1. 引言
人口老龄化问题是世界范围内普遍存在的问题。第七次全国人口普查显示，全国60岁及以上人口占总人口的18.70%，65岁及以上人口占总人口的13.50%。随着我国人口老龄化进程的加快与老年人生活质量要求的不断提高，以及增长速度快、高龄化和空巢化趋势明显、地区差异明显等问题的不断凸显，传统的家庭养老模式受到了很大的挑战，使家庭难以独立承担起老年人的养老责任，社会养老服务体系亟待完善[1]。我国养老服务政策的制定经过了多个阶段。在古代，养老主要依赖于家庭和家族的力量，“孝”文化深入人心，家庭养老是主流模式[2]。新中国成立后，在计划经济时期，城镇职工主要由单位负责养老，农村则以集体供养和家庭养老相结合为主。改革开放以来，我国社会养老事业经历了一个从起步到逐步完善的过程。国家对家庭养老作用的削弱也有了一定的认识，并制定了相应的政策，鼓励社会各界积极投入到社区的养老工作中来。近年来，国家对人口老年化工作给予了高度的关注，制定了一系列的政策，对机构的发展、机构的标准化、社区的发展、家庭的支持等方面做出规定，使我国的养老服务政策日趋完善，家庭、社区、机构的协同养老模式也逐渐建立起来[3]。养老服务政策是政府应对老龄化社会的一项重要措施，养老服务政策的合理有效，直接影响着我国老年人口的生存质量，影响着我国养老服务的发展。因此，全面评价和优化养老服务政策就显得尤为重要。
2. 养老服务政策评估
2.1. 政策目标评估
我国养老服务政策围绕明确的目标稳步推进，兼具合理性、阶段性与长远规划性、可行性、前瞻性。
2.1.1. 合理性
紧密贴合社会需求，面对人口老龄化加剧引发的养老问题，聚焦构建养老服务网络、优化服务供给，以满足老年群体多样化需求，极具现实针对性。同时充分考量我国地域辽阔、城乡差异大的国情，提出分级分类、覆盖城乡的养老服务体系建设目标，增强了政策的可行性与适应性，并且兼顾事业与产业，既突出政府在基本养老服务中的主导作用，又注重发挥市场配置资源作用推动养老服务产业发展，实现二者协同，激发市场活力，提升服务质量与效率。
2.1.2. 阶段性与长远规划性
清晰设定了短期和长期目标，短期目标到2029年基本建成养老服务网络，大幅提升服务能力与水平，在扩容、提质、增效上取得显著进展，持续优化基本养老服务供给；长期目标到2035年让养老服务网络更为健全，使服务供给与需求契合度更高，实现全体老年人都能享有基本养老服务，让符合国情的养老服务体系发展成熟。
2.1.3. 可行性
资源保障有力，2019~2024年全国财政用于养老服务和老年人福利方面支出超5600亿元，年均增长11%，还强调国有资本、社会资本参与及资源整合利用，拓宽了资源渠道，同时，为实现目标提出的健全养老服务网络、贯通居家社区机构养老服务、构建三方协同机制、强化要素保障等一系列措施相互关联支撑，形成完整政策体系助力目标推进。
2.1.4. 前瞻性
不仅着眼当下基本需求，还关注未来趋势，如强调发展养老科技和信息化应用以适应智能化时代需求，鼓励发展银发经济推动养老服务与其他产业融合，为老年人提供多元服务和消费选择，积极探索和引领未来养老服务发展方向。
2.2. 政策实施评估
2.2.1. 养老服务体系建设方面
健全养老服务网络，到2029年基本建成养老服务网络，到2035年养老服务网络更加健全，实现县乡村三级覆盖。国企将大规模进入养老行业，小区配套养老设施会同步规划、建设、验收和交付，老年人活动中心也会越来越多。
2.2.2. 贯通居家社区机构养老服务
