1. 研究背景：绿色税收的发展现状
(一) 绿色税收的理论价值
税收政策作为重要的宏观调控工具，在各个经济发展阶段承担着不同的历史使命。当前，为应对全球气候变化和环境挑战，绿色税收一度成为国际社会关注的焦点，在全球范围内呈现出向环境友好型税收体系改革转变的明显趋势。实践来看，诸如瑞典、英国等不少国家已经开始实施碳税、能源税等绿色税收政策，以减少温室气体排放和促进可持续发展。而芬兰等国则着手出台相应法律，明确绿色税收政策的法律地位。我国作为世界上最大的碳排放国之一，在平衡环境保护与经济发展方面面临巨大挑战。选择怎样的税收政策，不仅决定了国内经济能否高质量发展，同时也将深刻影响到全球气候行动，这就决定了我国亟须出台制定科学又行之有效的绿色税收政策。
“绿色税收”之概念可以追溯到1929年庇古税理论的提出，其核心是“污染者付费”原则，即谁污染谁治理，强调污染者应承担相应的税收责任[1]。庇古税理论认为，市场在没有政府干预的情况下，会导致资源配置的非效率性，因为市场主体在追求个人利益最大化的过程中，可能会忽视其行为对外部环境的影响，从而产生负外部性。因此，政府通过征收绿色税收，可以纠正市场失灵，使污染者为其行为承担成本，进而促进资源的合理利用和环境保护。经济合作与发展组织(OECD)进一步发展了这一理论，认为绿色税收政策应至少具备三个基本特征：一是强制性，即税收的征收和缴纳是法律所规定的，纳税人必须依法纳税；二是无偿性，即纳税人缴纳税收后，不能直接获得相应的回报；三是一般性，即税收的征收对象是广泛的，不针对特定的个人或团体。[2]可以说，绿色税收政策是为实现特定的生态环境目标、筹集环境保护资金、规范特定个人或经济活动的部分行为而征收的税收制度。它旨在通过税收手段促进资源的合理利用和环境保护，以实现可持续发展[3]。这一观点在环境库兹涅茨曲线(EKC)理论中也得到了印证。该理论认为，在经济发展的初期阶段，环境质量随着经济增长而下降，但当经济发展到达一定水平后，环境质量将开始改善，形成倒U型曲线1。而绿色税收政策的有效实施，恰能加速这一拐点的到来，通过税收激励和约束，促进经济结构的绿色转型，助推实现经济发展与环境保护的双赢[4]。
基于绿色税收的丰富内涵，其所蕴含的功能价值也不容小觑。从既有研究成果来看，学者们普遍认同绿色税收政策能给环境保护和经济促进带来双重红利效应，即其在降污减排方面发挥重要作用，达致环境保护之目的的同时，还会在诸如经济发展、就业、收入分配和社会福利等领域产生一定的影响，从而促进经济的可持续发展[5]。而就绿色税收政策所能带来的非环境红利即宏观效应来看，现阶段，学术界尚存一定分歧，主要存在促进观与抑制观两种观点[6]。前者认为，实施绿色税制将会对经济的增长产生长期正向作用，即通过市场机制和产业结构调整，绿色税收政策可以促进资源的有效配置，优化能源消费结构，推动绿色贸易发展，从而促进经济增长[7]；而后者则认为环境改善与经济增长存在替代关系，绿色税收政策在短期内可能会对宏观经济产生抑制作用[8]，绿色税制可能会增加企业的成本，导致产品价格上涨，减少消费者需求，进而影响经济增长。
总体来看，绿色税收不仅能够有效地纠正市场失灵，减少负外部性，还能够促进经济结构的优化和产业的转型升级，实现经济发展与环境保护的双赢。未来，随着绿色发展理念的深入人心，绿色税收政策将在推动全球可持续发展中将发挥更加重要的作用。
(二) 绿色税收的中国实践
