1. 全国统一大市场背景下反垄断法治的实现机制概述
(一) 统一大市场的概念
“市场化”乃是“统一大市场”的前身，亦是全国统一大市场得以构建的根基所在。我国的市场化进程大体历经了三个发展阶段。在1979年至1993年期间，中国实行了价格和资源配置体系中市场经济与计划经济并存的双轨体制，此乃当时推动市场化经济发展的巧妙之举，使得民众对市场化经济有了清晰的认知与一定程度的理解。自1993年至2003年，党确立了“建设中国社会主义市场经济体制”的目标，加快了市场化改革的步伐，促使市场化经济迅速推广开来，进而提升了生产力水平。从2003年至2022年，党提出“大力发展资本和其他要素”，这对市场化提出了更为深入的要求。自2022年起至今，国务院提出加快建设全国统一大市场的意见，这是对市场化经济在更高层次上的追求。鉴于当前国际局势动荡不安，产业升级的需求持续增长，扩大就业人口规模，迈向社会主义现代化社会，已然成为党和国家的根本目标。统一大市场的提出，是国家基于五十年长远规划所做出的战略布局，亦是配合“一带一路”倡议的伟大策略。
2022年4月，中共中央发布了《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，该意见着重强调要加快畅通循环，以立足内需、有效市场等为重要原则，这对于克服市场失灵、优化营商环境以及确立市场竞争规则具有积极意义，同时也有助于推动科技进步和产业业态升级，从而增强自身优势。全国统一大市场涵盖三层内涵：其一，“全国统一”旨在以中央为引领，打破长期存在的地方保护地方企业的不良风气。由中央来制定统一的市场标准与行为规范，以此防范地方政府滥用行政权力，杜绝地方政府的违法行径。其二，“大”的含义不仅体现为规模宏大，更意味着市场更为成熟且规范。唯有成熟的市场，才具备吸引国际投资者的能力。其三，“市场”主要指代市场经济，而非“计划”经济，这表明政府不会进行统购统销，而是作为合理规则的制定者，确保资源和要素能够自由流通。全国统一大市场包含以下方面：一是制度的高度统一[1]。完善的市场准入制度是实现资源合理配置的关键所在，其内在要求涉及社会信用、产权维护、市场进入等，市场制度如同市场经济运行的核心部件。二是基础设施的互联互通。无论是资源配置还是制度实施，均需以现代流通体系为基石，才能达成建设统一大市场的目标。具体包括交通基础设施的联通，以及交易平台的运行与管理能力的联通。三是要素和资源市场的高度统一。这要求破除地域性保护，实现各行业、各地区之间的高效流通。四是高质量商品和服务的统一。为保障消费者合法权益，商品和服务需达到统一标准。五是监管的统一。要求在统一的标准规则基础上，提高相互认定水平，并且在统一监管下，实现跨区域执法的高效性与一致性。
(二) 全国统一大市场背景下反垄断法治的国内外研究
1、国内研究
吴汉洪于2023年指出，反垄断作为一项保护与促进市场公平竞争的微观经济政策，在全国统一大市场建设进程中，能够助力克服市场失灵状况，优化营商环境，并确立市场竞争规则。侯卓在2023年提出，可凭借财税法的五个着力点推动统一大市场发展，即改进财政事权、优化转移支付、改进地方税种以及构建合理的税收优惠设定模式。黄勇于2022年认为，借助产业政策的自律性制度与竞争规则的他律性制度，持续强化反垄断执法机构的权威性，发挥各级权力机关的约束效能，提升执法机关和审查机关的专业水平。侯利阳在2021年主张，公平竞争审查基于反垄断，从社会整体利益考量，建立涵盖经济层面的实施制度、政府公务人员晋升制度、行业审查制度以及政府补贴豁免制度。