巩固居家养老基础作用，完善家庭养老支持政策，探索为居家失能老年人建设家庭养老床位，开展老年人家庭成员照护技能培训；强化社区养老依托作用，扩大社区养老服务供给，建设县级综合养老服务管理平台，统筹推动县域养老服务资源高效利用；加强乡镇(街道)区域养老服务能力建设，改扩建乡镇(街道)区域养老服务中心；完善村(社区)养老服务设施站点，采取“中心 + 站点”等方式，大力发展嵌入式社区养老服务设施、互助性养老服务站点。推行“社区 + 物业 + 养老服务”模式；优化机构养老专业支撑作用，推进养老机构分类改革，明确将养老机构划分为兜底保障型、普惠支持型、完全市场型，推动形成兜底有保障、刚需有服务、普惠有供给、市场有选择的服务格局；促进医养结合；补齐农村养老服务短板，将其纳入乡村振兴战略，因地制宜地扩大农村养老服务供给。
2.2.3. 构建三方协同机制
发挥政府主导作用，强化对养老服务的规划引导、政策支持、组织保障、监督管理，扩大普惠性、基础性、兜底性养老服务供给；发挥市场配置资源作用，激发市场活力，支持各类市场主体按市场化原则积极参与养老服务，推动养老服务产业规模化、集群化、品牌化发展；发挥社会参与作用，构建基层党组织领导，基层群众性自治组织统筹协调，社会组织、社会工作者、志愿者等力量参与的社会支持养老服务格局。
2.2.4. 强化要素保障
科学规划养老服务设施布局，将其纳入城乡社区配套设施建设规划；完善财政支持政策，加大投入并提升效能，对符合条件的养老机构减免企业所得税、增值税等税收，并指导地方为养老机构因地制宜提供建设补贴和运营补贴；加强养老服务人才队伍建设，研究建立职业资格制度等；大力发展养老金融，支持养老服务基础设施建设；加快养老科技和信息化发展应用，推动人工智能、物联网、大数据等技术在养老服务领域的应用。
2.2.5. 养老金制度方面
2024年12月15日个人养老金制度在全国范围内实施。实施范围扩大，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者均可参加，税收优惠政策实施范围同步扩大到全国。产品供给优化，将国债、特定养老储蓄、指数基金纳入个人养老金产品范围。管理服务水平提高，鼓励商业银行销售全类型产品并提供便捷服务。领取条件和办法完善，增加了患重大疾病、领取失业保险金达到一定条件、领取最低生活保障金等提前领取情形。2025年将适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金。养老金认证工作全面展开，可通过“掌上12333”、支付宝、微信等手机软件认证，也可在社区服务中心由工作人员协助认证，还为腿脚不便老人提供上门服务，长期在外地或国外的退休人员也有相应认证方式。
2.3. 政策执行评估
2.3.1. 政策执行的协调性
养老保障政策是民政、金融、劳动和社会保障、卫健、教育、卫生和社会保障等相关部门共同制定的。在政策执行过程中，各部门之间的协调配合存在一定问题，存在职责不清、信息沟通不畅、工作衔接不紧密等现象。例如，在医养结合政策的执行中，民政部门和卫健部门之间在养老机构与医疗机构的合作机制、医保报销等方面存在协调困难，这就造成了政策实施的低效率，从而对整个社会的养老服务质量和效益产生了不良的影响[4]。
2.3.2. 资源配置的合理性
养老资源的分配存在着城乡和地区差异。城市养老机构和社区日间护理中心的数量较多，养老条件比较好，养老资源比较丰富。但是，由于我国社会保障体系不健全、社会保障体系不完善等原因，我国许多农村老人仍然依赖于传统的家庭养老方式。此外，不同地区在养老服务资金投入、人才配备等方面也存在不均衡现象，经济发达地区的养老服务资金投入较多，人才队伍相对稳定，而经济欠发达地区则面临资金短缺和人才流失的困境，影响了养老服务政策的公平性和可及性。
