1. 问题的提出
食品安全直接关系人类赖以生存和发展的物质基础，影响人们的身体健康。据估计，全球存在6亿人因食用不安全食物而患病，每年有42万人死亡，造成3300万健康寿命年(DALYs)的损失1，不安全的食品给全球健康造成威胁。近年来，“毒生姜”、“镉大米”等食品安全问题引起社会高度关注，频发的食品安全事故暴露出我国召回机制的不足。以苏丹红事件为例，苏丹红已被国际癌症研究机构(简称IARC)列为第3类致癌物，其在多国属于已禁止在食品中使用的脂溶性“有毒物质”2。2005年我国爆发了苏丹红事件，从3月11日到3月15日，武汉市工商局只找到了1000多公斤问题辣椒红，仍有9000多公斤下落不明。由于辣椒红以1:100的比例被加工成了辣椒制品，召回过程面对巨大挑战，有问题的相关产品却无迹可寻。根据武汉市江汉区工商分局公平交易直属局长介绍，“连一级分销商都没有详细的账目，回收和查禁都极其困难，作为非食品添加剂，任其不了了之也显然不行。”3无法有效召回的事件也发生在2014年1月，四川省食药监局对342批次的节日热销食品及食品添加剂监督抽查时发现，存在5个批次的食品不合格，但在生产企业召回不合格食品过程中，因食品流转过程经历了逐级批发，最终流向不同的层次渠道，召回存在很大难度。4
上述现象反映出不安全食品追踪难的问题，食品召回制度存在实践困境。究其原因，有学者指出该现象是法律本身与其实施的二重因素导致[1]，但笔者认为，阻碍召回实现的经济因素与社会因素是由于制度本身引起的，在逻辑层面应将其归于制度本身存在的漏洞。实质上，有关程序细节的漏洞导致召回机制不完善，从而增加了控制风险范围、减少损害的难度。因此，如何建立明确有效的召回机制是应对食安灾害不可回避的关键问题。明确有效的召回机制能够尽快停止产品的分销和销售、及时将不安全的产品从市场上移除。完善的召回制度是最大程度消除链条中受污染产品的关键，譬如当某批次食品需要召回时，有效的食品信息可追溯程序是前提也是不可或缺的一部分[2]。从另一方面而言，食品召回制度作为一种具有公共性质的行政管理制度，从法律层面对食品召回法律体系的完善将填补我国食品安全制度中的空白，有助于我国食安灾害应急机制与国际发展接轨。
2. 相关制度规范与漏洞
2.1. 食品召回的相关概念
国际粮农组织(简称FAO)指出，食品召回是应对食品安全事件和紧急情况风险管理的基本手段，国家仍然需要一个有效的召回系统和必要的基础设施来支撑召回机制。5召回机制旨在将不安全食品从市场上撤出，解决食品安全方面的严重问题。食品召回是应对食品安全事故的风险管理工具，是国家食品控制系统的重要组成部分，其目的是通过快速有效地处理不安全食品，最大限度地减少食安危害范围。
关于召回机制的主体存在争议，有学者将食品召回制度定义为指为保障公众人身安全健康，食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或销售的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，从市场和消费者手中收回缺陷食品或在政府主管部门颁布强制召回令后采取行动的制度[3]。从召回制度的内涵而言，召回主体包括食品的生产商、进口商、批发商、零售商等企业。有学者根据《食品召回管理办法》第4条规定指出，国家市场监督总局也是食品召回的主体之一，其负责指导不安全食品召回的监督和管理工作的部分[4]。但笔者认为，从功能角度而言，监督管理部门不是食品召回义务的履行主体，其对企业召回程序负有监督责任，但不负有召回不安全食品的实际责任。此外，根据《食品召回管理办法》第3条规定，“食品生产经营者应当依法承担食品安全第一责任人的义务，建立健全相关管理制度，收集、分析食品安全信息，依法履行不安全食品的停止生产经营、召回和处置义务。”换言之，企业作为召回程序中的责任主体，在整个食品召回的过程中扮演重要角色，应确保在食安事故发生之后能迅速采取应对措施，从而降低损害。
2.2. 现行规定与存在问题
1. 《食品安全法》的相关规定
《食品安全法》第63条以法律条文的形式明确规定了食品召回制度，强调食品生产者与经营者为召回机制的主体，县级人民政府食品安全监督管理部门实施监督功能。同时，第105条规定，政府有权责令生产经营者依照第63条的规定召回或者停止经营。法条进一步指出，生产者与经营者负有不同义务，前者发现其生产的食品不符合食安标准或者有危害人体健康可能的，应当立即停止生产，召回已上市销售的食品，并通知相关生产经营者和消费者，同时记录召回和通知情况。后者发现其经营的食品有上述情形时，应当立即停止并通知相关生产经营者和消费者。但在此情况下，除非归责于经营者的原因，生产者具有是否召回的决定权。