张占江在2018年着重强调反垄断机构的地位与运行机理，为防止政府扭曲市场提供框架支撑，且需与宪法相联系以获取权威性，构建一般规制框架与体系。陈伟光、裴丹和钟列炀通过列举平台垄断、数据要素孤立、数字鸿沟等问题，提议建立完备的监管规则，强化数据要素市场建设，加强算法治理，从而引导和规范数字经济发展，加速大市场的构建。陈小梅在2023年倡导运用公平竞争审查制度在事前、事中阶段予以弥补，进而推动公平自由竞争且有序的统一大市场建设，同时加强产业竞争与竞争政策的合理规划，重视地域经济发展差异，对各行业进行全面的合法性与合理性安排。戚聿东和郝越在2022年建议从增量方面着手，推动产业政策的功能性转变，强化法律认定，推进区域经济一体化与制度整合，借助负面清单制度对公平竞争审查予以反馈，加大执法力度。张晨颖在2020年提出竞争中性的价值核心在于政府与市场的基本矛盾，应以公平竞争审查制度为引领，以竞争法律体系为基石，辅以中小企业帮扶制度和国有企业改革。朱静洁在2018年指出，在实际案例中，我国公平竞争审查制度的实施存在激励机制缺失、审查流程不完善、互动性欠缺以及监督机制不健全等局限。
2、国外研究
Yi Huang在2019年指出，中国存在公共和私人垄断现象，公共垄断主要集中于资源开采与金融服务领域，私人垄断则体现在数字技术方面，且中国多采用行政性手段制约垄断权力。Gen-Fu Feng & Xudong Li于2023年研究发现，反垄断法的实施对绿色技术创新有显著抑制作用，这种抑制在国有垄断企业和市场化程度较高地区尤为明显，其主要通过降低垄断力量、加强融资约束和增加经营风险等方式影响垄断企业的绿色技术创新。Zhang Shaohua等人通过应用ARDL-PMG并控制相关变量表明，宏观经济稳定有助于发展中国家和发达国家的金融市场发展，有效的透明度政策能加强宏观经济稳定与金融市场发展之间的联系。Nam Sujin在2022年提出，若现有反托拉斯法出现妨碍消费者福利的情况，会通过经济分析判定其违法，这将动摇现行法律的核心支柱——消费者福利标准。Pablo Solano Díaz认为，若公司行为及其相关情况能使其他竞争者获得类似优势或消除其排除效果，该行为不具有反竞争意义。Carlos Delvasto指出，公众对公平的认知会影响其对价格操纵的态度，企业因不可控成本增加影响利润时，公众态度会更宽容，所以反托拉斯机构处理价格操纵案件时应考虑公平性因素。Gustavo H Kastrup建立了侵犯人权行为与反托拉斯法定义的非法行为之间的关联，并建议对巴西相关法律制度进行系统目的论解释，以证明经济防御行政委员会(CADE)有权在执行反托拉斯条款时处理侵犯人权行为。
(三) 我国市场经济背景下的反垄断法治
完善的现代法律体系是建设统一大市场的基石，2022年修订《反垄断法》对原有的反垄断法律进行查缺补漏。提出了竞争政策和公平竞争审查制度的相关概念。
1、提高了竞争政策的地位
竞争政策的提出有利于划分政府职能的范围，能够做到约束政府的权力，由市场经济决定。有利于营造一个公平公正的商业环境。与之相对应的是产业政策，例如我国为鼓励新能源汽车发展，推行的相关政策。产业政策对经济大发展趋势具有引导作用和促进经济的发展。但是，产业政策和竞争政策各有利弊[2]。《反垄断法》的修订，应当以竞争政策为主体，产业政策为竞争政策弥补不足。对比2007年《反垄断法》以及2015年的相关意见，2022年的修订明确了其重要性和法律地位。在具体应用中竞争政策为主，并且优先使用。2022年《反垄断法》的修订，阐述竞争政策的法律地位，说明法律要与时俱进，通过党和人民的智慧，以及公平原则，提升竞争政策的地位，有助于一个更为开放，更为公平的统一大市场的形成。中国在国际风波动荡，区域摩擦不断，发展环境不明朗的情况下，一个科学的竞争政策，让企业更有竞争力和生存力，以提高创新力为主，增加自身的内功，从而提高国家的硬实力。