2.3.3. 监督管理机制
虽然对养老机构的服务质量和安全管理有一定的监管措施，如制定了服务质量标准和安全规范等，但在实际执行过程中，仍存在监管不到位、处罚力度不够等问题。一些养老机构为了降低成本，减少服务人员配备，服务质量不达标，甚至存在违规经营的情况。而相关部门对这些问题的处罚往往较轻，难以起到威慑作用，损害了老年人的合法权益，相应的监督管理机制亟待加强。
2.4. 政策效果评估
2.4.1. 养老服务供给与需求匹配度
从养老服务的供给情况来看，虽然养老服务机构数量和床位数有所增加，但与老年人日益增长的多样化养老需求相比，仍存在较大差距。尤其是家庭养老、康复护理和精神文化服务的供给严重不足。然而，目前的居家养老服务在内容和质量上都不能很好地满足老年人的需要。在康复照护服务上，缺乏专业的康复照护机构及人员，不能充分满足生活不能或半生活不能的老人的康复需要[5]。
2.4.2. 老年人满意度
调查结果表明，我国老年人对社区养老服务总体满意度较低，需要进一步提高。顾客对服务质量、价格、方便程度等方面的不满程度较高。比如，有些机构的工作人员缺乏专业知识、服务态度差、对老人不够耐心、不够关心。有些家庭护理服务的费用是老人负担不起的，使他们不能购买这些服务。社区卫生服务设施分布不够合理，部分设施远离老人的生活区域，给老人的生活带来不便，从而影响老人对社区卫生服务的满意程度[6]。
2.4.3. 保障老年人基本生活权益
法律制度不断夯实，以《老年人权益保障法》为核心，《养老服务法》被列入立法规划，《民法典》等增添涉老条款，筑牢法律根基；经济保障愈发有力，基本养老保险参保覆盖面稳超95%，惠及数亿人，且老年人福利补贴制度覆盖4000多万老人，增强其养老支付能力；服务质量稳步提升，通过养老院服务质量建设专项行动和多项国家标准的实施，推动养老服务质量持续向好。但由于地区经济发展不平衡、养老服务资源分布不均等因素，仍有部分老年人，特别是在农村和贫穷地区，其基本权利和利益尚未得到很好的保护。我国部分农村地区存在着基础设施不完善、老人得不到专业的照顾和治疗等问题。
2.4.4. 促进养老服务多元化发展
服务供给愈发多元，公办养老机构改革持续推进，民办养老机构蓬勃发展，同时探索出如老年助餐、家庭养老床位等多样化的居家社区养老服务模式，面向中高收入群体的养老社区和康养综合体也不断涌现。服务模式创新显著，“物业服务 + 养老服务”模式试点开展，医养结合成效突出，90%的养老机构能够为老人提供医疗卫生服务。社会参与度不断提高，全面放开养老服务市场，鼓励外商投资，吸引各类市场主体积极投身养老服务，强化社会互助，构建起全方位支持格局。但在保障老年人权益方面，部分政策落实存在短板，养老服务设施建设、补贴发放等环节在一些地方执行不到位，致使老年人权益无法充分实现；同时，农村地区、贫困及失能半失能等特殊群体的权益保障有待加强，如农村养老设施匮乏、贫困老人经济保障不足等问题突出。在促进养老服务多元化进程中，资金投入相对庞大的养老需求明显不足，尽管政府财政投入逐年递增，但社会资本参与积极性不高，限制了养老服务多元化发展。专业人才短缺问题突出，人才培养速度滞后于养老服务的发展需求，且流失严重，影响服务质量与多元化推进。此外，服务标准与监管机制尚不完善，养老服务领域众多、形式多样，却缺乏统一规范，不同地区和机构服务水平差异大，监管机制不健全，难以对质量和安全问题进行有效监管。
