1. 引言
耕地，在当今时代，作为农业生产的核心要素，其重要性不言而喻。从保障国家粮食安全的角度来看，粮食是一个国家稳定发展的基石，而耕地则是粮食生产的源头。从1949年以来，在不同时期，党和政府及时制定了一系列耕地保护制度，采取了一系列重大措施，取得了一系列重大突破，从最开始的数量保护、发展到数量、质量并重保护，又发展到现在的数量、质量、生态、能力的整体保护。从开发到提质、从划定到核实，众多耕地项目也应运而生[1]-[8]。这些耕地项目并非孤立存在，它们在数据共享、时间顺序、政策互补等多方面相互联系，形成一个有机的整体，共同保障耕地的数量、质量和合理利用。
在数据共享方面，各个耕地项目之间的数据流通构成了保障耕地质量与数量的重要支撑。
例如，耕地核实项目在数据链中扮演着重要角色。该项目通过精准的实地举证与数据核实，往往能够为后续的耕地整改提供准确的数据支持[9]。例如，在核实过程中确定的耕地面积、土壤肥力、灌溉条件等数据，都是耕地整改项目制定具体整改方案的重要依据。
在时间顺序上，不同的耕地项目存在着明确的先后关系，构成了一条从耕地开发到高效利用的完整链条。从最初的耕地开发项目开始，这一阶段的主要任务是将荒地、未利用地等转化为可耕种的土地，增加耕地的数量。随着耕地数量的增加，提质改造项目便成为建设高质量耕地的有力手段[10]。通过改善土壤条件、完善灌溉排水系统、推广先进的种植技术等手段，提升耕地的质量，使其能够产出更高质量的农产品。
在高标准农田建设项目中，提质改造属于其中的关键一环。高标准农田建设是对前期改造工作的进一步升华，针对提质后的耕地，通过统一规划、集中整治，建设成田块平整、土壤肥沃、路渠配套、旱涝保收的高标准农田。这一系列项目之间存在着明显的铺垫关系[11]。
在政策保障方面，永久基本农田划定和高标准农田建设两个项目紧密结合，相互补充。永久基本农田划定旨在从战略层面保障国家粮食安全，确保有足够数量和质量的耕地用于粮食生产。在划定过程中，高标准农田因其优越的生产条件，理应优先被纳入永久基本农田的范围[12] [13]。
而高标准农田建设项目在实施过程中，其政策导向也与永久基本农田划定相契合。高标准农田建设所追求的土地平整、土壤肥沃、水利设施完善等目标，与永久基本农田对耕地质量的要求高度一致。因此，高标准农田也应该优先划入永久基本农田，这两个项目的政策互相补充印证，形成了一个有力的政策保障体系，确保耕地资源得到最合理、最有效的利用。综上所述，深入地对国内耕地项目的内部联系进行分析和梳理，具有至关重要的意义。这种分析不仅有助于优化耕地资源的利用效率，使有限的耕地资源发挥出最大的生产潜力，还能为相关政策的制定与调整提供科学依据。通过精准把握耕地项目之间的内在联系，政策制定者能够制定出更加符合实际情况、更加具有前瞻性和可操作性的政策，进而更好地应对农业发展所面临的机遇与挑战，保障国家的粮食安全和农业的可持续发展。
2. 耕地项目发展历程评述
从耕地项目的发展路线来看，可以大致将其发展历程分为四个阶段：
一是新中国成立到改革开放前的探索阶段(1950~1978年)。这一阶段存在的问题是粮食短缺，需要开发更多的耕地，同时人民的保护意识不强。这期间一边实施农垦战略一边起草保护法案，探索性的土地法规建设是该阶段的标志性产物。如1956年《土地改革法》、1962年《农村人民公社工作条例》共同明确爱惜耕地，要求基本建设和村民建房不占或者少占耕地；《城市郊区土地改革条例》《国家建设征用土地办法》则是共同规定严格的土地征收制度。这一阶段对应诞生的项目包括耕地开发、开垦和征地补偿标准，体现了国内早期对于土地开发的初步探索。
