1. 引言
为解决以往建筑工程分散发包弊端，2017年国务院办公厅推行工程总承包模式，并在多地推行凡公共资金投建的工程项目应带头实行工程总承包模式。但受现实条件限制和政策配套不完备等因素影响，至今工程计价规则仍以施工总承包模式为主。仍是施工管一切思维，将工程总承包解读为施工总承包，尤其是工程计量计价仍沿用施工图结算方式，仍存在项目结算费严重偏离预算额度的情况。为进一步规范工程项目招投标计量计价方式，中国建设工程造价管理协会发布2023版《建设项目工程总承包计价规范》(T/CCEAS001-2022) [1]，同年3月1日正式实施。新规范对治理当前建设工程总承包管理乱象，促进工程总承包模式健康发展作用甚大。
2. 新规范关键点分析
新规范明确将总价合同模式作为合同规范模式，一种是总价固定合同，一种是总价可调合同。为激励承包方优化方案，新规范强调工程总承包结算不得按施工图计价计量对合同价款进行重新计量或调整。新规范对合同价款调整，分固定价合同和可调价合同略有不同。
针对施工条件易变且难以把握的情况，可在专用合同条款中约定按应计量实际工程量和单价结算支付。当“法规变化”、“市价变化”、“不可抗力”、“计日工”、“工程签证”、“索赔”等事项发生时，调整合同总价1。合同价(可调) = 签约价 − 预备费 + 可调部分 + 索赔；合同价(固定) = 签约价 + 可调部分 + 索赔2。总价可调合同模式下，已签约合同价中预备费归发包人使用，如有余额应归发包人所有。因此，总价可调合同价款 = 签约合同总价 − 预备费 + 合同价款调整；总价固定合同模式下，预备费归承包方所有，按风险包干费处理。发包人变更要求或变更初步设计文件致施工图发生变化，按合同约定调整合同价款；承包人对发包人要求或对初步设计文件提出优化建议并获采纳，形成的利益双方共享，原合同价款调整。
3. 厘清新规范工程里程碑管控要点
3.1. 明确工程总承包模式适用条件
3.1.1. EPC模式适用情形
包括设计、设备采购、施工、安装和调试直至竣工移交，承包单位对项目质量、安全、工期和造价负全责，适用于方案明确、技术成熟、地质条件熟悉、常见房屋建筑和市政基础项目、建设内容和标准明确的项目。有助于对设备和设施费用占比较大项目统一协调设计与施工，控制质量与进度，减少因设备采购和安装不当导致的变更和延误。由承包商承担大部分风险，对创业型项目的顺利实施保障性较好，对承包商全面项目管理能力要求较高3。
3.1.2. DB模式适用情形
总承包方承担设计与施工，依业主设计概要进行细化和优化，对工程质量、安全、工期、费用负全责。若工程方案设计或施工出现问题，承包方解决并向业主承担责任。适用于简单、投资少、工期短项目，能紧密配合设计与施工，较早实现项目经济效益，能清晰定义发包人功能需求和技术标准的项目，适用DB模式。
3.1.3. EPC模式与DB模式区别
EPC模式从项目策划、投资研究、方案设计、初步设计、详细设计等全流程全业务进行总体策划，而DB模式主要是为具体落实设计某个子项目及其配套。DB模式承担设计和施工风险，对承包商不能合理预见的风险一般不承担，EPC模式则在此基础上还要承担一般承包商不能合理预见的风险。
3.2. 选择适宜的工程总承包计价方式
3.2.1. 明确总承包计价方式
新规范明确发包人应通过投资估算、设计概算，控制工程总投资。新规范对发包人及承包人各自应负责的勘察、设计工作做倡导性规定，倡议工程总承包商应采用总价合同，对双方均无法把握的项目可独立采用单价合同，形成双计价合同模式。工程总承包应有项目清单、价格清单，但清单仅作支付与变更参考，不作结算计价依据。
3.2.2. 计价相关风险分摊
(1) 发包人提供数据与参数错误造成的风险。以上数据主要用于现场地形、地下、水文、气候、环境控制点、基准线和基准标高方面测量，为工程位置、标高、尺寸定线。新规范认为，除承包人发现错误且确有错误发包人坚持不改的以外，发包人不对数据负责，由承包人承担因此产生的损失(费用自理，工期自补)4。
(2) 发包人要求错误造成的风险。在EPC模式下，承包人发现错误，但发包人坚持不改或不作有效响应，由发包人承担相应损失；承包人没有发现的，由承包人承担相应损失。但合同约定由发包人负责的、承包人没能力核实而产生的损失，由发包人承担。DB模式下，由发包人承担相应责任。
