1. 问题的提出
在当今中国社会转型的关键时期，面对层出不穷的风险挑战，刑法积极主动地融入社会治理体系[1]。在刑事诉讼方面，轻罪立法的拓展导致大量轻罪案件进入诉讼程序，为满足轻罪治理需求，传统刑事诉讼制度围绕“从轻、从快、从宽”的理念，开展了以简易程序、速裁程序、认罪认罚从宽制度为核心的改革探索，一定程度上满足了轻重分离前提下的轻罪治理需求。
随着我国轻罪案件数量的持续攀升，如何妥善处理这些案件已经成为社会各界高度关注的热点问题。如果对所有轻罪案件都进行判刑，不仅会大量占用有限的司法资源，还可能导致刑罚带来的诸多负面效应，使得犯罪者难以顺利回归正常社会生活，甚至可能加剧社会矛盾。此外，如果仅仅依靠相对不起诉的方式简单地“一放了之”，不仅无法从根本上解决行为人的犯罪根源问题，也难以实现预防犯罪的长远目标。
在对犯罪结构不断进行分析的研究当中，不少学者认为可以把三年的有期徒刑刑期作为判断是轻罪还是重罪的标准，并以此为标准提出我国的刑事结构已经迈入了轻罪时代[2]。从实践结果来看，附条件不起诉制度经过这么多年的考验和实践，取得了良好的法律和社会效果，在刑法逐步步入轻罪时代的今天，将未成年人附条件不起诉制度延伸到成年人领域，从限定的轻微犯罪扩展到轻罪治理，或许可以解决我国目前犯罪案件逐年上升，犯罪治理压力剧增的问题[3]。
结合我国治理未成年人犯罪的有效经验以及我国目前繁多的成年人轻罪犯罪案件，构建具有中国特色的轻罪案件附条件不起诉制度不仅具有重要的理论价值，更具有显著的现实必要性。
2. 轻罪案件附条件不起诉制度存在的问题
依据最高人民检察院官方网站公布的相关数据，我国的不起诉率呈现逐年增长的趋势，尤其是在2020年之后，这一增长趋势愈发明显。不起诉制度在轻罪案件治理中扮演着关键角色，完善该制度有助于优化轻罪的程序出罪机制。许多司法实务工作者在轻罪治理现代化理念的引导下，期望充分运用并拓展不起诉制度的适用范围，积极探索附条件不起诉制度的实践路径。然而，他们也存在一定的担忧，害怕在制度创新过程中可能超出现行法律的框架。
2.1. 适用范围不符合轻罪治理的客观需要
从法条的内容来看，我国目前的未成年人附条件不起诉制度的适用范围较为有限，使得大量轻罪案件无法纳入其适用范畴，从而限制了其在程序分流中的作用发挥。
首先，附条件不起诉的适用对象范围较为狭窄。根据现行法律规定，对于成年人的轻微刑事案件，仅能适用相对不起诉，而明确排除了附条件不起诉的适用可能性。虽然相对不起诉能够体现国家在刑罚适用上的审慎态度，避免短期自由刑等刑罚对行为人造成的负面影响，但在犯罪预防方面，其效果明显不如附条件不起诉。附条件不起诉本身反映了国家对刑罚适用的谨慎考量，对于一些极为轻微的犯罪行为，没有必要一律施以刑罚，体现了对未成年人的特殊关怀。然而，在现实生活中，需要关怀和体谅的不仅限于未成年人。在广大成年人群体中，也存在许多弱势群体，例如在校大学生、老年人、孕妇、残疾人等。他们可能由于法律知识匮乏、社会经验不足等原因，偶然实施了轻微违法犯罪行为。对于这些群体，在合适的情形下，考虑适用附条件不起诉这种非刑罚化处遇方式，也符合该制度的设立初衷。
其次，附条件不起诉制度在可适用的案件类型上存在较大局限性。根据现行法律，附条件不起诉仅适用于刑法分则第四章、第五章、第六章所规定的犯罪类型，此外，还要求案件根据具体犯罪事实和情节，可能被判处一年以下有期徒刑或更轻刑罚。这些规定进一步限缩了未成年人适用不起诉制度的范围，使得大量的轻罪案件进入诉讼阶段，加大了法官的办案压力。
当前，我国的犯罪结构发生了比较大的改变，轻罪案件也不再局限于刑法第四、五、六章所规定的案件当中，与此相反的是，轻罪案件大量地出现在刑法的其他章节，例如，危险驾驶罪已取代盗窃罪成为刑事追诉中的首要犯罪类型，同时经济金融犯罪、公共秩序犯罪、环境资源犯罪以及新型网络犯罪等行政犯罪案件也呈现明显增长趋势[4]。在这种背景下，原有的附条件不起诉制度已经难以适应当前的犯罪形态，无法发挥原有的社会修复和稳定社会秩序等积极作用。