经营者通过在市场上充分竞争，进行迭代升级，提高服务品质，才能胜出取得更高的回报。在执政者制定政策的角度来看，竞争政策是根据经济的发展反馈制定的。经济发展的速度和质量离不开竞争政策，这是政府处理市场经济的方法之一。政府通过科学的竞争政策，更好地发挥政府职能，避免产生反竞争的情形，有效避免各种地域保护，影响自由竞争的政策。这样才能更好地为人民提供服务。
2、公平竞争审查制度入法
早在改革开放初期出台的《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》就存在公平竞争审查制度的影子，规定工业，财政等相关部门对妨碍竞争的规章及时用行政手段加以修改。在1993年，宪法确立“实行社会主义市场经济”，引起各界对竞争政策的讨论，并成为学术界的热门话题。在2005年在立法日程提出，于2007年通过《反垄断法》将竞争政策列入。但是对于行政机关滥用权力，制定排除，限制的规定并未作出具体说明。在2015年《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》《关于推干意见》等文件提出，将公平竞争审查制度的重要性提升到一个新的高度。并且在2016年《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》正式宣布公平竞争审查的确立。直至2022年《反垄断法》修改，在第五条正式规定了国家建立健全公平竞争审查制度。
3、完善垄断行为的判定
随着科技的不断发展，商业模式也演变成各式各样，当中给执法者带来重大的困扰。因为商业模式的多样性，隐蔽性，原先的法律难以应对如今的发展形势[3]。因此，本次《反垄断法》专门针对数字经济，网络平台等领域加强管理。通过对垄断协议、利用数据采取垄断等方式，便于垄断行为的判定。在数据平台的经营者的垄断行为的判定，可以同时运用需求代替分析法和供求代替分析法，增加多种考虑因素，以盈利点，市场准让门槛，数据获取的难易程度进行判定。并且，可以健全举证责任制度。通过责任倒置原则，由经营者承担举证责任。还可以引入第三方企业机构，由弱势的原告向与被告有竞争关系机构寻求帮助，有助于证据的收集。
通过增加反竞争效果抗辩，安全港，“轴辐协议”概念的引入，“停表”制度，经营者集中分类分级审查制度等新的方法，加强垄断行为的判定，改善反垄断法律制度的相关规定，便于执法者对垄断行为认定的操作性。
2. 全国统一大市场背景下公平竞争审查制度存在的问题
(一) 忽略产业政策与竞争政策的关系
在本质上，产业政策与竞争政策是经济政策的两个形式，有着相似之处。由于在实际操作和价值上存在不同，使得二者可能存在相互对立[4]。在功能上，竞争政策发挥亚当·斯密理论无形的手的作用，引领市场的公平发展；产业政策通过政府的积极调节对市场的运行进行填补，指挥产业升级，结构优化。在范围上，竞争政策的范围在市场的外部，扫清阻碍市场发展的障碍，产业政策针对市场内部，对于产业升级有重大影响。
1、政策协调性面临的挑战
