其中的部分思想经过筛选、提炼和重组之后形成了最终的政策方案。政治源流则“由诸如公众情绪，压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成”[2]。需要判断政治溪流中各种力量的平衡是否有利于行动，各种力量需要在讨价还价中达成共识。在正常情况下，三条源流彼此是独立发展的，但当三源流发展成熟，即问题界定清晰，政策准备充分，政治环境良好且政策窗口打开后，政策企业家们(Policy Entrepreneurs)就会抓住机会软化政策制定系统，通过诸如撰写文章、媒体宣传、提案议案等方式，“软化广大民众、专业化的公众以及政策共同体本身”[2]，将三条原本独立的源流汇聚起来，那么这一问题就很有可能迅速成为政策议程关注的焦点并得到解决。
3. 历史溯源——教师培养政策的发展
自从改革开放以来，我国教师培养政策的发展经历了四个阶段。在改革开放初期到20世纪90年代，国家为了建设一支数量充足、合格稳定的教师队伍，颁布了一系列大力发展师范教育、着力加强教师培训的相关政策。到1992年党的“十四大”提出要高度重视法制建设，加强立法工作，我国教育领域的法律相继出台，包括1993年的《中华人民共和国教师法》及1995年的《中华人民共和国教育法》，两部法律既在法律上明确了教师的专业地位与合法权益，又为教师培养政策的制定与实施提供法律依据。在21世纪初，教师培养政策进入振兴发展期，我国提出了基础教育改革，对人才培养提出新要求，这也使得我国教师队伍建设的要求发生转变，政策重点也转向加强薄弱地区教师队伍建设、推进教师工作的标准化建设。在新时代建设时期，对教师培养工作的重视达到新高度，习近平总书记也多次就教师培养工作发表重要讲话。基于对建成社会主义现代化国家的规划，实现教育强国梦，专门面向教师队伍建设的中央文件《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》出台，对教师培养提出更全面、更高的要求[4]。
在教师培养政策中涉及了整体设计、专业标准、资格认定、教师教育、师德建设等众多主题，教师培养作为教师教育的重要部分，对教师队伍建设发挥着不可磨灭的作用。除了由师范院校的师范专业来培养师资，我国还通过各种师资培养计划来开辟教师队伍建设的新渠道。
在“国优计划”出台前，教育部也出台过关于培养研究生学历教师的指导性文件(见表1)。通过对三份专门培养研究生学历师资的培养计划的梳理，可以看出“国优计划”在高质量师资培养上做出很大创新。首先，在培养学校上，确立了以“双一流”建设高校为代表承担培养任务，首批试点包括清华大学、北京大学、复旦大学等高水平综合大学、理工类大学，而不是仅将培养教师的责任放在师范类院校或具有教育硕士专业学位培养资格的高等学校。其次，在培养对象上，确立了培养对象的入选高标准。不同于之前培养计划中只要求优秀应届普通本科毕业生，“国优计划”在选拔研究生时采取两种方式，一种是具有高校推免资格的应届生申请，而具有推免资格的应届生能达到推免标准就意味着其专业成绩优异、综合素质高；另一种方式是面向在读非教育类研究生的选拔，再结合专业成绩和面试等综合考察，确保培养对象是“优中选优”。第三，在培养模式上，“国优计划”鼓励高校自主培养或与师范院校联合培养，对课程内容、学分要求、实践模式进行明确规定；同时，“国优计划”并不强制培养的研究生毕业后一定到相关中小学任教，而是采取支持、鼓励的态度，通过开辟“绿色通道”、给予奖励激励等方式引导所培养人才到中小学任教。最后，参加“国优计划”的研究生毕业后能够获得学术学位，为未来的专业发展提供更多支持与选择。
Table 1. Comparison of teacher training policies for specialized graduate education
表1. 教师培养政策中专门培养研究生的政策对比
时间 |
2007.9 |
2009.9 |
2023.7 |
政策文件 |
教育部办公厅关于做好2008年“农村学校教育硕士师资培养计划”实施工作的通知 |
教育部关于做好2010年“农村学校教育硕士师资培养计划”实施工作的通知 |