从未成年人轻罪治理的视角出发，若其实施了其他章节的轻微刑事犯罪行为，可能会因现行制度的限制而被排除在附条件不起诉的适用范围之外，进而失去通过该制度进行教育矫正的机会。从长远来看，这不利于未成年人轻微刑事犯罪的教育矫正工作的有效开展。此外，若未来考虑将附条件不起诉的适用对象扩展至成年人，由于法律目前将危险驾驶罪等实践中高发的轻罪案件排除在外，该制度的罪名适用范围将显得更为狭窄。因此，现行法律所规定的罪名范围亟待适当拓宽，以更好地适应未来轻罪治理工作的需求。
2.2. 监督考察机制不科学
一个制度能否有效实现其设计初衷，关键在于其适用对象是否真正符合该制度的价值追求。对于附条件不起诉制度而言，核心在于判断被追诉人是否具备教育改造的潜力。这种潜力的判断主要依赖于全面的社会调查。然而，在实践中，社会调查工作往往不够充分，主要原因在于检察机关每日需处理海量案件，办案压力巨大，既无暇进行深入的社会调查，也难以对每一个被追诉人的犯罪动机进行专业且深入的分析。
首先，对考察对象的考察标准存在模糊性，导致检察机关难以准确掌握其真实改造情况。实践中，对被追诉人的考察主要集中在是否具有“悔罪表现”，而“悔罪表现”的判断主要依据被追诉人犯罪后的表现。然而，行为人出于趋利避害的心理，往往会伪装自己，表现出虚假的悔罪姿态以换取不起诉的结果。如果司法实践中仅以犯罪后的表现作为“悔罪表现”的唯一依据，而忽视行为人的成长背景等心理成因，容易使检察机关被行为人的虚假悔罪所蒙蔽，导致一些本应接受刑罚改造的行为人逃避了应有的处罚[5]，这种机械适用附条件不起诉制度的方式，虽然可能暂时约束被追诉人的行为，但无法从根本上消除其犯罪诱因。因此，检察机关在判断被追诉人是否符合附条件不起诉条件时，应结合行为人的成长背景等心理因素进行动态分析，而非机械地适用法律。
此外，部分检察机关对被追诉人的监督方式较为单一且传统，对被追诉人的行为和活动轨迹约束能力较弱。过于宽松的监督手段容易使部分自觉性较差的被追诉人产生侥幸心理，不再认真履行附条件不起诉协议规定的义务，甚至无视禁止性规定，继续出入易引发再犯的场所，与不良社会人员频繁接触。这不仅无法纠正其不良习惯，还与教育矫治的初衷背道而驰，最终可能导致教育改造效果不佳，甚至使其重新走上犯罪道路，检察机关、学校、监护人及相关组织在教育矫治期间的努力付诸东流。
因此，在社会调查阶段引入社会专业组织的协助显得尤为必要。通过专业组织的帮助，可以为检察机关提供更全面、科学且准确的社会调查结果，从而有效弥补检察机关在时间和专业能力上的不足。
2.3. 被害人意见反馈程序不健全
根据《刑事诉讼法》第二百七十一条的规定，相关检察院在对被追诉人做出附条件不起诉的决定之前，需要征求公安机关和被害人的意见。但是，当被害人对未成年人犯罪嫌疑人适用该制度存在异议时，是否会对检察机关的决定产生实质性影响，这些问题仍需进一步深入研究。
例如，在附条件不起诉决定作出前，虽要求听取被害人意见，但对于检察机关应通过何种渠道和方式听取意见，以及被害人不同意适用附条件不起诉时，其意见能在多大程度上影响诉讼程序和决定，均缺乏明确的程序机制。同时，关于被害人是否可以与犯罪嫌疑人及其法定代理人协商、通过何种途径协商以及检察机关在协商过程中应扮演何种角色等问题，也缺乏有效的程序规定。
综上所述，现有的附条件不起诉制度在审前分流功能方面尚未充分发挥，难以有效实现《刑法》第37条“但书”所规定的出罪功能。附条件不起诉的适用对象和范围较为狭窄，监督考察机制不够科学，被害人的意见反馈程序不健全。
3. 轻罪案件附条件不起诉的运行现状原因之分析
在轻罪时代背景下，犯罪治理理念应着重强调轻刑化、快速化与宽缓化，正如卢建平所指出的，我国已经进入轻罪时代，这要求我们在治理犯罪时调整思路和方法[6]。任何体制的成熟与完善都是一个循序渐进的过程，制度之间并非孤立存在，而是相互关联、共同构成一个完整的体系。只有深入剖析附条件不起诉制度运行背后的深层次逻辑，才能更精准地提出合理的改革建议，以促进该制度的优化与完善。