其次是改革开放后发展阶段(1979~1996年)。这一阶段存在的问题是发展经济与耕地保护之间的矛盾，具体表现为建设占用耕地导致耕地面积急剧下降。在此背景下，国家采取了一系列强有力的措施。耕地保护逐步从“国策”上升为“基本国策”，出台了诸如《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》《村镇建房用地管理条例》等一系列文件，并且颁布了《土地管理法》等相关法规，强调了对基本农田的保护。此外，国家还重视基本农田的确立与保护，并建立了耕地纳税制度(耕地占用税)。这些政策措施也衍生出基本农田的划定/核实以及耕地占用税制定等相关项目，体现了国内对于耕地保护的愈发重视。
随后我国耕地发展步入了完善阶段(1997~2012年)。此阶段中，随着长期居高不下的非农建设需求与乱占耕地之间的问题日益凸显，我国在土地管理方面采取了一系列更为深入和细致的措施。
耕地保护从“生命线”提升到“红线”的高度，提出要平衡耕地的占用和补充，通过修订《土地管理法》，开始实施最严格的耕地保护制度。基本农田得到特殊保护，划定了基本农田保护区。土地用途管制得以确定，1998年修订的《土地管理法》对农用地、建设用地、未利用地进行分类，严格管控土地用途。此外，实施了耕地耕作层剥离制度，并通过“耕地占补平衡”写入《土地管理法》等法规，确保耕地占补平衡。明确了耕地保护责任考核，印发相关考核办法。
在经济手段上，通过耕地占用税、土地出让金、新增建设用地有偿使用费征缴和使用等方面对耕地保护作出规定，并积极推进土地整理、复垦，大力建设高标准农田，同时对破坏耕地的行为施以刑罚，这些措施都对耕地保护和合理利用起到至关重要的作用。
最后是耕地发展的深化阶段(2013年以来)。这一阶段基于过往耕地保护的成果之上强化耕地管理和良田建设。自2013年进入深化阶段以来，我国在耕地管理方面重点强化系统管理与能力建设。
此阶段仍面临诸多问题，如坚守18亿亩耕地红线压力大、耕地占补平衡需跨省域拓展、耕地保护生态补偿制度有待完善、耕地能力建设需深入推进、耕地“非农化”、“非粮化”现象需制止以及耕地保护与质量提升需融入政府重点工作等。
针对这些问题，我国采取了一系列政策措施，包括严格落实最严格的耕地保护制度、推进《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》、完善耕地保护生态补偿制度、深入开展耕地能力建设、严格禁止耕地“非农化”、“非粮化”以及将耕地保护和质量提升列为政府年度重点任务等。这些政策措施衍生出了多个重要项目，如耕地占补平衡、土地利用总体规划、基本农田保护区划定、高标准农田建设、新增建设用地有偿使用费使用、耕地开垦费、耕地复垦与整理、耕地质量相关评价以及全域综合整治等。它们相互配合，保障了我国耕地的科学管理与有效保护，体现了我国耕地资源管理的科学性与可持续性，为保障国家粮食安全和生态环境稳定奠定了基础。
近年间，部分省份乃至区县制订了长期的耕地保护目标总体规划，均强调国内将一直延续最严格的耕地保护制度。“大占补”、“粮食安全省长责任制”等涉及耕地保护、粮食保护的热词频出。从长远发展及可持续的层面来看，持续强化这些耕地保护和粮食安全的相关政策有着至关重要的意义。
3. 耕地项目内部联系划分
3.1. 耕地项目总划分
依据项目工作目的和实施过程的时间顺序，文中大致将耕地项目分为四大类，即耕地基础调查与核实、耕地规划与保护、耕地开发与整治、耕地质量监测与利用提升。
3.1.1. 耕地基础调查与核实
这一类别涵盖了国土变更调查、基本农田划定、耕地核实等项目。这些工作项目构成了整个耕地管理工作的起始环节，其主要目的是为后续工作提供准确的数据基础和法律依据。例如，通过国土变更调查和耕地核实项目，可以明确耕地的实际面积、位置及利用情况；通过基本农田划定，能够保障重要耕地资源得到有效保护，促进农田水利工程建设和耕地保护区的建立，进而提升耕地的综合生产能力和农产品质量安全水平；这些工作本质上是最初的调研和数据收集、范围划定等工作，是整个耕地管理体系的基石。