产业政策往往侧重于特定产业的扶持与发展，追求产业规模的扩张、技术水平的提升等目标，可能会通过财政补贴、税收优惠、准入限制等手段为目标产业创造有利条件。而竞争政策以维护市场竞争的公平性和自由性为核心，旨在防止企业通过垄断、不正当竞争等行为扭曲市场机制。当公平竞争审查制度忽略两者关系时，在政策制定与实施过程中，容易出现产业政策的目标与竞争政策的目标相互冲突的情况。例如，某些地方为了快速打造本地的新兴产业集群，出台大量产业扶持政策，给予特定企业独家经营许可或过度的资源倾斜，这可能与竞争政策所倡导的公平准入和自由竞争原则相悖，导致市场竞争格局失衡，其他潜在竞争者被排除在外，不利于市场资源的优化配置和创新活力的激发。
2、政策实施时序混乱
由于缺乏对产业政策与竞争政策关系的统筹考量，在政策实施的时间顺序上容易出现混乱。产业政策在推动产业发展初期可能需要一定程度的市场保护或资源集中配置，但如果没有与竞争政策合理衔接，可能会导致保护期过长或市场开放不及时。例如，一些传统产业在享受了长期的产业政策扶持后，未能及时按照竞争政策要求进行市场化转型，依然依赖政策庇护，阻碍了新兴企业的进入和新技术的推广应用，延缓了产业结构升级的步伐，使市场陷入低效竞争或垄断竞争的困境，无法适应全国统一大市场对高效资源配置和动态竞争的要求[5]。
3、资源错配风险加剧
当公平竞争审查制度未妥善处理产业政策与竞争政策关系时，容易引发资源错配问题。产业政策主导下的资源分配可能偏离市场需求和效率原则，如果缺乏竞争政策的约束与纠偏，大量资源会流向受政策扶持的特定产业或企业，而不论其是否真正具备市场竞争力和资源利用效率[6]。例如，某些新兴产业在政策热潮推动下，吸引了过多的资金、土地和人才资源，但由于缺乏有效竞争筛选机制，部分企业盲目扩张，造成资源闲置和浪费，而一些具有创新潜力但未受政策青睐的企业却因资源短缺难以发展，最终导致整个市场的资源配置效率低下，阻碍了全国统一大市场内资源的自由流动和高效整合。
(二) 忽略区域的发展差异
我国地域辽阔，不同区域在经济发展水平、产业结构、资源禀赋等方面存在显著差异。然而，公平竞争审查制度在实施过程中，大多采用统一的标准和模式，未充分考虑区域发展不平衡的实际情况。例如，东部沿海地区市场经济较为发达，企业竞争能力较强；而中西部地区一些地方产业基础薄弱，正处于培育和发展阶段。在这种情况下，统一的审查标准可能会对中西部地区的企业发展造成较大压力，限制其通过合理的政策扶持来追赶发达地区的步伐，不利于区域协调发展战略的实施，甚至可能进一步拉大区域之间的经济差距。
2019年公平竞争审查制度已经完成从中央到地方，国、省、市、县的覆盖范围。但是。很多时候，基层政府负担过重，承担多项不同任务，人手不足。在发展不发达的地区，可能存在一人身兼数职，导致审查工作无法推进。另外，从各个省出发，不同地区的经济发展水平不同，一刀切的划分审查标准，只会扭曲立法者将公平竞争审查制度入法的初衷。应当结合当地的风俗，地理，人文等进行多方面权衡，不可硬性要求。此外，根据相关数据显示，普遍会存在县级政府的公平竞争审查的积极性低于市级政府。原因在于县级政府的经济、税收等多项依赖于本地的企业，官员的绩效考核与本地经济增长相挂钩，这些会导致地方政府优先保护本地企业，采购本地商品。因此，如果采用统一标准进行审查难以实现公平竞争审查制度的初衷，难以进行产业升级，建设开放的市场。
(三) 忽略行业的发展特殊性
《公平竞争审查制度实施细则》中提到公平竞争审查制度要做到完善的机制，统一的标准，合规的程序，但是在具体操作中往往会出现字面理解，忽略不同行业发展的要求不同。由于我国采取以公有制为主，多种所有制并存。因此，在军工、通信运行商、电力、公路等行业不可采取单一的公平竞争审查标准，对行业的格局进行调整。此外，针对科技技术的新兴行业，不能选择单一的公平竞争审查制度。由于法律往往落后于现实的特点，并且不能实现产业升级，结构优化的目的，不利于整个行业的发展。公平竞争审查制度需要因行业的特点进行划分。