2.4.5. 应对人口老龄化挑战
面对人口老龄化、劳动力短缺和社会保障压力增加的严峻形势，国家也在积极地调整和完善老年保障制度。虽然相关政策已经对老年人的赡养问题起到了一定的缓解作用，但是随着人口老龄化的加剧，老年人的赡养需求与供给之间的矛盾仍然很大。一方面，大城市的老年护理设施供不应求，另一方面，中小城镇和乡村的老年护理设施大多处于空置状态。应对人口老龄化的长期挑战，政策还需要更多的强化和改进。
3. 养老服务政策存在的主要问题
3.1. 政策碎片化与系统性不足
政策体系不完善，养老服务政策虽然数量众多，但由多个部门分别制定，缺乏统一的规划和协调，导致政策之间存在重叠、冲突或空白，难以形成政策合力，影响政策的整体效能，不仅缺乏系统性和整体性，政策碎片化和政策不协调现象仍然存在，制定缺乏前瞻性和长远性规划，导致政策在实施过程中出现衔接不畅、相互矛盾等现象。例如，在养老机构建设和社区养老服务发展方面，政策之间缺乏有效的衔接，没有形成协同发展的合力。同时，一些政策没有及时调整、更新，无法满足日益增长的人口老龄化趋势和老年人不同的养老需要。
3.2. 资金保障机制不完善
财政投入不足，社会资本参与度不高，且资金在城乡、区域和不同养老服务模式之间的分配不合理，难以保障养老服务事业的持续发展。养老服务的发展离不开资金的支持，而我国目前的养老服务资金主要依靠财政拨款，来源比较单一。财政资金的投入难以满足养老服务快速发展的需求，导致养老服务设施建设滞后、服务人员待遇不高等问题。社会资本参与养老服务的积极性虽然有所提高，但由于缺乏有效的融资渠道和政策激励机制，社会资本的投入规模仍然较小。一些金融机构对养老服务产业的风险评估较高，不愿意提供贷款支持，使得社会资本进入养老服务领域面临困难，难以满足养老服务发展的资金需求[7]。
3.3. 养老服务人才短缺与激励机制不健全
养老服务人员素质不高，是影响养老服务水平提高的一个重要因素。目前，我国养老服务业的从业人员普遍存在着数量少、质量差、流失严重等问题。养老服务业的社会地位低下、劳动强度大、工资待遇低是造成这一现象的主要原因。养老服务人员每天需要照顾老年人的生活起居，工作繁琐且辛苦，但薪酬水平相对较低，职业发展空间有限，导致养老服务专业人才的培养和引进困难。同时，养老服务行业缺乏规范的人才培训体系和职业资格认证制度，使得从业人员的专业水平参差不齐，难以满足老年人对高质量养老服务的需求。养老服务行业缺乏吸引力，培训制度不健全，人员数量少、素质低、待遇低、发展空间小，造成人员大量流失，严重影响了养老服务的质量和产业的发展。
3.4. 信息化建设滞后与服务协同困难
网络时代的到来，对养老服务信息化提出了更高的要求。但是，由于养老信息平台的不完善和信息共享机制的不完善，我国的养老信息化水平还很低。养老机构与社区、卫生保健机构等之间缺乏有效的信息交流，造成了养老服务供给与需求的不对称，影响了养老服务的质量。老年人不能迅速、准确地找到适合自身需要的养老服务，服务机构也不能及时、准确地了解老年人的需要，从而影响到资源的合理配置和使用。同时，由于信息化建设滞后，政府部门不能及时获得与养老服务相关的数据与信息，不能有效地进行资源优化配置与服务衔接，影响了政府对养老服务的监督与决策，降低了养老服务的效率和质量[8]。
4. 养老服务政策的优化策略
4.1. 加强政策体系的整合与协同
4.1.1. 制定统一的养老服务政策规划