3.1.2. 耕地规划与保护
这一类别主要包括划定、全域综合整治、耕地后备资源、耕地“大占补”等项目。在此阶段，基于耕地基础调查与核实所获取的数据，项目重点聚焦于规划和保护工作。例如，合理的划定工作可以明确不同类型耕地的保护范围和利用方向；全域综合整治项目优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境；耕地后备资源的规划有助于应对未来可能的耕地需求变化；而“大占补”项目则在保障耕地总量平衡方面发挥关键的规划作用，确保在建设占用耕地的情况下有相应的补充措施。
3.1.3. 耕地开发与整治
该类别主要涉及耕地开发、整理、复垦项目，耕地占补平衡/建设用地增减挂钩、高标准农田、耕地补偿、耕地开垦费标准制定等。此阶段的项目围绕耕地的数量和利用展开开发与整治工作。例如，耕地开发项目旨在增加耕地数量，尤其是对一些可开垦但尚未利用的土地进行开发；整理和复垦项目则针对已利用但出现退化或废弃的耕地进行修复和重新利用；占补平衡/增减挂钩项目通过合理调配耕地或建设用地资源，保障耕地数量不减少；高标准农田建设致力于提升耕地质量和生产效率；耕地补偿和耕地开垦费标准制定则从经济层面为耕地开发与整治提供保障和激励机制。
3.1.4. 耕地质量监测与利用提升
这一类别包含自然资源部门和农业农村部门两个部门的众多耕地项目，如耕地质量等别年度更新与监测、耕地资源质量更新与监测评价、农用地分等/耕地质量等别补充完善、高标准农田耕地质量评价和地力评价(农业农村部门)等项目。
这一阶段的核心是通过多种指标体系提升耕地的生产力和可持续性。通过年度更新实现对于耕地质量等别变化的持续监测，能够及时发现耕地质量问题；相关评价项目可以为耕地质量提升提供科学指导，针对性地采取措施提高地力，进而保障耕地长期稳定的生产力，促进农业可持续发展。
图1为四大类之间的关系示意图。
Figure 1. Schematic diagram of the four major categories of relationships
图1. 四大类关系示意图
从上图中可以看出，四大类项目之间存在紧密联系。
首先是耕地基础调查与核实为耕地规划与保护、耕地开发与整治、耕地质量监测与利用提升这三类项目提供了不可或缺的基础数据。基础数据是后续项目开展的前提。
其次，耕地规划与保护为耕地开发与整治提供宏观统筹。规划过程中确定的目标、范围和保护策略等，指导着耕地开发与整治工作的方向。例如，全域综合整治规划中对耕地布局和功能的设定，决定了在开发与整治过程中哪些区域需要重点开发、哪些需要保护修复；“大占补”规划明确了耕地数量平衡的原则，影响着开发与整治过程中占补平衡的具体操作。
再者，在耕地开发与整治过程中，可以同时开展质量监测，根据监测结果及时调整开发与整治措施；同样，在进行质量监测与利用提升项目时，如果发现耕地数量不足或利用不合理等问题，也可以启动相应的开发与整治项目。这种并行关系使得耕地管理工作更加灵活和高效。
3.2. 耕地项目梳理
在耕地管理领域，众多项目涉及到耕地基础调查与核实、耕地规划与保护、耕地开发与整治以及耕地质量监测与利用提升等方面。对这些项目进行科学合理的分类，有助于明确项目目标、优化资源配置和提高耕地管理效率。目前根据整理出的四类耕地项目，这里提出更加细化的项目划分原则：
若项目主要侧重于对耕地现有状态的数据采集、精确测量和权属确认等基础工作，则应划分到耕地基础调查与核实类；
当项目重点围绕耕地的空间布局规划、制定保护政策和划定保护区域等内容时，应将其归为耕地规划与保护类；