3.1. 经济视角分析
从法院的视角来看，附条件不起诉制度显然能够促进诉讼经济的实现，因为它将部分案件排除在法庭审理之外，从而减轻审判人员的工作负担。然而，若仅从检察机关的角度出发，情况则截然相反。
首先，拟适用附条件不起诉的案件必须先达到起诉标准。这意味着检察官需要像提起公诉一样，要“秉持着与提起公诉一样的谨慎态度”[7]，确保案件“事实清楚，证据确凿”。因此，检察官在审查起诉阶段仍需对案件事实和证据进行全面审查和认定，必要时还需对犯罪嫌疑人进行调查核实。各级检察机关的工作量并未因适用该制度而减少。
其次，附条件不起诉的适用程序也会耗费一定的司法资源，而这种耗费并无必要。检察机关在适用该制度时，要听取公安机关、未成年人及其代理人的意见。若公安机关或被害人对附条件不起诉的适用提出异议，还将引发新的程序性工作。一旦复议、复核或申诉成功，前期工作将付诸东流。在实践中，许多检察机关认为这一过程不仅不必要，而且耗时费力。
再次，由于缺乏专门的监督和矫正机构，对适用附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人的考察任务主要由检察机关承担。在附条件不起诉决定作出后，检察官的主要职责是监督被不起诉人在考察期内的义务履行情况，即在附条件不起诉生效的6个月至1年内，对被不起诉人进行跟踪调查，确保其未实施新的犯罪或违反相关规定。只有在考察期满且未出现上述情形时，附条件不起诉的效力才能从形式确定力转变为实质确定力。整个过程需要投入大量的人力、物力和时间。
综上所述，附条件不起诉制度最多只能减少检察机关出庭支持公诉的工作量，但总体上并未缓解其办案压力。随着立法的完善，附条件不起诉决定后的监督考察工作更加精细化，检察机关的监督任务可能会进一步加重。
3.2. 检察院量化考评标准和错案追究机制的影响
当前，我国对检察机关的评价体系主要聚焦于检察官在司法执行过程中对业务工作的处理能力。检察官工作考核的主要依据是《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条，即检察机关依照相关规定行使职权。在实际工作中，检察机关尤其是机关领导高度重视检察官工作业务的考核，然而，这种考核方式带有浓厚的行政化色彩，对于是否能够充分反映检察官工作的本质以及检察机关的整体能力，存在一定的争议。
检察机关的考核标准逐渐向量化和细化方向发展，并设置了相应的加分项和减分项。通过对各区基层检察院的年度工作记录进行分析，将符合业务量化标准的工作转化为具体分数，并以此评选优秀单位。这些分数不仅用于评价上级领导的工作能力和业绩，还对内部人员的晋升产生重要影响。
此外，司法机关的员额制改革进一步明确了工作人员的职责，但这并不能确保司法责任制中的错案追究机制能够有效发挥作用。例如，在对案件进行审查和综合考评时，检察机关往往未能区分事实错误和法律错误的性质。只要办案过程中未遵循相关程序，导致错捕或错诉的后果，便会触发“断崖式考核”条款，直接对考评成绩实行“一票否决”[8]，这种做法忽视了两种错误的不同性质和适用情况。
在附条件不起诉制度的适用中，尤其是在检察官对未成年犯罪嫌疑人履行附加条件的预估环节，这种不合理的错案追究机制给办案检察官带来了巨大风险。例如，如果未成年犯罪嫌疑人在考察期内脱逃或实施更严重的犯罪行为，是否意味着附条件不起诉的决定是错误的？又如，如果被害人提出新的诉求，或者未成年犯罪嫌疑人缺乏履行能力，导致上访等情况发生，作出不起诉决定的检察官是否需要为此承担责任？在这种情况下，检察官不仅要提交报告、说明情况，还可能面临纪律审查，这种压力远大于错案认定和业务考核带来的影响。在行政化的管理模式下，一旦出现错案认定、考核不利或被害人上访等情况，办案检察官会在领导那里留下不良印象，进而对其职业生涯产生负面影响。因此，检察官在办理附条件不起诉案件时，往往会因担心自身权益受损而持谨慎态度，这种错案考评机制增加了检察官的顾虑，也成为我国附条件不起诉制度运行困境的重要原因之一。
