1. 基本理念
2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)为行政协议接下来的研究提供了依据。首先，作为一种特殊的行政行为，行政协议是以私法方式实现公共任务的一种新型行政管理方式，其具有“行政性”与“合意性”的双重属性，在协议履行中因为“公益优先”的原则，行政机关享有行政优益权，法释〔2019〕17号第十六条规定，在严重损害国家利益、社会公共利益时，行政机关具有单方变更、解除合同的权力。但直到今天司法解释都未对单方变更解除权的行使提供具体指导，导致单方变更解除权行使规则不明[1]。
1.1. 行政协议变更解除权的内涵及特征
行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一种新型且重要的行政管理和公共服务方式，将传统上认为水火不容的行政和合同两种行为方式奇迹般地结合在一起。现在多数人认为，行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近，但又因其为实现行政管理和公共服务的一种方式而具有行政性而有别于一般民事合同。
其次，行政协议单方变更解除权是指行政机关作为协议的一方当事人，当客观事实发生变化，继续履行协议将会损害国家利益、公共利益时，行政机关可以凭借自己单方的意志所享有的变更、解除协议的权利。根据解除的原因不同，行政协议的解除可以分为相对人过错情况下的解除和相对人无过错下的解除。本文讨论的是相对人无过错的情况下的解除权，即以维护国家利益或者公共利益为目的的单方解除权。从立法与司法的实践结合相关的理论研究，总结行政协议中单方变更解除权具有法定性、行政性、专属性，把握其特征有利于对司法审查路径革新提出更贴切的建议[2]。
1.2. 行政协议单方变更解除权司法审査的内涵
司法审查实质是对公权力的制衡指的是司法机关通过诉讼制度对行政机关行使权利的行为进行审查，监督管理行政机关的行为，督促行政机关依法行政，通过对不法行政行为的审查，保护公民权利不受行政机关的侵害的法律制度。行政协议作为一种柔性的管理社会的行政手段，理应纳入司法审查的范围。2014年，行政协议案件进入行政诉讼的受理范围，使得行政协议在司法监督的框架下运行。尽管行政协议是双方当事人协商进行的，但是双方当事人在事实上的地位不同，单方变更解除权作为能够直接影响相对人权益的权利理应受到监督，法院对该权利的行使进行审查，有利于保障些相对人的权益。
行政协议的单方变更解除权的司法审查，是指由于行政协议的一方行政机关行使单方变更解除权，协议的相对人对该行为不服而向法院提起行政诉讼，法院作为审判机关，居中裁判审理行为合法性、合理性的活动[3]。目前，法院审理行政协议的单方变更解除权案件，主要审查单方解除权的行使是否合法、行使该权利的程序是否合法、行使权利所产生的补偿或者赔偿责任问题以及行政协议效力问题等等。
2. 行政协议单方变更解除权的司法审查困境
我国缺少对行政机关单方变更解除权的专门法律制度，但是经过规范梳理法律法规，发现我国对行政机关单方变更解除权的规定散见在法律、司法解释、法规、规章中。法释〔2019〕17号规定，在国家利益或公共利益遭受严重损害时，可行使单方变更解除权。除此司法解释，对单方变更解除权的规定还存在于立法中。比如在法律方面，《土地管理法》就明确了解除国有土地使用权合同需要在旧城区改建等公共利益需要的情况下进行。《优化营商环境条例》列举了一系列条件以限制权力行使。在部门规章方面，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确为了公共利益，行政机关可以要求协议外的服务与产品，也肯定了行政机关单方变更特许经营协议的权力。《市政公用事业特许经营管理办法》也规定了在公共利益需要的情况下，行政机关可以向企业发出特许经营协议内容之外的公益性指令。地方政府规章方面，各地政府都在积极推进，如《山东省行政程序规定》第一百零五条也明确了行政机关的单方变更解除权。