项目若以增加有效耕地面积、改善耕地生产条件为主要目标，包括对未利用地的开发和现有耕地的综合整治等工作，应归为此类；
若项目主要围绕对耕地质量指标的长期监测、分析耕地质量变化趋势，并提出提升质量的措施，则应将其归为这一类别。
根据以上原则，整理出目前国内常见的耕地项目清单如下表1所示。
Table 1. List of common cultivated land projects in China
表1. 国内常见的耕地项目清单
耕地项目四大类 |
归属原则 |
四大类细化 |
耕地基础调查与核实 |
主要包括耕地现有状态的数据采集、精确测量和权属确认等基础工作的项目。 |
国土变更调查 |
基本农田划定 |
耕地核实整改 |
农用地定级与基准地价评估 |
耕地规划与保护 |
主要包括围绕耕地的空间布局规划、制定保护政策和划定保护区域等的项目。 |
永久基本农田划定 |
耕地“大占补” |
耕地后备资源 |
全域综合整治 |
耕地开发与整治 |
主要包括以增加有效耕地面积、改善耕地生产条件为主要目标的项目。 |
全域综合整治 |
耕地开发、整理、复垦 |
征地(农用地)补偿 |
耕地开垦费标准制定 |
撂荒地开发 |
生态修复 |
耕地占补平衡\增减挂钩 |
高标准农田建设 |
耕地质量监测与利用提升 |
主要包括对耕地质量指标的长期监测、分析耕地质量变化趋势，并提出提升质量的措施等的项目。 |
高标准农田建设 |
高标准农田质量地力评价 |
耕地质量等别年度更新与监测 |
耕地资源质量监测与更新评价 |
在耕地基础调查与核实类中，各项目之间彼此数据共享。国土变更调查为其他项目提供土地的现状和变化情况，包括耕地的分布、面积等信息。基本农田划定明确了耕地中的重点保护区域，为耕地核实整改提供了空间范围上的界定。耕地核实则是在国土变更调查和基本农田划定的基础上，对耕地的实际情况进行核实和整改，也为农用地定级与基准地价评估提供准确的耕地质量数据。为前者提供耕地的实物信息如面积、范围、坐标等。
耕地规划与保护阶段，耕地核实整改为永久基本农田划定提供耕地基础信息，为永久基本农田划定提供依据。永久基本农田划定为耕地“大占补”、耕地后备资源和全域综合整治提供规划后的红线指示，明确哪些耕地需要严守红线不动摇。而后三类项目通过动态占补平衡、资源储备和耕地整治为后续开发整治提供耕地来源。
而在耕地开发与整治阶段，全域综合整治作为综合性的改造提质项目，成为两个阶段之间的交接地带。全域综合整治中也包含了耕地开发、整理、复垦的部分环节。开发过程中一是追求未利用地开发，也追求对于生态环境低质的土地进行修复以满足正常耕地的生态环境需求；二是开发需要占用部分集体或者个人用地和开垦田地，这一过程中则是涉及到了征地补偿和耕地开垦费标准制定等项目。以上的所有耕地开发整治项目目的均是为了耕地的开发后的提质增效，这与高标准农田建设的目的一致。
在最后的质量监测与利用提升阶段，重点是针对开发整治后的农田质量进行年度的监测和评估。其中，农业农村部门的高标准农田质量地力评价项目针对高标准农田建设后的地力状况进行评价。耕地质量等别年度更新与监测和耕地质量监测与更新评价均是评价耕地质量，两者采用指标体系不同，但在全国范围内均可适用。前者使用1~15等的等别进行评价；后者则是采用更新的指标体系，利用12位代码的形式对包括区域、坡度、土层厚度和土壤质地等10个指标进行评价。
基于上述项目之间关系的整理，得到了如下的耕地项目流程图。图2全面展示了耕地管理各个环节之间的紧密联系，体现了从调查与核实到质量监测与利用提升的完整流程。
Figure 2. Flow chart of the cultivated land project
图2. 耕地项目流程图