总体而言，轻罪附条件不起诉制度在运行过程中出现适用范围狭窄、监督考察机制不科学、被害人救济途径不完善等问题，其深层次原因在于检察院的付出与收益不成正比，以及人员配备不合理。
4. 轻罪案件附条件不起诉的完善路径
在全球范围内，附条件不起诉制度在审前分流与案件处理中扮演着极为关键的角色，在轻罪时代构建符合时代发展的附条件不起诉制度，可以有效地减少犯罪带给轻罪犯罪人的负面效果，更有利于对于行为人的改造和稳定社会秩序。
4.1. 扩大附条件不起诉的适用范围
首先，在主体的适用方面，可以将附条件不起诉的适用主体从未成年人扩大到成年人。未成年人附条件不起诉的设立初衷是保护弱势群体，以使得未成年人能更好地回归社会。在轻罪犯罪化治理的今天，也有许多弱势的成年人需要法律的特殊保护，比如孕妇、残疾人、老年人等。另一方面，轻罪犯罪化治理导致更多的以往不会被刑法所容纳的行为归为犯罪行为，而对于那些有社会危害性之名、却没有社会危害性之实，但又不能直接以但书的条款出罪的犯罪行为，就可以适用成年人的附条件不起诉制度。
其次，应适度扩大附条件不起诉的罪名范围。目前，我国的轻罪犯罪率不断上升，危险驾驶罪、环境犯罪、信息犯罪等轻罪案件频发，成为刑事犯罪的主要类型。附条件不起诉制度应积极回应这一现实需求，发挥其在轻罪治理中的独特功效。我国目前的《刑事诉讼法》将附条件不起诉的罪名适用限制在刑法第四、五、六章节，这导致部分被告人的犯罪行为即使社会危害性很低，自愿认罪认罚，也可能因为罪名不符合刑法第四、五、六章的规定而排除附条件不起诉制度的适用，这不利于提升诉讼效率和实现多元化出罪目标。总之，案件适用范围扩大，可以更好反映出立法的价值和功能，从而进一步实现立法的目标[9]。
另外，在附条件不起诉的刑罚适用方面，可将适用范围从一年以下有期徒刑扩大到三年以下有期徒刑。这一方面和我国目前大部分的轻罪的刑罚幅度相同，另一方面也与刑事速裁的适用范围一致。
总的来看，将成年人纳入附条件不起诉制度的适用对象，适度扩大罪名范围及其刑罚适用范围，不仅有助于与宽严相济刑事政策形成协同效应，还能最大限度地优化诉讼资源配置，推动轻罪治理的多元化发展，促进案件的合理分流。
4.2. 建立完善的监督考察制度体系
附条件不起诉制度能否真正实现其预期功能，关键在于不起诉决定作出后，监督考察工作是否能够达到教育和矫治被不起诉人的目标。在实际操作中，这一教育和矫治功能并未得到充分的发挥。
从全球范围来看，美国的未成年犯罪人矫治制度具有较强的代表性，值得借鉴。美国的未成年犯罪矫治制度主要有以下三个特点：首先，设立了专门的未成年犯罪人矫治机构，并配备了专业的缓刑考察官，将未成年犯罪人的矫治工作与成年人的矫治工作完全分开。其次，帮教组织中的工作人员，尤其是缓刑考察官，经过专业培训并具备相关资格，通过严格的考试后才能从事矫治工作，他们具备较高的法律素养和专业能力。第三，庞大的志愿者队伍为帮教和监督工作提供了有力支持。这些志愿者来自不同行业，其丰富的社会阅历和生活经验能够弥补法律专业人员的不足。
相比之下，我国目前的附条件不起诉监督考察工作尚未形成有效的长效机制。理论上，社区司法所是最适合承担监督考察任务的机构，但在人力和物力方面存在明显不足。例如，在沈阳市大南街道司法所，曾有超过百名需要社区矫正的人员，而工作人员仅有2名。在这种情况下，法律的实施效果必然会大打折扣。如果由社区司法所联合所在街道共同完成监督考察工作，又难以保证工作人员的专业性。若将全部监督考察任务交由检察机关负责，则会显著增加检察官的工作负担，导致他们尽量避免适用附条件不起诉制度。此外，依赖目前尚不科学的量化考核制度进行约束，可能会使制度运行偏离其初衷，变成单纯追求考核指标的行为。