党的二十届三中全会强调，要深化生态文明体制改革，完善生态文明制度体系建设，“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”。我国曾经历过较长一段时间的粗放式经济增长模式，盲目追逐经济快速发展，着力打造“金山银山”，而在很大程度上忽略了“绿水青山”的重要价值，对环境资源的浪费和损害现象严重。鉴于此，党的十八大以来，我国积极推动税制的绿色化改革，逐步构建起具有中国特色的绿色税收制度。2018年1月1日，《环境保护税法》正式施行，该法明确将“保护和改善环境”、“推进生态文明建设”列为立法目的，从而在法律层面确立了绿色税收理念。至此，我国初步形成了以环境保护税为核心，以资源税、车船税、车辆购置税、消费税等绿色税种为基础，以各类增值税、企业所得税等税种中关于环境保护、节能和资源综合利用的税收政策为补充的绿色税收制度体系。在此基础上，各地先后出台绿色税收政策，对于经济高质量发展和环境改善起到了明显的作用。比如，有学者研究发现，有赖于严格施行高税率的环境保护税，北京地区的环境质量一度得到显著提升，主要污染物排放量明显下降[9]。
本质上，绿色税收作为一种环境友好型政策工具，其目的是通过税收手段引导企业和个人行为，促进节约资源和保护环境。现阶段，由于我国区域经济发展不平衡、不协调问题仍然突出，经济、产业、资源和环境等各方面差异依旧显著，为保证政策有效性，各地区在制定和施行绿色税收时充分考虑了地区特点，使得区域间绿色税收政策呈现出明显的差异化特点。有学者通过对比分析相关数据发现，整体来看，我国行政区域绿色税收指数2呈现“西北、东北和西南较高，中南、华东和华北较低”的分布格局[10]。笔者通过查找数据也发现，2022年西北地区的资源税占总税收比重显著高于华东、华中、华南等地区(见表1)，同时在省级区域上呈现出“从沿海向内陆递增”的特点(见图1)。3另有学者研究指出，中国第一产业、第二产业、第三产业的绿色税收指数具有不同的分布特征，其原因可能与各地区的产业结构和经济发展水平有关。由此可见，绿色税收与当地的自然条件与人文环境紧密关联。因此，我国施行区域间差异化绿色税收政策，具有一定的现实意义。
Table 1. The proportion of resource tax in tax revenue in each administrative region in 2022
表1. 2022年各行政区域资源税占税收收入的比重
地区 |
2022年度地区总税收(亿) |
2022年度地区资源税收(亿) |
资源税收占总税收的比重(%) |
西北 |
5050.63 |
962.47 |
19.06% |
华北 |
18,083.37 |
1667.32 |
9.22% |
东北 |
2974.39 |
163.4 |
5.49% |
西南 |
6747.59 |
194.05 |
2.88% |
华中 |
8795.48 |
168.73 |
1.92% |
华南 |
12,918.17 |
49.72 |
0.38% |
华东 |
22,019.42 |
74.5 |
0.34% |
Figure 1. The proportion of resource tax in tax revenue of each province in 2022
图1. 2022年资源税占各省税收收入的比重
然而，区域差异化的绿色税收政策并不必然有效，其与当地经济发展水平的匹配度往往直接决定了税收政策的有效性高低。有学者在对内蒙古绿色税收政策实施情况进行调查分析的基础上，提出绿色税收体系改革应考虑地区经济差异，合理设定税率，探索适宜的碳税水平，并利用税收优惠缓解碳税冲击[11]。另有学者对广东省的碳税政策进行了模拟实验，研究表明碳税能有效减排，但可能对GDP和社会福利产生负面影响[12]。由此可见，绿色税收政策的制定，尤须兼顾地区经济和产业特点，以平衡环保与经济发展。另一项研究显示，东部地区经济高质量发展水平高于中西部和东北[13]。这就要求绿色税收政策在实施过程中，还应充分考虑区域发展差异及其对政策效果的影响。
2. 现实困境：差异化绿色税收的有效性缺失