另外，通过对各个法律规范的梳理总结发现，虽然各地都对行政机关单方变更解除权有了一定的规定，但是规定还存在一定的问题。首先各个规范层级较低，且不统一，内容大都存在一定的重复，缺乏统一规范。其次各规定大多都停留在实体规范，都是为了保护公共利益不受损失，给予行政相对人一定补偿赔偿等，但是未曾考虑程序规范不足也会导致一定的问题。再次，都规定了为公共利益可以行使单方变更解除权，但是都并未对公共利益有一个明确的界定，在之后的司法实践中，行政机关往往把握不好公共利益的程度。最后，各法律中对相对人的补偿赔偿标准没有具体说明，只是笼统的规定[4]。
2.1. 行政协议单方变更解除权司法审查适用法律依据不同
结合2019年出台的最高院司法解释与民法典合同编的规定，关于行政协议变更解除权的法律规定存在交叉杂糅的情况。
例如，在草本工房一案1中，法院审理行政机关解除协议的法律依据，一方面可以依据民法典合同编的规定，另一方面也可以依据《土地管理法》这种专门的行政法规。在此案中，最高人民法院认为行政协议单方变更解除权是原《合同法》之外的单方处置，即协议本来可以依照约定继续履行，只是出于公共利益的考虑才人为的变更或解除。协议本可以继续履行是一种可能性，是信赖利益与公共利益的平衡问题。协议本可以履行表达的是无论对公共利益如何，继续履行保护的协议双方的信赖利益。但是，行政协议单方变更解除权就是基于保护公共利益，从而独立于协议内容在法定情形下实现协议目的的存在。其次，最高人民法院在说理部分认为草本工房公司属于违约情形，符合约定解除的条件，直接按照原合同法解除合同即可。一、二审法院一方面认定构成违约，一方面又肯定荆州管委会以单方解除权作出的单方中止行为，没有必要通过行政协议单方变更解除权解除合同。由此看来，行政机关认为只有通过行使行政协议单方变更解除权才能解除协议，这是对行政协议单方变更解除权的不当理解。行政机关没有认识到行政协议兼具公法属性与私法属性，忽略了其具有民事合同的性质。
与此同时，也存在审判法院直接适用民事法律规范进行审理的案例。例如，在抚顺盛东房地产开发有限公司诉辽宁省抚顺市东洲区人民政府一案2中，法院认为东洲区人民政府对协议内容进行是指变更不符合行使单方变更权的条件，故其对协议的变更应当适用原合同法的相关规定，因此法院根据原《合同法》第七十七条的规定认定东洲区人民政府在未取得相对人的意思表示一致的情况下变更协议不发生效力。
2.2. 行政协议单方变更解除权的司法审查认定标准不同
2.2.1. 公共利益的认定不一
由于认定公共利益没有一个通说的标准，所以不同法院对公共利益不同的解释会影响行政协议的司法审查。例如，在长峰加油站一案3中，法院认为只有相对人通过实施诈骗、胁迫等不法手段订立协议，获得利益，同时通过非法手段订立的协议会损害国家利益、公共利益或者是危害协议目的的实现时，行政机关才能行使行政协议单方变更解除权。在本案中，协议中认定的土地补偿额度超过了土地实际补偿额度，行政机关认为补偿额度超过了实际额度属于损害国家利益、公共利益，但是法院在审查后认为超出的金额部分不属于损害国家利益、公共利益的情形，不能仅以协议认定金额不符而忽略协议本身是建立在双方真实意思表示一致上的。但在王建民一案中，法院认为行政机关因房屋补偿额度超过了实际补偿额度而单方变更征收协议的行为满足公共利益这一条件的。法院认为，即便征收协议是建立在双方合意之上的，但是这正是行政协议单方变更解除权所存在的价值，为维护公共利益可以打破这种合意。类似案件的不同判决正是体现了公共利益这一概念的界定在行政协议司法审查阶段的重要性，法官在审查的过程中根据自己主观理解，认定行政机关的单方行为是否符合条件，是否属于维护国家利益、公共利益的情形。司法审判实践中可以看到，一些法院对于公共利益模糊的概念，在未经过任何解释论证的情况下直接认定某事项就是公共利益，显然属于不规范。
2.2.2. 行使条件审查要件不一