2. 《食品召回管理办法》的相关规定
《食品召回管理办法》第13条为食品分级召回程序背书，根据食安风险的严重和紧急程度分为三级，该条款的增加是我国召回机制的一大优化，不同级别的产品召回计划可在发生食安事故时形成适宜的防御措施。《食品召回管理办法》同时规定了与召回计划有关的内容。第14条指出，食品生产者应当按照召回计划召回不安全食品。此处对于生产者的具体内涵并不明确，在以食品召回降低对消费者造成重大伤害风险的目的论语境下，进口商、批发商、分销商是否在生产者的射程？第15条与第22条对有关食品召回计划做出相关规定，指出食品召回计划应当包括的内容以及经营者参照生产者召回不安全食品的相关规定处理。
3. 召回机制存在的问题
对于上述召回制度的有关规定，《食品安全法》并未将生产者与经营者的主体范围进行细化解释。在我国多元监管模式下，存在企业主动召回与政府责令召回两种路径[5]，因而企业具有重要且不可或缺的责任。但是，在实践层面存在食品的批发商、零售商的多重主体，其是否属于经营者范畴，是否在“企业”的范围内，条文并无明确划分。
《食品召回管理办法》第15条指出食品召回计划应当包括的内容，但并未涉及计划有效性的验证问题。第22条规定，食品经营者参照生产者召回不安全食品的相关规定处理，其是否意味着经营者负有制定召回计划的义务？办法并没有说明。第18条仅以等级的差异规定召回的实施期间，并无进一步细致的现实层面依据，仅单纯依靠时间为节点作为召回程序结束的标准：当实施一级召回时，食品生产者应当自公告发布之日起10个工作日内完成召回工作，二级召回为20个工作日内，三级召回为30个工作日内。该条前三款将召回实施期间框定在固定期限内，召回的结束标准直接由等级决定，倘若评级错误，或发生难以预料的情形，召回无法在该期限内完成，可能会造成对消费者进一步伤害的风险。此外，根据第四款的补充规定，当情况复杂时，经县级以上地方市场监督管理部门同意，生产者可以适当延长召回时间并公布， 但在例外条款中，“情况复杂”与“适当延长”都无进一步的说明。虽从经济节制的角度，法条不需过分的解释，但召回结束关乎召回的完成与否和后续影响范围，且在部门规章中仅存在《食品召回管理办法》对此予以相关规定，故太过单一的判断标准将会导致召回实施的有效性难以保障。
综上所述，现存召回制度的空白导致有关程序细节的漏洞，主要存在以下三点问题。
第一，主体范围不清且义务并不明确，法规没有详细说明食品生产者与经营者的涵摄范围。由于食品可能在链条中的任何环节遭受污染，无法明确定义企业在各环节中扮演的角色对后续主体责任划分带来隐患。
第二，没有强制性的模拟召回要求，对企业没有义务性的规定。由于食安灾害突发性、波及范围广等特点，当事故发生后，未进行预防演习训练的企业无法更有效的开展措施。同时，模拟召回是检测召回计划有效性的重要手段，无法在模拟召回中测试不安全食品是否具有可追溯性，将对召回计划的有效性产生负面影响。
第三，召回结束标准单一，单纯以时间作为终止标准，无法顾及包括消费者在内的多方因素。此外，法规没有涉及召回结束后的救济，倘若需重新启动召回，并无相关方案明确具体措施。
3. 域外经验的特点借鉴
3.1. 新西兰
新西兰食品修订条例(New Zealand Food Amendment Regulations 2021)于第27条加入有关模拟召回食品或与食品有关的附属品(Simulated recall of food or food-related accessory)的规定。根据第27条(A)项规定，经营者(food business operators)必须至少每12个月对食品及相关产品进行一次模拟回收。条款明确了模拟召回必须达到的标准，即必须证明经营者的可追溯性(traceability)和召回程序的有效性。该条款进一步明确“有效性”的衡量方式：
① 已成功或本可成功追踪且召回的食品或与食品有关的产品；
② 追踪和召回受影响食品或与食品有关产品所需的时间；
③ 通知所载的任何其他事宜。
