1. 引言
根据国家统计局最新数据，2023年我国60岁及以上人口占总人口的21.1%，65岁及以上人口占比达15.4%。数据表明，我国老龄化问题日益严峻，尤其在经济相对落后的农村地区，老龄化具有程度高于城镇、速度快于城镇、老年人多于城镇等特征[1]，农村养老问题亟待解决。党的二十大报告指出，要实施积极响应人口老龄化的国家战略，大力发展养老事业和养老产业，优化对孤寡老人的服务保障，推动实现全体老年人享有基本养老服务的目标。通过完善政策体系、加强资源整合、提升服务质量，确保老年人能够获得全面、普惠的养老服务，满足其多样化需求，助力构建和谐社会[2]。完善发展养老事业和养老产业政策机制，优化基本养老服务供给势在必行[3]。研究发现，目前农村地区养老服务机构在数量和质量上均存在不足，农村养老社会服务在保障方式、内容、资源配置等方面的问题突显，养老服务市场发展滞后，养老服务体系完善进程缓慢，难以有效满足老年人的养老服务需求。
2. 农村养老社会服务的内涵
养老社会服务或称社会养老服务，是指公共部门(主要是政府)为满足社会公众的养老需求，而提供的一系列养老公共产品及养老公共服务[4]。2010年，中国共产党十四届五中全会首次将“优先发展社会养老服务”写入政策文件[5]，标志着社会养老服务成为国家战略的重要组成部分。随后，国务院印发文指出，社会养老服务体系旨在与经济社会发展水平相协调，以满足老年人多样化养老服务需求、提升其生活质量为核心目标，面向全体老年人构建综合性服务网络[5]。2023年，《关于推进基本养老服务体系建设的意见》强调各地区应因地制宜应对人口老龄化，提升养老服务水平。
综上所述，农村养老社会服务是在家庭养老功能弱化、老龄化加剧的背景下，由政府、市场和社会组织共同提供的综合性养老服务网络[6]。其服务对象是全体老年人，尤其是高龄、空巢、失能等特殊群体。其服务内容涵盖生活、医疗、精神和娱乐等多个方面，旨在为老年人提供全方位、多层次的养老服务。农村养老社会服务作为的家庭养老的补充和替代，其实现依赖于完善的服务标准、运行机制和监管制度。服务标准确保养老服务的规范性与质量；运行机制保障服务的高效供给；监管制度则通过政策法规和第三方监管，确保养老服务的透明性与公平性。
3. 人口老龄化背景下榆中县农村养老社会服务保障现状调查
(一) 榆中县农村人口老龄化现状
榆中县位于甘肃省中部，隶属兰州市管辖，总面积约为3302平方公里。根据第七次全国人口普查数据，榆中县乡村总人口为473,882人，其中60岁及以上老年人口为79,925人，占总人口的16.87%；65岁及以上老年人口为59,120人，占比约为12.48%。按照国际老龄化划分标准，若某一地区65岁及以上人口比例超过7%，或60岁及以上人口比例超过10%，即被视为进入老龄化社会。由此可见，榆中县已显著步入老龄化阶段[7]。上述数据表明，榆中县已面临严峻的人口老龄化问题。这一现象的成因复杂多样，主要包括近年来农村青壮年劳动力大规模外流，空巢老人数量的持续增加，导致留守老年人口比例显著上升。此外，生育率的下降进一步加剧了人口结构的失衡，使得老龄化趋势愈发明显。
(二) 榆中县农村养老社会服务保障发展现状
为有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求、提高养老社会服务保障，榆中县通过“政策统筹 + 资金保障 + 服务创新”模式，系统性完善养老服务体系。
第一、政策保障体系化推进。制度创新与参保扩面方面，榆中县自2009年成为全国首批新农保试点县以来，参保率从2015年的92%提升至2024年的97.17%，60岁以上老人养老金发放率达100%。2025年，榆中县人社局通过“数据找人”精准扩面，强化困难群体养老保险代缴政策，确保应保尽保。其次，多层级服务网络构建：形成“县级养老服务中心–乡镇敬老院–村级幸福院–社区日间照料中心–居家养老”五级服务体系，覆盖城乡老年人。
第二、资金投入与设施建设并重。榆中县政府自2021年以来累计投入超4亿元，建成老年养护院、城区综合养老服务中心、19个乡镇敬老院及398个村级幸福院。2024年新建定远镇、韦营乡2个乡镇综合养老服务中心及3个村级互助幸福院，总投资490万元。