在“损害国家利益或者公共利益”这一要件成为行政协议优益权司法审查的核心要素的背景下，部分法院对在司法审查的过程中除了审查行政机关的单方行为是否满足该要素之外，还会审查行政行为是否符合其他要素的规定。例如，在利兰斯公司一案4中，法院将行使行政职能的征收部门认定为公共利益。霞埔采石有限公司一案5中，法院认为基于信赖利益保护原则，结合维护国家利益与社会利益的需要，认定行政机关不符合行使行政协议单方变更解除权的审查要素。在陈小林一案6中，二审法院认为在履约过程因不可抗力或者情势变更，行政机关为维护国家利益或者公共利益从而单方变更解除协议行为满足司法审查的要素。从这几个案例可以看出，部分法院审查行政协议单方变更解除权的要素不仅仅局限于“损害国家利益或者公共利益”这一核心要素上，会结合信赖利益、不可抗力、情势变更、诚实信用、比例原则等要素进行审查。据此，如何解释、认定“公共利益”便成为了法院审查该类案件是否存在分歧的出发点。通过案例的研究发现，在司法审查的实践中，只有少数的法院会在说理部分对个案中认定的公共利益进行解释，通常是直接将案件所涉及的利益直接认定为公共利益[5]。
2.2.3. 正当程序原则的适用差别
正当程序原则是指行政机关在作出影响相对人权益的行政行为，必须遵循正当法定程序，包括事前通知、听取陈述申辩、事后救济等程序。在刘钱一案7中，法院认为尽管关于行政机关行使优益权程序的法律规定空缺，但是根据行政法正当程序原则的要求，给与相对人陈述、申辩的权利是正当程序原则最低要求，故认定灵城镇政府的行为违法。但是在鸿远公司一案8中，一审法院认为行政法律法规没有对单方变更行政协议的程序和形式要件作出规定，所以不能否定净月管委会单方变更行政协议行为效力的存在。由此可见，在行政协议的司法审查过程中，法院对行政机关行使单方变更解除权是否满足正当程序要求的认定存在一定的差异。在司法实践中，还有很多案件能够反映出这种情况的存在。在杜海峰一案中，法院认为行政机关在未告知相对人，没有听取相对人的陈述、申辩，便以口头的形式解除行政协议的行为违法[6]。
2.3. 司法审查认定补偿未统一
行政协议作为行政性和契约性交织的行政管理方式，这种以行政性为主导的管理方式其主要目的便是保障公共利益的实现。但是基于行政协议的契约性，协议本身也是建立在双方意思自治的基础上的，其也具有私法领域合同的属性。同时，在司法解释中明确了因变更解除协议造成相对人损失的应当补偿。但是，在司法审查的过程中对于补偿金额的认定存在不同的认识。在汇丰公司一案中，法院在认定补偿金额时，首先明确行政协议补偿需要参考《国家赔偿法》的规定，其次明确补偿范围包括直接损失和间接损失。在明确了补偿范围包括直接损失和间接损失后，其余的补偿标准、方式等事项需按照赔偿法的规定认定。但在周祥义一案中，法院在认定房屋拆迁补偿金额时，补偿的范围、标准、方式等事项是按照《民法典》合同编的规定认定。类似案件的不同判决依据，表明法院在司法审查的认定补偿问题上有不同认定依据，这也是造成补偿问题标准不一的主要原因。在汇丰公司一案中，法院明确认定补偿范围包括直接损失与间接损失，在涟水壹号一案9中，法院却没有明确补偿的范围，对于补偿的标准和补偿的方式只是笼统的归于法律规定。对于行政协议补偿制度，极少数法院在司法审查的过程中对补偿的范围、标准、方式、程序等事项说明，更多是通过“按照法律规定给与补偿”这一方式表明其对补偿的认定。
3. 行政协议单方变更解除权司法审查的完善建议
结合目前学界观点与理论成果，针对行政协议单方变更解除权司法审查过程中显现的审查依据、审查标准、补偿规则等问题，探析完善行政协议司法审查模式，为行政协议单方变更解除权的司法审查提供新的思路。
3.1. 明晰行政协议单方变更解除权的司法审查依据
通说认为，法律行为的性质决定了对该行为适用法律的规则。司法解释明确表示司法机关在审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的规定。行政机关单方变更解除行政协议的行为不能一概而论，在行政法领域，行政机关行使权利需有行政法律规范的明确依据。如果，行政法律规范明确规定了行政机关能够行使该权利，则行政机关行使该权利便是在行政法律规范调整下发生的，故该行为属于单方行政行为。审查这类行为便要适用行政法律规范[7]。
但是，如果行政法律没有明确的规定，关于变更解除协议的条款由双方在协议内或者协议外约定的，那么对于审理这类情形的案件应当适用民事法律规范。例如，根据《政府采购法》第50条的规定，“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。”从不得擅自变更、种植或者终止合同可以看出，政府采购合同的行政机关一方不享有单方变更解除行政协议的权利，但是协议的双方当事人可以通过约定达成变更、中止或者终止协议的合意。当然，行政协议法律适用问题上，需要贯彻行政法律规范优先适用的原则，只有在行政法律规定没有规定的情况下，才能准用民事法律规范。