新西兰食品安全局通过不断更新对食品安全的要求，为帮助食品企业引入强制性模拟召回优化前期准备，其制定了指南和资源，企业可以从食品安全局获得关于模拟召回的指导。食品安全局在其网站上设有工具箱，用于创建模拟食品召回的场景和程序，并与企业和其他团体合作，向行业宣传食品召回的新要求和最佳实践，从而有助于企业解决在试运行中发现的任何问题，以提高其实际召回的速度和有效性。此外，新西兰初级产业食品安全部门(New Zealand Food Safety Ministry for Primary Industries, 2023)发布《食品企业模拟召回指南》旨在对经营者提供模拟食品召回的指导。指南提供了不同情形下的模拟案例，例如微生物感染、化学污染等并依次指出模拟召回程序的相应步骤。指南要求将下列事项记录在案：召回场景；对账信息；与供应商的通信(例如电子邮件)；风险评估；会议记录(例如，包括日期、时间、出席情况、关键点的笔记)；模拟召回的时间表等，这些记录将对食品的可追溯性和召回程序的有效性提供有利证明。6
模拟召回程序借助对召回计划可溯性与有效性的判断，其实质是对不安全食品是否具有可追溯性的测试。如同面对地震、火灾等灾害的演习，通过模拟食品召回判断食品的可追溯性，能够帮助企业确保其程序有效，明确具体操作，通过发现问题对如何发挥自身作用进行进一步优化，以提升企业在面对食安灾害发生时的应对能力，降低人们遭受无法有效召回导致的进一步侵害。模拟召回测试企业追踪召回其产品的能力，从而确定从零售商到原产地的供应链路径达到召回的有效性。通过模拟食品召回，企业可以确保其在需要真正的食品召回时能够快速有效地做出反应，以防止或限制对消费者的伤害。新西兰的食品召回制度指出，经营者必须至少每12个月对食品(产品)模拟召回，该规定使模拟召回程序具有强制性。关于模拟召回的“合格标准”的详细规定，进一步保证了模拟召回的有序有效进行。
3.2. 澳大利亚
澳大利亚新西兰食品标准局 (简称FSANZ)发布的澳大利亚食品安全指南(A guide to the Food Safety Standards 2023)关于食品安全操作规范和一般要求(food safety practices and general requirements)部分第12条规定，从事食品批发、制造或进口的食品企业必须建立召回不安全食品的系统，无论其业务规模和类别，如包括小型家庭企业和以互联网为途径售卖食品的企业。7
但是，对于零售食品企业，如咖啡馆等，当其准备的食品供立即食用，除非其同时为食品生产商、进口商或批发商，否则不需要建立回收系统。例如，咖啡馆或市场摊位自己制作果酱仅供场所使用，则不必为这种食物设置召回系统。相反，如果同一家企业决定向公众出售这种果酱，它将需要一个召回系统(因为它是果酱的制造商)。对于这种是否负有制定召回计划义务的区分，该条解释为：因为食品生产商、进口商或批发商的产品不是供立即食用的，一般由顾客储存，而供立即食用的食品在召回之前被消费者食用存在极大可能性。
在食品到达消费者前，其在多个主体之间流转。此处所讨论的经营者并非为欧盟食品卫生法规(EC No 852/2004)第1条规定的“食品经营者”(food business operators)，其认为关于食品经营者的规定应适用于食品生产、加工和分销以及出口的所有阶段，故“经营者”应当包括食品生产商、批发商、进口商与零售商等。笔者认为，此处所讨论的关于经营者的规定并不当然适用于食品生产、加工和分销的所有阶段，不是所有的食品经营者都有制定召回计划的义务。澳大利亚食品安全指南指出了各类“企业”在食品召回中不同程度的义务，一方面明确了主体的涵摄范围，避免了主体责任划分不清带来隐患，另一方面，对召回程序中的不同主体责任进行合理的分类。对于澳大利亚关于承担最终销售环节的企业不负有制定召回计划的义务的合理性，美国有关食品召回制度同样规定，如果存在食品安全问题，FSIS和FDA会发出召回通知，生产者必须立即停止问题食品的生产并制定召回计划，销售者也禁止销售问题食品[6]。
3.3. 欧盟
欧盟协调产品安全方面活动(简称CASP)的目标是确保欧盟市场的安全，在2020年以“有效召回”(recall effectiveness)为主题的报告详细介绍了召回程序的起始与末端，为市场活动者与监管者提供指导。
报告规定了召回程序的具体步骤，其规定在决定结束召回流程之前，需要考虑以下问题：
① 是否达到了预期的结果？
② 是否有很大比例的消费者收到召回通知并有足够的时间采取行动？
③ 伤害/事故报告是否已经结束？
④ 对于所涉及的产品类型和所构成的风险，退货数量是否处于令人满意的水平？
⑤ 成员国是否同意已采取所有必要步骤？
当满足上述考虑因素时，可以停止行动(取决于国家层面可能存在的任何政府要求)。如果需要恢复行动，则有必要保持召回能力。8