由于我国区域间经济发展水平和发展阶段差距较大，绿色税收政策的目标价值、功能定位以及具体实施也有所差异。例如，广东省作为经济发达地区的代表，拥有较强的经济实力和对较高环保税率的承受能力。因此，该省的绿色税收政策主要表现为较高的环保税率，意在促进产业升级和环境改善，成功提升企业的环保意识和绿色技术创新。广东省税务局发布的《国家税务总局广东省税务局优化税收营商环境促进高质量发展工作方案(2023~2025年)》数据显示，广东省的环保税收入在2022年达到了120亿元人民币，同比增长了15%，这表明尽管面临着成本上升和竞争力下降的双重挑战，高税率政策仍在一定程度上促进了环保投资的增加。而在经济相对欠发达的贵州省，绿色税收政策则更注重经济增长与环境保护的平衡，通过税收优惠，如减免资源税和提供税收抵免，来吸引投资，鼓励资源的可持续利用，同时警惕环境风险，避免税收优惠导致资源过度开发。根据贵州省人民政府发布的《省人民政府关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的实施意见(黔府发〔2022〕15号)》的数据，贵州省的绿色税收政策在2022年吸引了超过50亿元的投资，促进了当地绿色产业的发展。
客观来看，我国绿色税收政策的区域差异化特征有其形成的必然性和必要性。首先，区域经济发展水平差异导致了不同地区对税率的承受能力不同。经济较为发达的地区往往能够承受较高的环保税率，而不会对经济产生太大影响，而经济欠发达的地区则可能需要较低的税率以促进经济增长[14] [15]。其次，产业结构差异也影响税率设计。重工业比重较大的地区可能需要更高的环保税率以抑制污染，而服务业或高科技产业比重较大的地区则可能需要较低的税率[16]。再次，资源禀赋和环境承载能力差异会导致不同地区对绿色税收政策的需求不同。资源丰富的地区可能更侧重于资源税，而资源匮乏的地区则可能更侧重于环境保护税。最后，不同地区的政府在政策制定和执行方面的能力也会影响绿色税收的构建。政策制定能力强的地区能够设计出更合理、更有效的绿色税收政策，这些政策能够更有效地促进环境保护和经济发展。例如，资源丰富的地区可能更侧重于资源税，以调节资源的开采和利用，促进资源的可持续利用，而资源匮乏的地区则可能更侧重于环境保护税，以抑制污染排放，保护生态环境。
尽管从促进经济社会发展的整体规划来看，我国不仅要全面推行更要不断深化区域间差异化的绿色税收政策，然而，这是否决定了它必然具备正当性和合法性，同时又富有效率？其实不然。现实来看，现阶段我国绿色税收政策，至少暴露出三大风险：其一是税源流失的风险。有学者研究表明，区域性的税收优惠政策可能诱发企业避税行为，这不仅削弱了税收政策的公平性，还可能导致资源配置的扭曲[17]。例如，河北某装备总公司发布公告，以转型开展境外创业投资业务为名迁入著名“税收洼地”霍尔果斯经济开发区，其后利用当地的企业所得税优惠政策，规避了转让其子公司需缴纳的巨额企业所得税[18]。企业为了享受税收优惠，可能会选择在政策优惠地区进行投资，而非基于市场和经营需求的真实考量。该行为不仅损害了税收的公平性，还可能引发资本的无序流动，对地区经济的健康发展构成威胁。其二是税收政策与经济发展的适配风险。绿色税收政策对经济的影响是多维度的，它不仅影响就业和产业结构，还可能对地区发展产生深远影响。如何准确评估这些影响，并据此调整政策，避免对经济造成不利影响，对于政策制定者有着极大的挑战。其三是央地税收政策的协同风险。实施区域差异化的绿色税收政策需要中央与地方、不同地区之间进行有效的政策协调。这一过程中可能遇到的信息不对称、利益冲突等问题，都将成为政策实施的障碍。缺乏有效的沟通和协调机制，可能导致政策执行的不一致性，进而影响税收政策的整体效果[19]。