(3) 合同约定范围内施工图设计变更风险由承包人承担，合同约定范围内设计优化造成的盈亏均由承包人拥有或承担。发包人要求错误导致承包人文件错误，由发包人承担，前述已有风险分配的除外；承包人文件错误导致损失，由承包人承担，并更正错误。合同约定的金额，包含合同确定的全部义务及工程所需全部费用由承包人承担。
3.3. 明确项目费用组成及清单编制
参考新规范正文第15~16页详细说明总承包费用组成、项目清单编制及审核方法，确保费用准确性与合理性。
3.3.1. 梳理工程总承包费用组成
分工程费和其他费用。工程费用包括建筑工程费、设备采购费、安装工程费。除工程费以外的费用都列入其他费，如勘察费、设计费、总承包服务费、研究试验费、用地、工程保险费。
3.3.2. 形成项目清单
项目清单对应工程量清单，标价后就是价格清单。但与工程量清单不同，项目清单不做招投标确定合同价款依据，只做结算计价参考，招标时业主方可不用。项目清单中的量一般以消耗量计算，价格清单计价一般以信息价及企业内部“定额”基价为依据。新规范建议发包人提供项目清单，并将预备费列入其中。
3.4. 明确合同价款调整事项及措施
参照新规范正文第17~21页相关规定，合同中详列涉及价款调整事项，确保实施中能及时调整和应对各种变化，明确工程款与工期节点确定价款与工期的方法及依据。
3.4.1. 确定发包标底或最高投标限价
投资估算或概算金额为发包标底或最高投标限价依据，工程费用与工程总承包其他费用按估算与概算中同类或相似工程费用标准计列，预备费按估算或概算预备费列支，其余与EPC模式相似。
3.4.2. 确定投标报价与工期
对招标文件价款明细与工期明细，投标人须做实质性响应。投标人不以项目清单为响应依据，而应以招标文件、可研报告、设计文件、勘察文件为依据，工期参照同类或类似工程确定。招投标评价阶段，与EPC模式相似。
3.4.3. 确定合同阶段约定内容
新规范建议参考《工程总承包示范文本》[2]。涉及工程费和其他费总额、结算、支付方式；预付款支付比例、时间、抵扣方式；过程结算与支付里程碑节点、进度款支付比例；合同价款调整因素、方法、程序及支付时间；竣工结算、提前竣工奖励、质量保证金、违约责任等。新规范要求承包人在合同生效后14天内提交施工总计划和实施方案，发包人在收到计划与方案14天内批复或提出质疑。新规范对工程价款分解支付也有细化规定，将工程价款分为工程费(建筑工程费、设备购置费、安装工程费)及工程总承包其他费(勘察费、设计费及其他专项费)均做支付分解。新规范建议承包人将支付分解表在计划获准7日内报发包人审批，逾期视为同意。如总计划有变则支付分解表也应调整并须经发包人同意5。
3.5. 工程款结算与支付
2022年6月，财政部和住建部联合发布《关于完善工程价款结算有关办法的通知》[3]，阐释施工过程结算定义和效力。明确施工过程结算法律地位，明确工程款结算与支付流程和标准，确保项目资金流动顺畅，切实维护建筑企业合法权益和社会稳定。
3.5.1. 支付主体
新规范明确约定，建设(业主)单位是工程项目验收和完成工程款结算与支付的第一责任主体。
3.5.2. 支付担保
开工前，建设单位应以项目为单元向施工单位提供不低于合同价10%的工程款支付担保，政府投资项目根据财政性资金出资金额抵扣相应工程款支付担保额。将施工总承包合同工期进行节点分解或按合同金额与施工环节进行分解，按分解后支付节点推行施工过程结算。2022年11月湖南发布《关于在房屋建筑和市政基础设施工程中推行施工过程结算的实施意见》[4]，按施工进度划分节点，做到与进度款支付节点相衔接，国有资金建设工程进度款支付应不低于已完成工程价款的80%。
3.5.3. 支付节点
支付节点除基础工程外，其他部分可以按照工程重要节点项目确定，业主单位须在节点工程有效施工期内完成工程质量检查和施工过程支付款的审核与确认。若合同对节点支付期限未作明确约定，以业主单位实际收到承包单位递交施工过程结算文件及相关资料之日起28天内完成6。2022年6月新疆发布《关于在房屋建筑和市政基础设施工程中开展施工过程结算试点工作的通知》[5]，施工过程结算适用于区内合同工期1年以上(含1年)房屋建筑和市政基础设施工程，不得以任何理由变相拖延施工过程结算，结算办理时限均为28天。
3.5.4. 支付变更