而且，不同行业具有各自独特的技术特征、市场结构和竞争状况。在公平竞争审查时，容易忽视行业间的这些差异。一些行业具有自然垄断属性，如供水、供电、供气等公用事业行业，其运营需要大规模的基础设施投资且具有网络性，与完全竞争市场行业的竞争模式有很大不同。如果在审查过程中不考虑这些行业特殊性，简单地按照一般行业的竞争标准进行审查，可能会影响这些行业的正常运营和服务提供，甚至危及公共利益。另外，新兴行业如人工智能、生物医药等，正处于快速发展和创新阶段，面临着较高的技术风险和市场不确定性，过于严格或不恰当的竞争审查可能抑制行业的创新活力和发展速度[7]。
3. 全国统一大市场背景下公平竞争审查制度保护的路径
(一) 协调产业政策与竞争政策关系
1、建立健全政策协调机制
明确在政策制定过程中，产业政策与竞争政策的协调主体、协调程序和协调原则。当两者发生冲突时，设立专门的协调机构或仲裁机制，综合考量产业发展的长远目标、市场竞争状况、消费者利益等多方面因素，确保政策的制定既能实现产业扶持与升级，又能维护市场公平竞争秩序。例如，可以借鉴国外经验，成立由经济专家、法律专家、行业代表等组成的独立政策协调委员会，负责对有争议的政策进行评估和协调。
2、强化竞争政策的基础性地位
在立法层面进一步明确竞争政策在市场经济中的基础性地位，将其贯穿于整个政策体系之中。在公平竞争审查制度中，增加对产业政策是否符合竞争政策导向的前置审查环节，要求政策制定者在出台产业政策时，必须详细说明政策措施对市场竞争的影响及与竞争政策的一致性，如有必要，需提供相关的竞争影响评估报告，以此推动产业政策向竞争友好型转变。
3、建立竞争支付制度
公平竞争审查制度缺少对于地方政府的激励机制，导致每一个地方政府都会趋向做对自己有利的决策，采取地方保护。这就会造成各级政府无法协调统一去完成统一大市场的任务[8]。所以，立法者应当综合多方利益，均衡实施政策成本，建立一套可行性高的方案，让执行者积极地，保质保量地完成。例如，澳大利亚采取的为了鼓励公平竞争审查的进行，联邦政府将会给下级政府支付一定费用。这个称之为“竞争支付制度”。这个制度是为了弥补执行机关因执行公平竞争审查制度而受到的损失，从而提高执行机关的行动力。
因此，我国通过借鉴的方式引入竞争支付机制，合理且科学。通过引入该制度，给予执行机关正向激励，抵消机关的消极心理。但是，设计竞争支付制度，必须考虑好由中央统一财政支付，根据执行情况来分配；合理分配中央与地方的收益，专业的评估和论证。
(二) 兼顾区域间的发展差异
1、制定区域差异化审查标准
根据不同区域的经济发展水平、产业竞争力等因素，制定分层级、差异化的公平竞争审查标准。对于经济发达地区，可以适用相对严格的审查标准，以促进市场竞争的高度充分化和资源的高效配置；对于中西部等经济欠发达地区，在保证市场基本竞争秩序的前提下，适当放宽审查标准，允许地方政府出台一些有利于本地产业培育和发展的政策措施，但这些措施应明确实施期限和范围，并接受定期评估和动态调整。例如，在产业扶持政策方面，中西部地区可以在一定时期内对本地新兴产业给予适当的税收减免或财政补贴，但需确保这些政策不会造成严重的市场分割和不公平竞争。
2、加强区域间政策协同与合作
建立区域间公平竞争审查政策的信息共享平台和沟通协调机制，促进区域之间在政策制定、审查实施等方面的交流与合作。发达地区可以向欠发达地区分享公平竞争审查的经验和技术，帮助其提高审查工作水平；同时，各地区在制定涉及区域市场一体化的政策时，应充分考虑对其他地区的影响，通过区域协同审查，避免出现区域间政策壁垒和恶性竞争，推动全国统一大市场建设中的区域协调发展。