学术界对于绿色税收政策差异化问题的既有研究主要集中于区域协调带来的挑战。有观点认为，由于不同地区或国家在环境保护目标和经济发展需求上的差异，实现税收政策的一致性协调变得困难[20]。另有观点提出，地区间信息共享的不足，使得评估税收政策对环境和经济影响的准确性受到限制[21]。还有学者指出，税收政策的差异化可能导致某些地区或行业受益，而其他地区或行业受损，从而引发利益冲突[22]。也有观点认为，不同地区公众对绿色税收政策的认知和接受程度存在差异，这直接影响了政策的实施效果[23]。对此，理论学界对于如何合理设计区域差异化背景下的绿色税收制度，莫衷一是。有学者认为，税收政策应与地区的经济发展水平相匹配，以确保税收既能促进环境保护，又不过度抑制当地经济的发展[24]。例如，对于经济较为落后的地区，可能需要更为优惠的税收政策来吸引投资和促进经济增长[25]。同时，绿色税收政策应当更加注重对污染物排放的调控，通过税收手段激励企业减少污染排放，促进绿色生产和消费。相对的观点认为，税率设定应适中，既不能过低也不能过高。税率过低可能无法有效促进企业环保行为，而税率过高则可能增加企业负担，影响其竞争力，甚至导致企业寻求避税途径[26]。
不可否认，在我国，区域差异化的绿色税收政策是利大于弊的，它不仅契合我国深化生态文明体制改革、完善生态文明制度体系的时代要求。理论上，科学、合理、高效的差异化税收策略也能更好地适应我国不同区域之间显著的经济和环境差异，助力经济高质量发展。然而，我们也不能忽视其所带来的现实挑战。现阶段，有必要通过深化研究和探索，完善差异化绿色税收政策的实施路径，以期发挥其环境保护和经济促进之重要功能。具体来说，可以通过明确立法目的、规范政策制定、强化税收监管、建立完善政策效果评估和区域合作机制等措施，实现绿色税收政策的正当差异化，赋能社会经济可持续发展。
3. 理念归正：绿色税收差异化的目标调适
当前，我国区域差异化绿色税收政策的初步探索实践尚未达到预期效果，其对环境保护和经济发展的保障、促进功能也未完全激活。应当意识到“全国一盘棋”，差异化税收政策应当以一致性发展目标为导向，始终坚持税收法定原则，确保政策的合法性、稳定性和可预测性。同时，充分重视差异化绿色税收政策下激励与约束的目标平衡，通过法律明确规定差异化税收政策的适用范围和标准，加强监督和评估，促进区域间的政策协调，增强公众参与，以实现社会效益、经济效益和生态效益的同步增长，从而为绿色税收政策的区域差异化实施提供坚实的法律基础，推动经济发展的绿色转型。
(一) 正当性基础：坚持税收法定原则
在我国，无论选择何种税收法律，都应当严格遵循税收法定原则。差异化绿色税收政策的灵活性和多样性特点，决定了税收征管主体往往享有更加充分的自由裁量空间，而在政策实施过程中更易走向权力滥用。因此，坚持税收法定原则是确保绿色税收政策正当性和有效性的根本。税收法定原则不仅是税收政策制定的基石，也是维护国家税收秩序、保护纳税人合法权益的重要保障。《立法法》第八条规定税收制度必须由法律规定，这为税收法定原则提供了法律依据4。该原则强调，所有税收政策的制定和实施都应严格依照法律的明确规定，在确保税收政策内容合法、公正、合理、可预测的同时，也要求税收征管程序公开透明、公平民主。比如，《环境保护税法》中就明确规定了环境保护税的征收标准和程序，这为地方政府在法定范围内调整税收政策提供了清晰明了的法律依据和指导原则5。差异化的绿色税收政策意味着各地区可以根据当地环境和经济状况适当调整税收政策的具体实施和落实标准，但这些调整并非随意为之，它们同样应当基于法律的授权和规定。换言之，绿色税收政策的差异化，并非无序的自由裁量，而是一种在法律框架内的有序灵活。
差异化绿色税收政策的正当性，在于其合法的灵活性。这种灵活性主要体现在两个方面：首先，地方性适用绿色税收政策的合法性。税收政策作为贯彻落实税法的具体措施，可以在税收征管实践中依据环境保护目的和经济发展要求，对税法进行地方性适用。这种地方性适用必须在法律允许的范围内进行，确保税收政策的差异性不会违反税法的基本原则和整体目标。如北京市根据本地环境状况和经济发展水平，制定了相应的税率和税收优惠政策，有效促进了环境保护和经济发展的协调。其次，区域间协调绿色税收政策的有效性。区域间的差异化不应当演变为割裂式的税收征管。在全国范围内统一大市场和一体化税收体制改革的背景下，各地区在实施差异化税收政策时，应确保政策之间的协调性和有效衔接[27]。比如，长三角地区在环境保护税的征收上，通过区域协调机制实现了税收政策的协同和资源共享，有效促进了区域环境保护的一体化[28]。这种差异既要正当，又要合理，还要适合各区域具体的征管情况和发展需求，以平衡环境保护、经济发展和社会公平等多重目标。