3.3. 项目互动机制对耕地保护效果的影响
现实案例中，浙江省绍兴市上虞区通过“占补平衡 + 高标准农田建设”耕地项目交互以提升耕地保护工作效能[14]。下图3对该区的工作流程进行了概括。
Figure 3. Shaoxing Shangyu district multi-project integration workflow diagram
图3. 绍兴市上虞区多项目融合工作流程图
从图3的工作流程中可以看出，上虞区通过先补充耕地积极响应占补平衡“以补定占”的最新要求，再基于质量监测判断补充耕地的质量是否达标，并将达标耕地纳入永久基本农田范围中，以此巩固耕地保护目标。其中通过占补平衡项目要求中的指标交易、资产盘活等方式吸引社会资本为耕地开垦费买单是关键一招。一方面充足资金直接维稳耕地建设过程，另一方面通过交易社会投资方获取足量建设用地指标以供发展。而高标准农田建设对于提升耕地质量，推动优质粮食出产具有重要意义。
占补平衡作为解决非农占用问题的科学处置方法，为高标准农田建设提供了重要的耕地转化来源。这一案例直接体现了“占补平衡 + 高标准农田建设”多项目融合对于耕地保护和耕地可持续发展的重要意义，也进一步表明耕地项目之间存在紧密联系。
4. 结论与展望
4.1. 结论
本研究系统梳理了耕地项目的发展历程、内部联系与分类情况。通过对新中国成立以来不同阶段耕地保护政策及对应项目的分析，明确了耕地项目在应对粮食安全、经济发展与耕地保护矛盾等方面的演变路径。从耕地基础调查与核实、规划与保护、开发与整治到质量监测与利用提升四个大类，深入探讨了各类项目间的逻辑关系与数据共享机制，揭示了耕地管理从基础数据获取到高效利用的完整流程。最后基于典型案例，进一步揭示了多项目融合对于耕地保护目标的积极意义以及部分项目之间的科学关联。本研究指出当前在耕地项目研究中存在的不足，如对交叉项目关系剖析不够深入、耕地项目联系挖掘不够全面以及项目清单可能存在遗漏等问题，为后续研究提供了方向，有助于进一步深化对耕地项目体系的理解，为优化耕地资源管理、保障国家粮食安全提供理论支持。
4.2. 展望
4.2.1. 交叉项目研究
部分项目属于多个耕地项目类别之间的交叉项目，文中对于此类项目还未深入研究。
如图4所示，耕地占补平衡和增减挂钩是保障耕地总量动态平衡的重要手段。在实际操作中，既需要通过合理规划(属于耕地规划与保护)来确定哪些区域可以进行占补平衡和增减挂钩操作，又需要通过开发与整治(属于耕地开发与整治)来具体实施这些操作，实现土地资源的优化配置。
Figure 4. Schematic diagram of the intersection relationships of some cultivated land projects
图4. 部分耕地项目交叉关系示意图
再者，全域综合整治涉及多个方面，包括土地整理、农田水利建设、农村道路建设等。这些整治工作需要在规划层面进行统筹(耕地规划与保护)，同时也需要在实际操作层面进行开发和整治(耕地开发与整治)，以确保整治工作的系统性和有效性。在项目内容上，全域综合整治的整改治理环节也可以划入耕地质量监测与利用提升类别。
因此，针对横跨多个类别的耕地项目之间的关系，仍具备深入研究的空间。
4.2.2. 耕地项目体系建设
2.2中已梳理的项目清单是根据过往文献整理和实践接触得到。而耕地保护任务属于战略层面、高站位也对耕地项目提出了更加严格的要求，要求落实耕地保护的方方面面。基于此现状，各类耕地项目所构建的体系庞大复杂，文中所整理的项目清单难免存在遗漏。因此，在未来的研究中，会考虑扩大清单范围，对现有的耕地项目体系进行更加系统科学的整理，并将更新的耕地项目囊括其中。
NOTES
*第一作者。
#通讯作者。