新规范要求，工程款的支付必须以货币形式支付，无正当理由业主单位不能以任何理由要求施工单位接受商业汇票或以其他资产形式替换货币支付。2022年9月黑龙江发布《黑龙江省建筑市场管理条例(征求意见稿)》[6]。第四章第二十五条〔过程结算〕全国资或国资为主工程应当实行施工过程结算，鼓励非国资工程实行过程结算。第二十六条〔工程款支付〕工程款支付周期应当与施工过程结算同步。不得随意变更支付周期和支付方式。
3.5.5. 支付期限
对过程结算的支付新规范也做了明确要求，业主单位须在约定时间内履行结算支付，如果合同内对支付时限未详细约定，或业主单位对支付时限约定有疑问，则业主单位应在收到承包单位提交付款申请14日内提出质疑，如未提出质疑则须在收到支付申请14日内完成支付。如是因业主单位无正当理由未履行支付而造成的工期延误由业主单位承担，工期按实际情况顺延，且应当给予施工单位相应的停工补偿。2022年6月湖北《关于印发〈湖北省房屋建筑和市政基础设施工程施工过程结算暂行办法〉的通知》[7]，省内房屋建筑和市政基础设施工程未施行过程结算款作不良行为公示并处罚。
4. 强化全过程精细化管理及风险管控
4.1. 科学编制工程总承包招标文件
编制招标文件应注重编制工作严谨性和编制内容完整性，含投标人须知；评标办法和标准；合同主要条款；列明发包目标、内容、范围、设计、规模、标准、功能、质量、安全、节能、环评、工期、验收等技术标准。业主须提供发包前完成的水文地质、工程地质、地勘资料、可行性报告、方案设计文件或初步设计文件；投标文件格式；投标响应材料；中标履约担保；分包内容。明确最高投标限价及计算方法，合同以住建部门制定的工程总承包规范合同为准。明确政府投资项目建议书、可研报告、初步设计文件编制单位及评估单位，通常不能是该项目的工程总承包人。政府投资项目招标人公开已经完成项目建议书、可研报告、初步设计文件的，上述单位可参与该工程投标7。
4.2. 科学管控工程总承包模式风险
工程总承包模式虽将设计施工一体化，但其他合同仍单独委托。因此，传统承包模式的问题总承包模式也会遇到，但解决方式又不完全相同。要提升风险管控效率，先得明确风险所在及其影响[8]。
4.2.1. 基于需求变化的风险控制
(1) 发承包双方应深入沟通，完美结合业主需求内涵和建筑设计理念，既关注技术设计也融合业主构想，将技术和构想充分嵌合。无硬性规定初步设计审查项目，应参照政府投资项目，组织专家评审，减少决策风险8。
(2) 招标文件技术要求应详尽、准确。形成详尽施工图设计任务书，对重点部位和品质需求表达充分。建议组织专业部门和专家对招标文件技术要求进行会审，确保决策风险可控。
(3) 投标文件评审应细致、准确，必须有针对性编制投标文件。投标文件既反映对业主需求的理解，又关系到项目整体实施。因此应扩大对设计文件的评分比重，设置具体评分细则9，重点考核设计能力，排除设计风险。
(4) 各专项费用指标与总体报价水平应相符，与同类建筑相近。客观上很难实现全专业图纸施工图投标，采用不平衡报价后期风险大。可参考防范施工总承包不平衡报价考核办法，考核各专项工程费用指标，确保总工程与各专项品质一致。
4.2.2. 图纸质量的风险管控
包括图纸质量不达标风险、承包单位降低标准出图风险、投标单位施工图设计能力风险、投标单位全专业设计统筹和协同设计能力风险。管控要点：
(1) 既往设计经验与业绩、行业信用评价。
(2) 既往施工管理经验与业绩、信用评价。
(3) 总承包商投标文件一体化设计管理机制、能力，投标架构专项设计总体管理机构和负责人资质、业绩情况。
(4) 施工图设计成果，除国家要求的图审机构外，建议请第三方专业机构对施工图做经济性、专业性、实用性审查。
4.2.3. 流程进度风险管控
投标人有双资质(设计、施工)也有联合投标(设计或施工)投标的，无论何种方式中标，均须结合响应文件与项目实际编制实施细则，完善实施方案，形成“人、岗、事、权、责”相匹配的管理架构。资质不完全对等于能力，管理过程中应设置考核办法，进行针对性考核管理，确保工程有序落实。按总工期和节点工期，溢出会审会商时间，编制子项目进度计划、设计计划、采购计划，业主在招标文件中约定主要设备和材料规格，投标单位在投标文件中明确投标报价对应物料规格。针对图纸变更，明确变更原因，作为最终结算依据。