实际上，我国检察机关在附条件不起诉监督考察方面也进行了有益的探索。例如，北京市海淀区人民检察院成立了帮教委员会，由检察机关、公安机关、共青团委员会、妇女联合会等部门派员组成，各司其职。这些经验值得在全国范围内推广和借鉴。
本文认为，必须构建一套专门针对附条件不起诉犯罪人的监管和考察制度。目前，首要任务是建立分工明确的监督考察组织体系。在监督考察工作中，检察机关应发挥组织者和牵头者的作用，但由于其本身不具备教育职能，不宜直接从事教育和矫治工作。因此，应争取公安机关、社区、团委、妇联等相关部门的配合与协助，并注重吸纳社会力量。当前，我国青少年社团在质量和数量上与西方国家仍有差距，应支持这类社团的成立与发展，并在条件允许的情况下，让其参与到未成年犯罪嫌疑人的监督考察工作中来。
4.3. 建立附条件不起诉中的公开听证程序
在刑事程序法中，程序公开是实现正义的重要方式，它通过透明化的制度安排保障当事人的合法权益，确保诉讼过程的公正性。附条件不起诉制度扩张适用会导致检察办案人员不起诉裁量权扩大，为避免社会公众对该制度适用的误解，应当发挥公开听证制度的监督作用[10]。
首先，听证程序的启动应安排在附条件不起诉决定作出之前。听证程序是围绕附条件不起诉决定展开的，而在后续的考察阶段，嫌疑人的悔罪表现、履行考察内容的情况以及是否需要提起公诉等问题，应由检察机关独立判断，无需再次启动听证程序。此外，我国刑事诉讼法已为附条件不起诉设置了事后救济程序，为了避免听证程序与这些救济程序产生冲突，考察期结束后无需再举行听证。
其次，检察机关作为附条件不起诉程序的主导者，有权启动或召集听证程序。检察机关不仅是附条件不起诉制度的参与者，也是作出该决定的主体，对案件的事实、证据以及复杂程度有全面的了解。如果将听证程序视为作出附条件不起诉决定的前置程序，那么检察机关不启动听证程序则构成程序违法。因此，无需赋予未成年犯罪嫌疑人和被害人一方程序申请权。
再次，听证程序的参与人员应涵盖所有受附条件不起诉决定影响的诉讼主体。检察机关还可以根据申请或职权，邀请具有监督权的机关或人员参加。具体而言，参与听证的人员应包括未成年犯罪嫌疑人、辩护人、被害人等。在某些情况下，还应通知侦查机关参与，以便全面了解案情。为了实现矫治效果，也可以邀请未成年犯罪嫌疑人所在社区或学校的工作人员参与。尽管有观点认为可以邀请政协委员和人大代表参与听证[11]，但本文认为，鉴于陪审员制度的运行现状，让政协委员和人大代表参与听证并不可行。他们的工作与听证活动并无直接关联，且存在时间与精力的限制。与其让他们参与听证，不如在当事人有异议时，让政协委员和人大代表通过关注和监督的方式提供救济。
最后，应明确听证结果对程序适用的影响。听证程序的价值在于通过公开、参与的方式作出决定，使决策更加符合法治和民主理念，提升程序的公开性和决策的科学性。听证程序由检察机关组织，其他诉讼主体在平等的基础上参与并发表意见，最终形成统一结论或共识。检察机关的决定应在依法、合理听证的基础上作出，这是听证制度的核心意义。检察机关在作出决定时应参考听证过程中的各方意见，否则听证制度将流于形式。但需要注意的是，虽然听证是检察机关作出决定的前提，但它并不能主导或替代检察机关的决策。
5. 结语
轻罪治理已成为时代发展的一大主题，附条件不起诉制度的改革需要结合时代条件进行系统性的分析。在轻罪治理越来越严密化的今天，许多具有较轻社会危害性的行为纳入到刑法的明文规定当中，以达到刑法提前预防的目的。因此，在案件的具体审查过程当中，就必须对案件进行细致的分析，针对不同的情况进行区别处理。附条件不起诉制度既能减轻检察人员的办案压力，又能将社会危害性不足以危害到社会稳定性的行为排除在外，填补不起诉与起诉之间的空白范围。本文从附条件不起诉的适用范围、监督考察机制、听证制度等入手，以期对轻罪治理模式下附条件不起诉的改革提出建议。