加强顶层设计，制定养老服务发展的总体规划和战略目标，明确各部门在养老服务中的职责分工，建立健全部门协调机制，形成政策合力。由国务院或相关部门牵头，制定全国统一的养老服务发展规划，明确未来5~10年养老服务的发展目标、重点任务和保障措施。同时，注重政策的系统性和连贯性，避免政策的碎片化和短期行为，确保养老服务政策的长期稳定实施。由中央政府牵头，组织相关部门制定全国统一的养老服务发展战略规划，明确各部门的职责分工和协作机制，加强顶层政策设计和系统集成，保证养老保障政策的一致性和协调性。
4.1.2. 建立部门协调联动机制
完善配套政策，针对养老服务发展中的重点领域和关键环节，如养老服务人才培养、养老服务产业发展、长期护理保险制度建设等，相关配套政策的进一步完善，政策措施的进一步细化，将更具可操作性和有效性。例如，在养老服务人才培养方面，制定具体的人才培养计划和激励措施，鼓励高校和职业院校加强养老服务专业建设，提高人才培养质量。在养老服务产业发展方面，出台税收优惠、财政补贴等政策，支持企业开发老年用品和服务，促进养老服务产业的规模化、专业化发展。建立统筹协调养老服务政策的领导小组，加强民政、财政、人力资源和社会保障部、卫健、住建部门的工作联系，定期举行联席会议。共同研究解决养老服务政策实施过程中的重大问题，形成政策执行的合力，提高政策实施效率[9]。
4.2. 完善资金投入与保障机制
4.2.1. 加大财政投入力度
政府应逐步加大对养老服务事业的财政投入，建立稳定的财政投入增长机制，根据经济发展水平和人口老龄化程度，合理确定财政投入的增长比例。在设施建设、补贴发放、人才培养等方面给予重点支持。同时，要优化资金配置，加大对农村、贫困地区的扶持力度，努力缩小城乡、地区养老服务的差距。建立农村养老设施建设和运行专项资金，促进农村养老设施建设和运行。
4.2.2. 拓宽资金筹集渠道
通过政府采购、PPP模式和产业投资基金等方式，引导社会资本进入养老服务领域。通过建立工程项目库，发布工程项目信息，为民间资本的参与创造良好的条件。同时，要完善金融支持养老产业发展的政策体系，鼓励各类金融机构针对养老机构、养老企业开展金融创新和服务。针对养老服务机构和企业面临的资金困难，制定相应的信贷政策，降低贷款门槛和利率，加大对养老服务企业的扶持力度。
4.2.3. 加强资金监管与绩效评估
建立完善养老保险资金监督管理体制，加大对政府投资和社会投资的监督力度，保证资金的安全、规范和高效使用。建立健全基金管理制度，明确基金使用范围，审批程序，监督责任。加强对养老机构、企业财务的监督检查，杜绝挪用、挥霍、浪费资金等现象。同时，加强经费使用透明度建设，将经费使用情况定期向社会公开，接受社会各界监督。建立科研经费使用绩效考核体系，对科研经费的使用情况进行考核，并根据考核结果对科研经费的分配和使用方法进行调整。
4.3. 加强养老服务人才队伍建设
4.3.1. 完善人才培养体系
加强专业教育和培训，优化养老服务相关专业设置，加强高等院校和职业院校养老服务专业建设，根据市场需求和行业发展趋势，调整专业课程设置，增加实践教学环节，培养一批高素质的养老服务专业人才。加强在职人员培训，定期进行职业技能培训，加强职业道德建设，不断提高从业人员的业务素质和服务水平。建立养老服务人才培养基地，创造条件，保证培养效果。鼓励各养老机构与高等院校、职业培训机构建立合作关系，实施“订单式”培训，增强培训针对性和实效性。加强高等院校和职业院校养老服务相关专业建设，优化专业课程设置，增加实践教学比重，加强师资队伍建设，提高人才培养质量。同时，鼓励开展养老服务从业人员继续教育和培训，建立健全养老服务人才培训体系，定期组织从业人员参加业务培训、技能竞赛等活动，不断提升其专业素养和服务能力。