4.2.4. 计量审计过程管控
工程总承包投标时虽会提供图纸和量单，但并非详细、准确量单，因此承包合同应约定合同总价计价原则和过程计量支付规则。若采用总价固定合同，应对增量部分进行审计，按完成部位及比例进行进度款计量支付。若采用费率招标，根据中标下浮比，进行过程计量和竣工结算。总价合同有利于控制合同总价，调动承包商工作积极性。费率招标是开口合同，不利于控制总价，也不利于调动承包商积极性，需业主斟酌采用。
4.2.5. 专业分包风险管控
依实际经验看，目前没有任何一家建筑企业是全业务综合体，所有中标总承包商都会把“边角工程”如管道安装、装修工程等业务分包出去。为保证工程总体质量，业主应关注工程业务分包发包管理机制。总包商中标后，应提交施工业务分包策划，对业务分包承包资质信用要求、管理要求进行明确，经监理单位、业主审核后执行。
5. 招标控制价(最高投标限价)编制
明确标底或最高投标限价编制和审核流程，确保招标过程公平透明[9]。
5.1. 总承包招标控制价编制依据
国资建设项目在编制招标文件时应结合工程实际合理选用计价模式编制招标控制价(最高限价)，参照主管部门相应计价依据、工程造价数据库、造价指数指标和市场价格信息，结合项目实际情况合理确定。安全文明施工费应按规编制，不作竞争性费用，政府投资项目招标控制价(最高限价)不能高于批复投资概算总额10。
5.2. 总承包招标控制价编制内容
工程总承包费包含工程费、工程总承包其他费和工程总承包预备费(暂列)。发包人在招标前应先完成工程勘察及方案设计，支出不列入费用项目。工程费根据地质情况、工程地质、地勘资料、可研报告、设计文件、初步设计、发包要求等文件结合项目实际情况合理确定，设计费参照同类项目设计费按市场调节价编制。工程总承包预备费(暂列)因各阶段发包内容不同，参照现行投资估算或设计概算编制方法计列，应扣除发包人计列预备费11。
5.3. 总承包投标报价编制方法
投标人依据招标文件参数、发包人要求、项目清单、可研报告，结合方案设计和本企业已有经验，……，汇入投标总价12。新规范对投标报价的编制规则有明确规定，强调公平竞争和合规投标。明确投标文件需根据发包清单格式和要求编制报价，形成价格清单。确保报价文件在格式和内容上与招标文件要求一致。组合式合同单价部分报价应严格按照发包工程量清单填报，并符合招标文件、现行工程计量计价标准及相关政策规定。明确投标人须按招标文件相应金额填报安全文明施工费，防止恶性竞争。若招标文件有计税方式要求，按要求执行；若无明确要求，则将税金计入项目清单价格并纳入投标总价。新规范通过细化报价流程与要求，确保投标报价科学性、规范性和公平性，为发包人与投标人合理博弈奠定基础。
6. 合同价款调整与支付
6.1. 工程费用调整
若主要材料、设备、人工价格波动影响成本变化超过合同约定范围适用价格指数调整法，依约定价格指数、权重和方式调整。若人工费、主要材料及设备、施工机械使用费与招标基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度适用价格信息调整法，按合同约定基准价、风险系数、单位含量指标、调差计算公式约定调整13。新规范通过针对价格波动、法规变化、地质环境等因素影响的合理解读，规定合同应对以上条款进行明确约定并取得共识，旨在更合理保障施工进度和各方合法权益[10]。
6.2. 工程变更合同价调整原则
发包人提出变更引起施工方案改变，承包人调整措施项目费应事先将拟实施方案提交发包人确认，详细说明变化情况，……，经发包人认可并同意变更的，对形成的利益双方协商分享并调整合同价14。发包人有权提变更且发生变更时，为确保变更双向透明，避免误解或争议，承包人须在实施前将拟修改方案提交发包人确认，方案获认可承包人可调整费用。若承包人擅自调整费用，则相关费用由承包人自行承担。若发包工程变更产生额外费用，既不能计入其他已付或应付项目，也不能计入任何替代性项目，承包人有权要求合理补偿。因承包人自身设计原因引起费用增加(减少)不予调整，承包人自担损失(收益)。在承包人不违背“发包要求”前提下，可优化设计并自负盈亏；若超出“发包要求”则需提前书面向发包人提出合理建议，发包人认可后方可变更，调价形成的利益双方协商分享。新规范通过明确流程、责任和补偿机制，减少争议与损失，搭建更规范合理的管理框架，对提高项目管理效率及维护市场诚信均有促进作用。