第三、服务运营多元化创新。在互助养老与文化服务方面，榆中县现已建成427个养老服务设施，开展秦腔表演、健康义诊等活动，丰富老年人精神生活。其次，在医养结合方面，将社会福利院、老年公寓纳入医养结合试点，配置急救、康复设备及适老化改造。在服务优化方面，引进专业机构开展个案走访、结对关爱等服务，累计服务居民1.2万人次。
4. 人口老龄化背景下榆中县农村养老社会服务的困境分析
(一) 农村养老社会服务保障主体单一
政府作为榆中县养老社会服务的主要供给主体，承担压力较大。榆中县农村幸福院和养老机构多由政府承办，大量资金的投入，给财政带来沉重负担。此外，在关乎老年人切身利益的事件中，由于各方利益与职责差异，政府部门与其他社会主体的协调性较弱差，进一步增加了政府提供优质养老服务的难度。
市场主体参与不足，社会组织参与有限。一方面，政府在养老服务机构准入标准和资质审查方面缺乏统一规定，民办机构的收费项目、服务内容及床位数量等均无明确标准；而主体多关注短期收益，缺乏长远规划，导致服务质量难以保障。另一方面，社会组织发展环境不成熟，社会组织自身力量薄弱，数量和质量均与政府存在较大差距。
(二) 农村养老社会服务保障方式落后
机构养老服务功能单一。一方面，榆中县养老机构条件落后，设施不完善，服务水平有限。目前，公建民营机构主要侧重于经济供给与日常照料，但在精神慰藉、康复护理等精细化服务方面能力不足。另一方面，机构服务方式传统，未能针对失能、半失能等特殊群体制定个性化服务计划，仅能保障其基本生命健康，难以提升其生活质量，制约了服务功能的拓展与升级。
居家社区养老服务缺位。研究发现，榆中县农村养老服务以机构为主，居家社区服务严重不足。61%的老年人更倾向于居家养老，但榆中县几乎未提供此类服务。在缺乏家庭照料的情况下，老年人被迫选择机构养老，但这种选择是被动的，限制了其服务选择权。居家社区养老服务的缺位严重制约了农村养老服务的多样性。
(三) 农村养老社会服务保障内容有限
医疗保健服务供给不足。随着榆中县农村空巢老人和失能老年人数量增加，医疗保健需求日益增长，但现有服务远未满足需求，供需失衡严重。农村养老机构的医疗服务通常只限于常见病，缺乏针对失能、半失能老人的专业治疗与服务。同时，村医数量不足且服务对象广泛，缺乏针对老年人的专业医疗能力，难以满足其特殊需求。
精神文化服务严重缺失。农村老年人普遍面临精神空虚、孤独感强烈的问题，但现有的养老机构和服务多关注老年人的物质需求，忽视其精神空虚与孤独问题，心理咨询、情感支持等服务几乎空白，与生活照料相比，精神文化服务供给明显不足。
(四) 农村养老社会服务保障资源配置低效
政策资源在分配方面存在一定偏差。作为未来主导的养老服务模式，养老社会服务在推广过程中忽视了对老年群体的宣传与引导，导致老年人对政策的知晓度、认可度和参与度普遍较低。这使得老年人更倾向于传统家庭养老方式，依赖子女或配偶照料。他们对养老社会服务项目普遍持排斥态度，并认为家庭养老无需额外支出，经济性更高。
资源配置缺乏科学规划与协调机制。农村养老社会服务的供给主体之间缺乏有效沟通与协作，导致资源重复配置或浪费。政府在资源配置中占据主导地位，但缺乏对市场和社会组织的有效引导，未能充分发挥多元主体的协同作用。同时，资源配置的决策过程缺乏透明度和公众参与，老年人及其家庭的真实需求未能得到充分反映，导致资源配置与实际需求脱节。
5. 人口老龄化背景下榆中县农村养老社会服务保障问题的成因
(一) 多元主体合力不足
多元主体职责定位模糊，难以形成合力。基于公共治理理论，多元主体协同供给是提升公共服务效率的关键机制。然而，当前榆中县农村养老服务供给体系中，政府、社会组织和市场等主体间尚未建立起清晰的合作伙伴关系。同时，社会组织因发展缓慢，角色定位不清，难以提供精准、专业化服务。此外，市场主体虽应通过竞争满足老年人差异化需求，但进入市场后往往过于追求营利而忽视服务质量。
主体间合作关系不清晰，制约服务供给效率。从制度经济学的交易成本视角来看，政府与其他主体间仍维持着传统的“命令–控制”型关系，社会组织和市场多处于被动执行地位。虽然政府通过政策激励试图推动多元主体参与，但过度依赖行政主导可能产生“挤出效应”，抑制社会与市场主体的内生动力。这种权责关系的不明确导致养老服务供给系统缺乏弹性，在面对突发事件时难以实现快速响应和有效协同，降低了整体服务效能。