教育部关于实施国家优秀中小学教师培养计划的意见 |
培养学校 |
经教育部批准开展“农村学校教育硕士师资培养计划”专项推荐免试工作的高等学校 |
本省(区、市)内具有教育硕士专业学位培养资格的高等学校 |
以“双一流”建设高校为代表的高水平高校 |
培养模式 |
3年到签约的农村学校任教，第4年到培养学校脱产学习教育硕士专业学位研究生课程，第5年返回任教学校工作岗位，远程学习并撰写学位论文 |
在县镇及以下农村学校任教3年，并在职学习研究生课程。第4年，到培养学校脱产集中学习1年，完成学位论文 |
培养高校通过自主培养或者与师范院校联合培养的方式，开设教师教育模块课程，包括不少于18学分的教育学、心理学、中小学课程教学、科学技术史等内容，以及不少于8学分的教育实践，全面落实高校教师与中小学教师共同指导教育实践的“双导师制” |
培养对象 |
可按时获得学士学位的应届本科毕业生，且志愿到农村学校任教，能服从省级教育行政部门安排 |
优秀应届普通本科毕业生 |
具备高校推免资格的应届本科毕业生；在读非教育类研究生 |
毕业学位 |
教育硕士专业学位 |
教育硕士专业学位 |
学术学位或专业学位 |
4. 基于多源流理论的政策分析
为了更加全面、深入地理解政策颁布的逻辑与原因，推动政策的实施与落地，本文利用多源流理论的分析框架，从问题源流、政策源流、政治源流及政策之窗的开启等角度展开对“国优计划”政策出台的议程设置过程分析。
(一) 问题源流：中小学教师队伍学历水平远落后于发达国家
金登在《议程、备选方案与公共政策》中指出问题源流是使得某一问题得到政府决策者关注的重要动力，包括数据指标、焦点或突发事件以及反馈等机制。通过这些机制，问题得以显现或被提上政府议程。在“国优计划”政策分析中，由于缺乏重大突发事件，因此常规重要指标的监控以及先前和现有政策项目执行中的反馈共同组成了问题源流。
衡量学校教育质量的重要指标之一便是师资，而教师队伍的学历水平又是彰显教师素质的主要“指标”，可以有效衡量教师自身的人力资本积累以及教师队伍整体的素质结构。实证研究也表明，在控制学生个体认知水平、家庭社会经济文化地位的条件下，提高教师学历仍能对学生成绩产生正向影响。如在PISA2018的数据中，我国四省市具有硕士学历的教师占比为13.9%，而OECD国家的占比高达39.6% [5]。通过对我国2018~2021年教育统计数据的梳理(见图1)，可以发现虽然基础教育领域研究生学历教师占比在逐年上升，但上升幅度较为平缓。在2021年小学研究生学历教师占比1.89%，初中4.58%，普通高中12.39%。而根据美国教育统计中心发布的《美国2023教育统计报告》，从2017年至2021年美国公立中小学拥有硕士学位教师比例由48%上升至51% [6]，虽然上升幅度较小，但与我国相比，仍远高于我国中小学研究生学历教师占比，表明我国中小学教师队伍学历水平与发达国家之间存在较大差距。
Figure 1. The proportion of teachers with graduate degrees in primary and secondary schools in China from 2018 to 2021
图1. 2018~2021我国中小学研究生学历教师占比
之所以将中小学研究生学历教师比例作为衡量国家基础教育发展的重要指标，是因为传统的师生比、平均班额等指标只能反映教育的普及程度，而并不能反映教育质量的高低。一方面，依据人力资本理论，教师通过研究生阶段的学习能够获得更多人力资本积累，在学科知识、教学理念、教学技能等方面优于学历低的教师，对学生产生的影响更大[7]；另一方面，高学历教师拥有较高的资源配置能力和状态调节能力，能够根据学生的学习能力、学习状态分层匹配指导[8]。所以，中小学研究生学历教师比例在反映教育质量上比其他指标更具有适切性。
此外，我国之前颁布的教师培养计划中，虽然也有致力于培养研究生学历教师的政策，如2022年的“强师计划”，目标任务是培养一批硕士层次中小学教师和教育领军人才，但培养的对象主要仍是师范生，在选拔和培养模式、从教激励方面并未制定详细章程，难以给高学历教师队伍的建设提供更具体、更有针对性的指导作用。