有学者指出，消费者在市场中持久处于相对弱势地位，该现象也称为“弱者恒弱”[7]。在召回过程中，消费者的弱势地位不仅体现在经济能力方面，更体现在不安全食品流通链条的复杂性所带来的信息不对称，食品企业掌握更多有价值的信息，例如产品的适用、副作用等。召回程序的结束既标志着有害食品的成功回收与销毁，也意味着食安灾害带来的风险得以控制，两者皆直接关系消费者的利益。因此，对于是否结束召回，需要注重对消费者实际利益的维护。欧盟对召回结束标准的考量融合了多重因素，此外，上述标准既对前期召回计划做出了回应，也对召回可能存在漏洞后的救济规定了措施。实际上，CASP所提出的结束召回标准经历了从中止到终止的过程，更具有可实施性。
4. 关于我国召回机制的完善对策
4.1. 有条件的经营者义务豁免
《办法》第3条指出，生产经营者应依法履行不安全食品的召回义务，召回不安全食品是食品生产经营者的法定义务，但是法条没有明确规定经营者是否负有制定召回计划的法律义务。虽然企业负有法律慈善责任之和[8]，但是在召回过程中部分经营者即零售企业对于建立包括召回计划在内的召回系统的能力存在局限性，理由如下：
首先，召回计划作为实际召回过程中应当遵循的指南，其具有全局性的特征。作为食品销售链条末端的零售企业，无法掌握上游企业的全部信息，且倘若零售企业制定了召回计划，该计划对上游企业的实际支配力不可避免的会发生大打折扣的情形。
其次，非立即食用的食品具有更大程度召回的可能性，相关零售商作为链条中的最后一环，其所售的产品直接到达消费者手中。由于消费者对所购买的食品具有使用的需求，食品一般并非被储存或再流转。
最后，召回的食品需具有可追溯性，生产商、批发商、进口商具有跟踪食品在特定生产、加工和分销阶段的流动情况的能力，可以有效提供可靠产品信息并保证信息的真实性。
需要补充的是，有条件的经营者义务豁免并不否认经营者在召回过程中的主体地位，关于食品召回的实施主体，虽企业内部存在分歧，总体而言，一类观点认为应当包括食品生产商、进口商及经销商，涉及范围较广；另一类仅将主体限定在食品生产商[9]。但是，我国《食品安全法》规定，生产者与经营者在食品召回中均承担相应责任，均为第一责任主体。有学者指出，当生产者与经营者为不同主体时，经营者相较于生产者仅对不安全食品的流通起一定的帮助作用，被界定为辅助性主体更为恰当，在召回过程中承担次要的主体责任[3]。该观点虽以生产者和经营者并非同一主体的特殊情形为例，但从侧面反映出经营者作为责任主体在召回过程中的局限性。
在召回机制的完善设计上，我国应在上述制度中对于主体进行内容的细化，明确负责最终销售环节企业的所属范畴。同时，对于零售食品企业，例如使用“秘制”或“祖传”调料的夜市摊贩，要求其制定可有效实施的召回计划过于严苛且无法有效落实，应当将其在制定召回计划等系统性工作环节上的责任予以免除。但是，对零售企业在该方面的责任放宽并不意味着免除零售企业在召回程序中的主体责任，其仍需负责召回或履行配合义务。
4.2. 增设强制性模拟食品召回程序
食品从生产到餐桌经历了复杂的环节，倘若在流通链条中的上一环节出现问题，可能对下一环节产生连锁反映，亦或是在某一环节拓展无数支链，数次分化后导致源头的寻找异常困难。在召回时，消费者的安全始终是重中之重，企业必须具备快速准确地采取行动、识别有风险的产品并将其从货架上移除的能力。但面对我国食品企业规模小且密集、分布范围广的特征，甚至存在不完全遵守食安标准的非正规企业，使得在食安灾害发生后，食品溯源更是难上加难。
模拟食品召回程序检测召回计划的可溯性与有效性，其核心在于通过对不安全食品可追溯性的判断保障溯源制度，从而为召回程序提供可靠基础。国际食品法典委员会(简称CAC)将可追溯性定义为，对商品或行为的历史、使用以及位置予以追踪的能力[10]欧盟第178/2002号法令中把食品的可追溯性定义为，对一种食品从生产、加工到销售各阶段均可查寻的特征，即食品在整个生产和流通过程中都可以找到踪迹[11]。也有学者将其称为下游可追溯性，指从生产到销售点的整个供应链中跟踪产品的能力[12]。在我国，《食品相关产品质量安全监督管理暂行办法》第14条规定，“食品相关产品生产者应当建立食品相关产品质量安全追溯制度，保证从原辅料和添加剂采购到产品销售所有环节均可有效追溯”，14条鼓励相关生产与销售者通过信息化手段保留信息，建立追溯体系，该初步规定促进了我国食品溯源制度的发展，但由于该办法未对违反行为规定相应的法律责任，对企业的约束力有限，况且除该条款外再无相关实施细则。由此可见，我国对不安全食品的可追溯性存在规定但并不完备。