(二) 资金投入力度不足
财政支持有限制约了服务供给能力。基于公共财政理论，地方财政能力是制约公共服务供给水平的关键因素。作为典型的准公共产品，农村养老社会服务具有普惠性，因此政府需要投入大量资金，用于建设和维护基础设施、建立和经营养老机构、引进和培训服务人员等多方面的建设。然而，受限于地方经济发展水平和财政能力，榆中县难以建立可持续的养老服务经费保障机制。这种财政约束导致多重困境。
筹资渠道单一限制了服务供给的多元化。从制度经济学的视角来看，榆中县村集体经济的薄弱性导致其难以承担养老服务供给的“第一财政”责任，而且农村养老服务市场不发达，社会组织参与度低。尽管部分养老服务机构引入民营资本，但由于市场对农村养老服务缺乏长远规划，且投资回报周期长，市场主体信心不足，民营资本参与进度缓慢。
(三) 监管机制尚未健全
相关监管政策法规不完善，影响老年人权益保障。完善的监管体系是保障公共服务质量和效率的制度基础。尽管近年来各地陆续出台养老相关政策法规，但总体数量仍显不足，且立法层级较低，权威性和强制力有限。榆中县现有法规多集中于养老机构的运营、养老设施的建设以及养老服务行业准入准则等方面，缺乏养老服务具体实施的相关细则和法规。
第三方监管机构缺失，制约监管效能。榆中县尚未建立第三方监管机制，从公共选择理论视角来看，监管主体单一化导致“监管俘获”风险。政府同时承担服务提供和监管双重职能，这种角色冲突可能导致监管失灵，监管过程也会存在不透明、不公开现象，影响老年人对服务工作的信任度。同时，政府监管人员还存在专业性不足、缺乏经验、监管能力有限等问题，亟需引入独立第三方机构加强监管。
(四) 服务人才短板明显
人才引进门槛低，导致服务质量受限。基于人力资本理论，专业化人才队伍是提升公共服务质量的核心要素。榆中县现有服务人员多来自次级劳动力市场，主要包括下岗再就业人员和低龄健康老人，他们虽接受过职前培训，但整体来说仍缺乏专业知识和实操经验，总体技能水平低下，仅能提供基础性服务。且这些人员文化水平普遍偏低且年龄偏大，对新理念和新技术接受度较差，整体服务水平较难提升。
培训缺乏专业性影响服务效果。养老社会服务涵盖生活照料、精神慰藉等多方面，要求服务人员具备专业知识和技能。然而，现有培训体系专业性不足，服务人员整体素质参差不齐。培训过程未能建立有效的培训评估和反馈机制，培训质量难以保证，服务效果不尽如人意。此外，培训缺乏激励机制与管理约束，常出现“有头无尾”现象，且在医疗护理方面，实操锻炼不足。
(五) 宣传力度亟待加强
宣传方式单一，覆盖面有限。有效的政策传播是提升公共服务认知度和参与度的关键环节。榆中县农村养老社会服务的宣传主要依赖上级政府下达文件、公示栏张贴公告或村两委干部口头传达，力度不足，形式单一。调查显示，多数老年人对养老社会服务内容模糊，甚至认为其与推销服务无异，持抵触态度。部分老年人将社会养老等同于机构养老，导致对养老社会服务的误解加深，最终选择依赖配偶或子女的传统养老方式。
从受众分析理论来看，宣传内容缺乏针对性和层次性，效果不佳。宣传过程中存在形式化倾向，导致政策传达不到位，未能深入分析老年人心理需求。农村养老社会服务的现场宣传活动在次数、覆盖范围及内容深度上均有不足，且行动不便的老年人难以参与。而且现有宣传内容多为泛化的政策信息，导致老年人对养老社会服务的认知不足、理解片面、参与度低。
6. 人口老龄化背景下完善榆中县农村养老社会服务保障的对策
(一) 多元主体协同参与养老保障
政府完善养老服务相关的体制机制和政策法规，制定统一的准入标准和监管框架，确保养老服务的规范化和标准化。例如，榆中县政府可完善现有的《农村养老服务机构管理办法》，明确民办机构的服务内容、收费标准和床位数量等要求。
市场主体积极参与养老服务供给，通过投资农村养老服务机构与公办机构形成良性竞争，推动服务质量的整体提升。例如，鼓励本地企业投资建设小型养老院或社区养老服务中心，满足农村老年人的多样化需求。
社会组织需在数量和质量上实现双重提升，充分利用民间资源，提供多样化、个性化的养老服务。例如，榆中县可支持本地志愿者组织、慈善机构等参与养老服务，提供上门护理、心理慰藉等特色服务。