4.3.2. 提高人才待遇与职业发展空间
通过提高薪酬待遇、改善工作环境、提供职业发展空间等措施，吸引更多的优秀人才从事养老服务工作。建立养老服务从业人员薪酬增长机制，使其薪酬水平与工作强度和专业要求相匹配。提高养老服务人员的福利待遇，如提供社会保险、住房补贴等，改善他们的生活条件[10]。同时，改善养老服务人员的工作环境，配备必要的工作设备和防护用品，减轻他们的工作压力。为养老服务人员提供职业发展空间，建立完善的职业晋升渠道，鼓励他们不断提高自身素质和业务能力。建立健全养老服务从业人员薪酬、福利等方面的合理增长机制，并落实相关补贴，提升养老服务行业的竞争力。建立养老服务人才激励机制，表彰和奖励养老服务领域的优秀个人和团队。奖励基金可以由政府、企业和社会各界共同出资设立，对优秀的养老服务人员给予物质和精神奖励，提高他们的职业荣誉感和社会地位。完善养老服务人才职称评定制度，为养老服务从业人员提供职业发展通道，打破职称评定的限制，将养老服务人员纳入职称评定体系，根据其工作业绩和专业水平，评定相应的职称。完善养老服务人才职业发展通道，建立职称评定制度和职业技能等级认定制度，为从业人员提供晋升机会，鼓励其长期从事养老服务工作，稳定人才队伍。
4.4. 推进养老服务信息化建设与服务协同
4.4.1. 加强养老服务信息化建设
加大养老服务信息化投资力度，建立覆盖老年人、机构、需求、供给等信息的全国统一养老服务平台，实现信息互通共享。利用互联网、物联网、大数据、人工智能等现代信息技术，发展智能健康监护设备、智能护理机器人、远程医疗等智能养老产品与服务，提升养老服务的智能化、高效化水平，促进养老服务智能化升级，为老年人提供方便、快捷、个性化的养老服务。鼓励企业加大对智能养老产品和服务的研发投入，政府可以通过财政补贴、税收优惠等政策，支持企业开展智能化养老服务试点项目。为保证智能家居产品与服务的品质与安全，应制定相应的标准与规范。
4.4.2. 促进养老服务协同发展
建立健全养老服务协同发展机制，加强养老机构、医疗机构、社区服务组织之间的合作与联动，推进医养结合、康养结合，实现资源共享、优势互补。鼓励社区卫生服务机构等建立协作关系；支持各类社区养老服务机构为居家老人提供上门照料、康复护理、助餐助浴等多种形式的服务，使居家养老、社区养老和机构养老形成良性互动、协调发展。建立统一的养老服务平台，将民政、卫生、劳动和社会保障等部门的养老服务信息资源整合起来，形成覆盖全国、互联互通、共享的养老服务平台。信息平台应具备养老服务机构信息查询、养老服务需求登记、服务预约、服务评价等功能，为老年人提供便捷的养老服务查询、预订、评价等服务。同时，平台还应为政府部门的决策提供数据支持，通过对养老服务数据的分析和挖掘，了解养老服务的供需情况、服务质量等，为政策制定和调整提供依据。
5. 结论与展望
在人口老龄化的大背景下，养老政策的制定、评价和优化是一个长期的课题。通过对我国现行养老服务政策的评估，我们发现政策在目标设定、执行过程和实施效果等方面仍存在一些问题，需要进一步完善和优化。从完善养老政策体系、加大资金投入和支持力度、加强人才队伍建设、推进信息化建设等方面入手，使养老政策更加科学、合理、有效，使养老服务更好、更快、更方便地为老年人服务，促进养老服务的持续健康发展。在未来的发展中，还需要密切关注人口老龄化的发展趋势和老年人的需求变化，不断调整和完善养老服务政策，以适应社会发展的需要，加强对养老服务政策实施效果的跟踪评估，及时调整优化政策措施，确保政策目标的有效实现，推动我国养老事业再上新台阶。