7. 结算编制与审核
7.1. 结算及审核依据
新规范对总承包竣工结算和决算审核原则及流程有明确界定，明确不同合同形式审核范围有别。总承包结算须在法律和合同双重约束下遵循行政主管部门相关计价规定，长工期项目建议划分过程结算节点，提高结算效率。明确仅审核合同约定可调部分，固定总价部分不另审。
7.2. 结算及审核方法
(1) 合同未约定“价格指数权重表”，……，重新洽商合同价款或变更合同15。新规范明确合同价款因应市场价格波动的调整规则及处理方式，注重严谨性和灵活性。若合同未明确“价格指数权重表”，为避免引发不必要争议，默认合同价款不随市场价格波动而调整。若市场价格波动超出可预见范围，基于弹性原则和灵活性与公平性考量，允许发承包双方依据行情商洽变更，也是争议解决的有效途径，避免合作破裂[11]。
(2) 发包人未按合同约定支付进度款，经催促仍不能按要求付款时，……，发包人承担违约责任，承担误工费用，向承包人支付合理利润16。针对应付但未付情形，新规范明确了双方权利义务及问题解决途径。若发包人未按时支付进度款，经催促仍未付，为灵活解决问题和避免施工中断，允许双方协商签订延期付款协议。若未达成延期付款协议，发包人拖欠行为导致停工，发包人负违约责任，承担误工费和支付合理利润。从法律层面明确双方义务与责任，既提升法律约束力，又保护承包人正当利益，维护双方正当权益。
(3) 价格清单总承包模式，发包人对建筑安装工程计价，……，均不作结算依据17。新规范明确价格清单总承包模式合同价款结算基本原则及适用范围，强调除合同专用条件明确按实际计量支付单价项目外，发包人不得依据施工图对合同价款重新计量或调整，有效防止合同履行过程中因施工图变化导致合同价款争议。价格清单工程量仅为估算量，其作用仅为合同参考，除明确约定按实际计量支付单价项目外，清单中任何工程量及价格均不作为结算依据，进一步阐释合同价格固定总承包模式特点，强化合同约束力，规避因价格清单工程量调整产生争议。
(4) 建立工程款支付、施工劳务用工、工资支付企业诚信评价体系，分级管理。健全诚信激励和失信惩戒机制，强化投标资格审查、评标定标、施工合同签订及施工现场“双随机一公开”制度。
8. 结语
23版新规范在17版实践基础上修订了工程总承包计价规则，突出总价合同计价模式的科学合理性。规范和引导总承包企业间竞争，利于改善行业竞争环境，推动行业健康发展。规范计价标准和程序，防止虚报项目经费和挪用资金，提高财政资金使用合理性和效益性。规范建设单位、总承包商、分包单位和工程监理等主体权益保护和责任分配，实现各方利益协调。鼓励总承包企业提高管理效率，促进项目建设科学化、信息化和规范化管理。目前国家正处于完善工程总承包配套政策阶段，相关单位应全阶段贯彻成本控制，优化设计和施工组织，优化社会资源配置。
基金项目
重大项目“四川省高等教育人才培养质量和教学改革项目”(JG2021-1291)；一般项目“宜宾学院重点教学改革项目”(JGY202319)。
NOTES
1T∕CCEAS001-2022建设项目工程总承包计价规范2023年版第28页。
2T∕CCEAS001-2022建设项目工程总承包计价规范2023年版第33页。
3T∕CCEAS001-2022建设项目工程总承包计价规范2023年版第8页。
4T∕CCEAS001-2022建设项目工程总承包计价规范2023年版第11页。
5T∕CCEAS001-2022建设项目工程总承包计价规范2023年版第20页。
6同2。
7T/CCEAS001-2022建设项目工程总承包计价规范2023年版第17页。
8T/CCEAS001-2022建设项目工程总承包计价规范2023年版第12页。
9T/CCEAS001-2022建设项目工程总承包计价规范2023年版第53页。
10T/CCEAS001-2022建设项目工程总承包计价规范2023年版第15页。
11同7。
12同7。
13同7。
14T∕CCEAS001-2022建设项目工程总承包计价规范2023年版第23页。
15T/CCEAS001-2022建设项目工程总承包计价规范2023年版第24页。
16T∕CCEAS001-2022建设项目工程总承包计价规范2023年版第31页。
17同4。