强制性的模拟召回强调企业责任。根据企业社会责任理论(简称CSR)企业在创造利润的同时，还需对消费者负责，其社会责任强调企业对环境、消费者、社会的贡献。对于食安灾害，企业有义务也有责任对于不安全食品进行追踪溯源并保障溯源具有可行性与有效性。而由于消费者在市场中处于弱势地位，其在经济实力、技术手段等方面的相对匮乏，尤其是面对现代化大生产的复杂性所带来的信息不对称，食品企业总是比消费者掌握更多有价值的信息[6]。此外，由于政府机构无法时刻介入生产经营活动之中，企业应通过强制性的模拟召回负责不安全食品的追踪溯源。
参考新西兰建立的强制性食品模拟召回制度，我国可以设立相关规定，强制要求食品企业开展年度性的模拟召回，提前测试产品流通链条的可追溯性，识别从供方进料到终产品的分销途径，避免遭遇食安灾害后召回混乱、无法溯源的情形发生。同时，需要通过对食品召回撰写指南文件等手段，使政府在模拟召回中具备引领与帮助作用，避免模拟召回发生混乱或难以落实。
4.3. 建立详细的召回结束标准
对于是否结束召回，需要注重对消费者实际利益的维护。由于现实情况的多变性，单纯将由风险等级确定的召回实施期间不可避免地被打上教条的烙印。在固定期限内，企业能否成功召回并不可知，况且召回能否达到结束的程度是模糊且不为公众知悉的，这些不可预测的未知标准超出了对法律稳定性的要求，进一步损害了消费者的权益。
除侧重维护消费者利益，召回结束的标准还需参考其他多方因素。召回的结束不仅关系有害食品是否实质上被成功回收与销毁，也关系溢出效应等其他与灾害相关负面现象的发生。公司召回其产品所需的时间涉及召回策略、缺陷类型、召回主体等因素[13]。为防止召回时间不适当对消费者造成重大伤害风险，从目的论视角而言，召回结束需要考虑是否达到消除危害及危害风险的程度，在具体实施层面涉及通知的到达、是否满足预期计划、产品召回数量等。此外，由于食安事故突发性的特点，面对已进入结束阶段的召回程序，赋予特定主体重新启动召回的权利既有利于及时控制灾害范围与负面影响，也有助于节制资源。
我国应当填补召回程序末端的规则漏洞，将溢出效应、召回范围、隐藏危害等多方面因素作为判断终结召回程序的标准，尤其是关乎消费者权益的衡量标准，从而在实质层面完成将不安全食品从市场上撤出的目的，最终达到控制风险的目标。同时，由于现实情况复杂多变的特征，结束召回程序也需要相应的救济措施，预防因现有信息不足未有效召回导致的危害潜伏，从而有助于在特殊情况下再次唤醒召回机制。
NOTES
1食品安全: 一项公共卫生重点. https://www.who.int/zh/news-room/fact-sheets/detail/food-safety, 2024-04-27.
2Sudan Red-Food Facts. https://foodfacts.org.za/sudan-red/, 2024.
3苏丹红风波, “半支烟”形成的社会事件. http://old.lifeweek.com.cn/2005/0406/11434.shtml, 2024-04-09.
4成本高, 消费者易恐慌, 食品企业真的能落实主动召回制度吗? https://www.thepaper.cn/newsDetail_f-orward_1317615, 2024-04-29.
5FAO. Food and agriculture organization of the United Nations. https://www.who.int/publications/i/item/9789241504799, 2021.
6New Zealand Food Safety Ministry for Primary Industries (2021) Simulated Recall Guidance for Food Businesses.
https://www.mpi.govt.nz/dmsdocument/50630/direct.
7FSANZ (2023) Food Standards Australia New Zealand. https://www.foodstand-ards.gov.au/publications/s-afefoodaustralia.
8CASP (2020) Coordinated Activities on the Safety of Products. https://data.eur-opa.eu/doi/10.2838/575740.