(二) 健全资金投入保障长效机制
扩大政府财政覆盖范围，设立养老专项资金。榆中县政府应将养老服务专项资金纳入年度财政预算，确保专款专用，优先用于养老服务基础设施建设和服务质量提升。例如，可设立“榆中县农村养老服务发展基金”，用于支持养老院建设、社区养老服务中心运营等。
发挥社会力量补充功能，拓宽资金渠道。仅依赖政府资金难以满足榆中县农村养老服务的庞大需求，需充分发挥社会力量的补充功能，拓宽资金渠道。鼓励本地企业通过慈善捐款、物资支持等方式参与养老服务。例如，可动员榆中县内的龙头企业设立养老慈善基金，用于支持农村养老服务的开展。此外，重视民间资本，构建政府、社会、家庭个人共同参与的多元化融资体系。
(三) 强化农村养老服务监管机制
完善相关监管政策法规，明确民政、卫健、市场监管等部门的监管职责，建立跨部门协作机制，避免监管空白或重复监管。可成立“榆中县农村养老服务监管领导小组”，统筹协调各部门工作。同时，加大执法力度，明确养老服务市场投诉举报条例，可设立“养老服务投诉热线”，及时处理群众建议和反馈，如有机构违法违规，要依法追究其责任，并定期公布处理结果，增强公众信任。
增强监管效能，委托专业机构对养老服务项目进行业绩分析与评估，定期向政府提交客观监管报告，并提出改进建议。例如，可邀请省级或国家级养老服务机构对榆中县的养老项目进行评估，确保评估结果的权威性。建立养老服务监管信息共享平台，整合各部门和第三方机构的数据，实现信息实时共享。例如，可通过平台发布养老机构的服务质量评级、投诉处理进度等信息，增强透明度。
(四) 建设专业养老服务人才队伍
首先，养老服务队伍的专业化水平直接影响养老服务质量，要提升服务队伍素质，必须引进业化人才。榆中县可通过优惠政策吸引外部专业化人才加入养老服务队伍，例如出台养老服务人才引进办法，提供住房补贴等政策，吸引护理、康复等领域的专业人才。同时应充分利用本地专业人才，建立人才信息库，通过互联网平台精准匹配培训资源。
其次，推进人才培训系统化，构建长效培训机制。培训是提升养老服务人员专业能力的关键，要结合榆中县农村养老服务的实际需求，设计针对性的培训内容。例如，可针对失能老人护理、慢性病管理等需求，开发专项培训课程。并建立培训与考核相结合的机制，确保培训效果。比如在培训结束后进行技能考核，合格者颁发资格证书，并将其纳入人才信息库。
(五) 加大养老服务宣传推广力度
多渠道宣传。利用报纸、电视、广播等传统媒体，以及微信、抖音等网络平台，向老年人及其家属传递养老社会服务政策与信息。例如，可在榆中县电视台开设“养老服务专栏”，定期播放相关政策解读和服务介绍，通过案例展示，介绍养老服务如何改善老年人生活质量。此外，社区还可组织“敬老爱老宣传月”活动，邀请老年人家庭参与，增强互动性和参与感。
分层分类精准宣传。根据老年人的年龄、身体状况、经济水平等特征，制定差异化的宣传策略。例如，对经济条件较好的老年人，重点宣传高端养老服务项目；对经济困难的老年人，则侧重介绍政府补贴和公益服务。村委会干部和志愿者可组建“养老服务宣传小分队”，深入各村开展政策宣讲，定期上门为行动不便的老年人讲解医疗康复、长期护理等政策。
7. 总结
随着人口老龄化程度的不断加深，我国农村养老问题日益突出，尤其是经济相对落后的地区，养老压力更为显著。榆中县作为西北典型农村地区，面临着青壮年劳动力外流、空巢老人增多、家庭养老功能弱化等多重挑战。在此背景下，农村养老社会服务保障的重要性愈发凸显。本文通过文献研究法和访谈法，深入分析了榆中县农村养老社会服务的现状、困境及成因，并提出了相应的对策。研究发现，榆中县农村养老社会服务由于服务主体合力不足、资金投入有限、服务人才匮乏、监管机制不完善以及宣传力度不足等原因，存在主体单一、资金不足、监管不完善、人才匮乏及宣传力度不足等问题。针对这些问题，本文提出多元主体协同参与、健全资金保障机制、建设专业人才队伍、强化监管机制及加大宣传力度等对策。旨在提升农村养老服务的供给能力与质量，推动养老服务的普惠化与可持续发展。研究结果为榆中县乃至其他类似农村地区应对人口老龄化挑战、改善老年人生活质量提供了理论依据和实践参考。