3、构建非政府的审查机制
由政府的审查机关为主导，加上独立的第三方以及广大的社会群众，是最为理想的公平竞争审查制度。有独立的第三方作为补充，鼓励第三方机构进行外部监督，对他们采取物质或者政策上的奖励。第三方作为非公有形式的机构，其运行成本和审查效率能够有效控制和平衡。第三方机构通过与政府建立民事合同，承包政府的一部分审查工作，以此获得物质报酬。可以约定支付小金额的款项，以群众对机构的审查工作的满意程度为评价标准。当群众对第三方的审查工作给予满意评价时，允许支付一定金额报酬。例如，俄罗斯在2006年制定的《竞争保护法》专门设置行政垄断的相关章节，以限制行政机关的权力为主旨，对于国家公共资源的使用权，招投标方式上有着明确的规定。审查的机关不仅包含行政执法机关，更包括立法机关以及司法机关的全范围覆盖。并且规定违反了联邦法律法规，有可能损害竞争者公平的，即使对象不在《竞争保护法》范围内，也将会被适用这一项兜底条款[9]。
此外，应该发挥群众的审查力量。通过检举的方式，给予群众物质或者精神奖励，鼓励群众建设法治社会。并且，需要严格保护检举人的个人信息，才能保护个人安全。以条例明确公平审查制度的奖励制度。增加群众的举报动力，增加审查群众的广度和深度，并且从成本上，给予群众物资奖励。
(三) 契合行业发展的特殊性
1、行业分类审查与豁免机制
对不同行业进行分类管理，针对具有自然垄断属性、战略性新兴产业等特殊行业制定专门的公平竞争审查指南。对于自然垄断行业，在确保其履行普遍服务义务和接受有效监管的前提下，允许其在一定范围内实施合理的垄断经营行为，并对其涉及的价格、投资、市场准入等政策进行特殊审查，重点关注是否存在滥用垄断地位损害消费者利益和市场竞争的行为。对于新兴行业，设立一定期限的审查豁免期或适用宽松的审查标准，鼓励企业创新和技术研发，在行业发展到一定阶段后，再逐步加强竞争审查力度，引导行业健康有序发展[10]。例如，对于生物医药行业在新药研发阶段的研发补贴、临床试验支持等政策给予豁免审查，待药品上市后再按照常规竞争政策进行监管。
2、行业专家参与审查制度
建立行业专家库，在公平竞争审查过程中，针对涉及特殊行业的政策文件，邀请相关行业专家参与审查工作。行业专家凭借其专业知识和行业经验，能够深入分析政策对行业竞争格局、技术创新、企业发展等方面的影响，为审查工作提供科学依据和专业建议，确保审查结果既符合公平竞争原则，又能兼顾行业发展的特殊需求，避免因审查不当对行业发展造成负面影响。
4. 结语
在全球价值链重构与数字经济深度渗透的背景下，全国统一大市场的法治化建设亟需构建兼具动态适应性与系统协同性的反垄断治理范式。本文通过制度性壁垒解构与政策工具创新，揭示了公平竞争审查制度在协调产业竞争张力、消解区域梯度差异中的结构性困境，提出以“竞争支付–社会共治”双轨机制为核心的制度优化框架。研究表明，差异化审查标准与多主体协同审查体系的融合，不仅能够缓解政策工具单一性与市场复杂性之间的矛盾，更能通过激励机制重构推动地方政府行为逻辑向“竞争中性”转型。未来研究需进一步探索数字平台垄断规制与数据要素市场化配置的联动机制，将算法透明度、算力资源分配等新兴变量纳入反垄断法治的动态评估体系，同时强化区域政策协同网络与跨境竞争规则衔接，以应对全球产业链“去风险化”趋势下的制度竞争压力。通过构建“法律约束–经济激励–技术赋能”三维治理模型，我国反垄断法治有望实现从规则跟随者到制度创新者的跨越，为超大规模经济体的市场化改革提供兼具理论原创性与实践穿透力的中国方案。