3.2. 明确行政协议单方变更解除权的司法审查规则
3.2.1. 实体性认定规则
(1) 对公共利益要素认定的转变
起初，在判断个案中事实是否属于公共利益时，法院通常会将判断交给行政机关把握。行政机关可以在案件中直接认定协议事实属于公共利益，来佐证自己行为的合法性[8]。例如，在刘树清一案中，行政机关变更了补偿安置协议，其理由是加快城市发展，提升城市形象，属于建设规划的调整。一、二审法院认定行政机关的行为满足行使权利的要素，故其变更协议的行为合法。具体而言，行政机关可以凭借自身对公共利益的理解，认定涉案事实属于公共利益，并且无需对将案件事实认定为抽象的公共利益的证程说明理由。
在2018年的《适用解释》出台后，法院在认定公共利益问题上向着法律规定转变。即对案件中公共利益的认定，不能仅仅依靠行政机关单方面的决定，还需要结合现行的法律规范，在法律规范中找到合理依据。在寻找法律依据的过程中，出了法律法规明文规定的所属公共利益情形，大多数情形是没有明确的规定，可能只能找到原则的依据。法院在审查行政协议阶段，不会仅仅信服行政机关的决定，也不仅仅依靠法官的经验，而是在法律法规的指导下，将案件事实与相关法律法规相联系，解释案件事实所属公共利益的可能性，判断行政机关行为是否合法。
目前，行政机关实行单方变更解除权的条件除了公共利益之外还有其他法定事由。分析公共利益和其他法律事由两个概念，结合对立法目的探究，其他法定事由就是指的那些能够被法律法规明文规定的公共利益。其散见在单行法律规法规中，例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的公共事业等，这便于法院在审查的过程中，直接查询相关法条对行政机关的行为作出认定。所以，其他法定事由是能够被法律法规明文规定的部分公共利益情形，两者包含与被包含的关系。这种法律法规明确规定的法律事由，能够保障在不同类型的行政协议，行政机关能够有效行使权利，提高行政协议的运用效率。
(2) 公共利益的个案认定规则
至于如何在个案中认定案件事实与公共利益之间的关系呢，则需要用到价值填充和个案衡量。所谓价值填充，是指依据立法目的，运用社会公认的或可以探知的客观伦理价值、公平正义观念等对法律所留下的欷歔空间进行填补充实，以增进法律规定的确定性。
例如，行政征收领域房屋征收活动中，通过与公共利益的特征比较，抽象出基础设施建设、旧城区改建等类型的利益。经过价值填充得到的类型化公共利益，也不是明晰，也并非能够直接与个案事实相匹配。接着在法官审查行政协议案件时，对比案件事实与该领域类型化的公共利益，衡量当事人双方的利益保护，结合其他法律原则，判断是否能够匹配。
3.2.2. 程序性审查规则
随着社会的进步，公权力不断扩张，现代行政法注重保护公民权利和控制行政权。无论是规范和控制政府权力,还是保障个人的合法权利,都离不开公正合理的法律程序。行政协议作为柔性的实现社会管理方式，行政机关的权利规制与协议相对人的权利能否得到合理实现紧密相关。除了通过行政实体法对行政机关的权利进行监督、规制，程序作为实现实体目的的手段，在行政协议领域，能够防止行政机关滥用单方变更解除权，保护协议相对人的权益。落实到司法审查阶段，法院在审理单方变更解除案件除了审查行政机关行为的实体要素，同时应当对行政机关作出该行为的程序是否合法进行审查[9]。
是否告知与说明理由。告知与说明理由制度是正当程序原则的内在要求，即行政机关在作出行政行为时应当履行告知与说明的义务。行政机关在行使单方变更解除权时，应当在作出决定前告知协议相对人，保障相对人的知情权，使得相对人能够提前获知信息，合理安排自身行为，积极采取措施防止损害的发生。在作出变更、解除协议的决定时，应当说明理由。包括行使权利的法律依据和事实依据，并且应当将客观事实与法律依据结合起来，进行说理，使得相对人明确协议继续履行会不利于甚至是损害公共利益的实现。其次，如果造成相对人损失，应当说明补偿的金额、标准、方式以及救济方式和途径。