总之，在国际比较的层面，我国中小学高学历教师占比远落后于其他发达国家；在提升教育质量的层面，我国也确实有对高学历中小学教师的需求，但已有教师培养计划并不能切实保障高学历教师的培养。因此，高学历中小学教师培养计划的欠缺与我国教育追求高质量发展目标之间的不匹配便成为政府出台“国优计划”的重要问题源流。
(二) 政策源流：各种政策建议交汇
在社会问题演变为政策议程的过程中，研究学者、官僚及利益相关者会针对这一问题发表自己的观点与看法，并提出许多具体可行的政策建议，再经过筛选、提炼和重组得到不同的政策方案。笔者将“国优计划”出台前部分不同主体对建设高质量教师队伍的建议归纳成表(见表2)。
Table 2. Suggestions from different entities for building a high quality teacher team
表2. 不同主体对高质量教师队伍建设的建议
身份 |
姓名 |
主要意见与政策建议 |
备注 |
学者 |
管培俊 |
要尽快推动“支持鼓励综合性大学举办教师教育”“鼓励实行公费师范生教育”“保障师范类毕业生优先从教”等政策落地；等等 |
全国政协委员、中国高等教育学会副会长 |
许玲 |
加强对地方师范院校的支持力度，引导地方本科层次师范院校提质增效，通过联合办学、本硕一体化等，因地制宜地开展卓越师资的培养；进一步完善高等教育生均拨款机制，制定各种专项师范生倾斜政策，引导和鼓励高水平综合大学参与教师培养；等等 |
全国政协委员、广东技术师范大学副校长 |
刘仲奎 |
高水平综合性大学也可以和当地师范大学合作培养，发挥各自的优势，采用3年在高水平综合性大学学习专业课，1年在师范大学学习教师教育类课程和参加教育实习的分段式培养模式，提升教师教育的培养质量；等等 |
全国政协委员、西北师范大学校长 |
倪闽景 |
扩大全国教育硕士招生规模，逐年增加师范专业学生免试攻读研究生计划人数，进而推动提升基础教育教师队伍的学历层次；等等 |
全国政协委员、上海市教委 |
官僚 |
孙尧 |
要大力提升各级各类教师队伍质量，用优秀的人培养更优秀的人。抓源头，振兴师范教育，创新培养模式，提升办学水平，保障培养质量；等等 |
教育部党组成员、副部长 |
从表中不同人员对于高质量教师队伍建设意见的描述可以发现，不同的背景、不同的研究视角影响着不同成员对于高质量教师队伍建设的看法。专家学者们都阐述了高质量教师队伍建设的两条路径，一条是创新发展师范院校的培养机制，提升师范生教育质量，保障师范类毕业生优先就业；另一条路径是发挥高水平综合性大学的力量，创新培养模式，吸引高校研究生参与到教师队伍里。而政治官僚主要是从上级政府指示出发，根据上级政府意见形成自己的相应对策，但同时他们提出的观点也并不明晰，需要下级政府再详细优化。2018年颁布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中也指出，建立以师范院校为主体、高水平非师范院校参与的中国特色师范教育体系，并且明确支持高水平综合大学开展教师教育[9]。这意味着，由上级文件指导，专家学者陈述的第二条路径通过形成操作可行、价值可接受的政策建议后，如确定高水平综合性大学的类型、培养模式、从教方式等，最终才能形成《教育部关于实施国家优秀中小学教师培养计划的意见》这一文件。
(三) 政治源流：坚持尊师重教的执政理念
在将金登的多源流理论运用于我国政策分析时，政治源流的本土化是最为重要也是最必要的，因为金登的多源流理论诞生于美国的政策议程设置现实，具有分权制国家的特殊性。因此，参考部分学者对于多源流理论本土化成果的基础，政治源流在中国语境下指的是国民情绪和执政党的执政理念。在“国优计划”政策中，并没有强烈的国民情绪构成政治源流，而是执政党的执政理念占主导。