是否公开。作为正当程序原则的具体要求，行政公开具有加强监督的功能。行政协议作为契约性和行政性的统一。协议是双方当事人之间协商订立的，在这个过程中，行政机关作为主导的一方，掌握相关信息。如果，对行政协议签订过程不涉及国家秘密或者是个隐私，可以公开协议签订的过程，双方的权利义务等。这样一来，能过保障行政机关的行为受监督，也可以防止双方勾结，损害国家利益或者公共利益情况的出现。如果是法律法规明确要求公开的，例如《市政公用事业特许经营管理办法》第二十六条的规定，法院在司法审查阶段应当审查行政机关是否按照法律法规的要求，履行公开的义务。
3.3. 适用相对人补偿规则
3.3.1. 认定行政补偿范围
目前，关于审查行政协议单方变更解除权补偿、赔偿问题立法上的规定，司法解释明确表明：对于行政机关行使该权利，致使相对人损失的，判决行政机关给予补偿；违法行使该权利给相对人造成损失的，应当判决赔偿。
首先讨论赔偿问题，在司法审查阶段法院在认定行政机关承担赔偿责任时，其赔偿的标准一般会按照《国家赔偿法》的有关规定。《国家赔偿法》将赔偿范围限定为直接损失，将间接损失排除。反观法国行政合同法的规定，“经济平衡”理论认为协议相对人在缔结协议时对成本及收益的预期必须得到充分的维护，据此，当协议被变更或者接触时，行政机关不仅应当赔偿相对人所承受的直接损失，还应当赔偿相对人对预期收入的损失。对于我国关于协议赔偿的规定，笔者认为在行政机关违法行使该权利的情况下，仅赔偿直接损失未免打消相对人的热情，使行政协议制度本身不能得到应有的地位[10]。
基于补偿本身并不带有惩罚的意思，且行政机关对此也没有过错，所以笔者认为补偿范围可以限制在直接损失，这样会督促行政机关合法、积极的行使权利，保护公共利益。同时，填补补偿规则的空白，应当尽快提上日程，确定明确的、细致的规范。
3.3.2. 认定行政补偿标准
2019年最高院出台的司法解释明确表明在特定情况下要给予补偿，但是要怎么给予补偿，以及补偿标准是什么，都没有明确的规定。通过对案例的研究分析，发现部分法院在认定补偿金额时通常都会以“判决行政机关给予补偿”或者“具体数额由本院酌定”。这样一来，补偿数额的标准没有释明，相对人对金额是否信服也是需要考虑的要素。司法作为救济的终极途径，要保障判决的终局性。对于相对人受损失的案件中，法院应当查明相对人受损失的程度，尽量在判决中释明补偿金额的标准。
4. 结语
行政协议中行政机关的单方变更解除权是行政协议领域中的一项特殊制度，权力的行使对监督行政机关依法行政、建设法治政府具有重要意义。此外，行政协议作为一种特殊的行政行为，是以私法方式实现公共任务的新型行政管理方式，行政机关单方变更解除权的规范行使对行政协议的发展研究也有重要意义。目前单方变更解除权制度还有待完善，并随着未来实践的发展最终会趋于成熟。
NOTES
1湖北草本工房饮料有限公司诉荆州经济技术开发区管理委员会、荆州市人民政府行政协议纠纷案，中华人民共和国最高人民法院(2017)最高法行申3564号行政裁定书。
2抚顺盛东房地产开发有限公司诉辽宁省抚顺市东洲区人民政府行政协议纠纷案，中华人民共和国最高人民法院(2017)最高法行申7456号行政裁定书。
3江安县长峰加油站诉江安县住房城乡建设和城镇管理局国有土地上房屋征收行政协议案，四川省宜宾市中级人民法院(2021)川15行终52号行政判决书。
4重庆利兰斯机械有限公司诉重庆市江北区住房和城乡建设委员会行政协议纠纷案，重庆市第一中级人民法院(2021)渝01行终274号行政裁定书。
5惠安县霞埔采石有限公司诉惠安县国土资源局行政合同案，福建省泉州市鲤城区人民法院(2018)闽0502行初49号行政判决书。
6陈小林、陈玉妹诉瑞安市自然资源和规划局变更行政协议案，浙江省温州市中级人民法院(2020)浙03行终632号行政判决书。
7刘钱、刘浩、刘易斯诉灵璧县灵城镇人民政府解除房屋征收补偿协议案，安徽省宿州市中级人民法院(2020)皖13行终64号行政判决书。
8长春市鸿远君子兰汽车配件有限公司诉长春净月高新技术产业开发区管理委员会、长春市审计局行政协议案，吉林省高级人民法院(2018)吉行终120号行政判决书。
9湘潭县涟水壹号砂石经营点诉湘潭县杨嘉桥镇人民政府终止行政协议案，湖南省湘潭县人民法院(2017)湘0321行初52号行政判决书。