习近平总书记曾在多次讲话和论坛中强调教师的重要地位与作用，他站在世界格局发展大变革的新时代，汲取中华优秀传统文化中尊师重教的价值理念，从个体成长、教育事业乃至民族发展的角度高度肯定了教师的作用。在2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上提出：“坚持把教师队伍建设作为基础工作。[10]”基于第二个百年奋斗目标和全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图，习总书记提出了“优先发展教育事业”和“建设教育强国”的战略。党的二十大报告也提出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，并作出“加强师德师风建设，培养高素质教师队伍，弘扬尊师重教社会风尚”的战略部署。在2023年5月，习总书记在中共中央政治局第五次集体学习时又一次强调：“强教必先强师。要把加强教师队伍建设作为建设教育强国最重要的基础工作来抓，健全中国特色教师教育体系，大力培养造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍。”[11]新一代领导集体的执政理念是教师队伍建设和改革的顶层设计理念，为新时代教师队伍建设发展提供了根本遵循。
(四) 政策之窗的开启：中央政治局第三次、第五次集体学习
在关于高质量教师队伍建设的问题源流、政策源流和政治源流都已经发展成熟时，需要特定的时间和特定的平台让三大源流汇合。这一机会被金登描述为政策之窗，政策建议者可以趁此机会提出其解决方案或让特殊社会问题进入政策议程。一般而言，在我国，常规的重要政策议程集中讨论并能够得到回应的重要时间点就是全国两会，即全国人民代表大会和中国人民政治协商会议的召开。在这一会议上，每年都有人大代表就高质量教师队伍建设的议题提出自己的政策建议，据统计，2018年至2020年，教师队伍建设连续3年进入全国两会教育热点主题排行榜前三位[12]。在2021年全国两会上，民进中央向全国政协十三届四次会议提交《关于加快提升基础教育教师队伍学历层次的提案》，在提案中建议“国家层面应逐步扩大全国教育硕士招生规模；逐年增加师范专业学生免试攻读研究生计划人数；给有资质培养教育硕士的单位更多政策扶持，增加教育硕士培养经费，为教育硕士发展提供保障；吸引更多高水平综合大学培养高质量教师”[13]。但在那一年，中央政府对于提升基础教育教师队伍学历层次的问题并没有予以相应的关注，反而是在2023年习总书记在中央政治局两次集体学习时对建设教师队伍的重要性进行高度肯定，并反复强调“把加强教师队伍建设作为建设教育强国最重要的基础工作来抓”，培养高学历中小学教师队伍的问题才重新得到重视，并于2023年7月出台了“国优计划”。
5. 结论与讨论
综上分析，多源流理论能够解释“国优计划”政策议程过程以及出台原因，在问题源流上，我国中小学教师学历水平与发达国家之间存在较大差距，缺乏国际竞争力；在政策源流上，学者专家、政府官僚们都强调建设高质量教师队伍的重要性，从不同的角度提出了提高教师队伍质量的政策建议，不同的意见汇聚交流，为政策成熟打下坚实基础；在政治源流上，党中央、国务院都多次强调教师工作的重要性，党的二十大报告也强调要培养高素质教师队伍，在“尊师重教”的政治环境中问题源流和政策源流相互交汇，等到中央政治局第三次、第五次集体学习时习总书记发表重要讲话后，“国优计划”得以借此机会孕育而生。
在分析过程中，研究证明了多源流理论在中国政治情境下政策制定过程的适切性。三条源流的产生并没有明确的先后之分，在政治源流不断发展的过程中，问题源流和政策源流也逐渐浮现，但并不是三者都同时出现时政策就能提上议程并出台，还需要一个特殊的时机，也就是政策之窗。值得注意的是，在“国优计划”的议程中，可以发现政策之窗并不是两会。不可否认两会是一个重要政策议程集中讨论并能够得到回应的重要时间点，但不能只将政策之窗局限在两会或突发事件的爆发上，还要善于把握各种特殊或重要时机，才能够使得议程浮上“水面”并得以落地。同时，还可以发现在我国政治源流对政策源流有一定的影响，政策源流中很多提案与建议都是基于执政党的执政理念与意识形态而提出的，说明我国执政党对政策制定起着决定作用。