推行差异化绿色税收政策的目的在于通过税收手段促进环境保护、资源节约和可持续发展。这一目的反映了对环境问题的深刻认识和对未来世代福祉的考虑。通过税收政策的引导，可以激励企业和个人采取更加环保的行为，减少对环境的负面影响，同时促进经济的绿色转型。为确保差异化税收政策的合法灵活性，法律应明确规定差异化税收政策的适用范围和实施标准，加强法律监督和评估，促进区域间政策协调，并增强公众参与和透明度。通过这些措施，可以在确保税收法定原则的基础上，实现绿色税收政策的差异化实施，既保障了税收政策的合法性和统一性，又满足了各地区特定的环境保护和经济发展需求，为实现区域协调发展和生态环境保护的目标提供了坚实的法律保障。
(二) 有效性保障：激励与约束并重
在当前全球经济和环境面临严峻挑战的背景下，绿色税收政策作为一种重要的经济工具，其在平衡经济发展与环境保护方面的作用日益凸显。绿色税收政策旨在通过税收激励和约束机制，促进企业采取环保措施，减少污染，同时推动经济的可持续发展。实现这一目标，需要政府在制定政策时，充分考虑激励与约束的双重作用。
首先，激励措施是绿色税收政策中不可或缺的一部分。政府可以通过税收减免、补贴等手段，鼓励企业投资于环保技术和清洁能源，提高资源利用效率，减少废物和污染物的产生。例如，对那些致力于环保技术改造或清洁能源项目的企业，政府可以提供所得税减免，以降低其财务负担，增强其投资环保的积极性。这种政策的实施是基于经济学中的“激励相容性”原则，即通过调整税收结构，引导企业行为与社会目标相一致。同时，对于销售环保产品或服务的企业，政府可以减免增值税，降低其市场成本，提高其市场竞争力。其次，区域差异化政策的实施也是绿色税收政策的重要组成部分。考虑到不同地区的资源禀赋和产业结构差异，实施差异化的税收减免政策是合理的。这种差异化策略是基于“地区发展不平衡”理论，即不同地区的发展条件和需求不同，需要采取不同的政策来促进其发展。对于资源丰富的地区，提供更优惠的税收政策可以促进资源的有效利用；而对于高污染行业集中的地区，更有力的税收激励可以推动产业结构的优化和升级。此外，补贴政策也是激励企业环保行为的有效手段。通过财政补贴和低息贷款，政府可以支持环保技术的研发和应用，促进技术创新。这种政策的实施是基于“外部性”理论，即环保技术的研发和应用能够产生正外部性，即对环境和社会的积极影响，而补贴政策可以弥补市场机制在处理外部性问题时的不足。
然而，激励措施并不能完全解决绿色税收政策中的问题。在某些情况下，约束措施也是必要的。政府可以通过实施惩罚性税收政策，强化企业的环保责任，推动其采取更有效的环保措施。例如，通过征收环境税，对排放污染物的企业施加经济压力，促使其减少污染。这种政策是基于“污染者付费”原则，即污染者应为其对环境造成的损害承担成本。同时，政府还应设定差异化的排放标准和税率，以适应不同地区的环境承载能力和环境状况。对于超过排放标准的企业，政府可以征收额外的排污费作为惩罚。这种措施是基于“边际成本”理论，即企业在决定是否减少污染排放时，应考虑其边际成本和边际收益。通过提高超过排放标准的企业的边际成本，可以激励企业采取更有效的环保措施。最后，对于环境敏感区域，如自然保护区和水源地，政府应设定更严格的排放标准和更高的税率。这种措施是基于“生态保护”原则，即保护生态环境和生物多样性是社会的重要责任。
综上，绿色税收政策的制定和实施需要政府在激励与约束之间找到平衡点。通过税收减免、补贴等激励措施，可以鼓励企业采取环保行为，提高资源利用效率，减少污染。政府还应考虑地区差异，实施差异化的税收政策，以适应不同地区的环境条件和经济发展水平。通过这些综合性的措施，可以有效地促进环境保护和经济发展的双重目标，实现绿色税收政策的双重红利。
4. 制度展望：绿色税收政策的差异化落实
绿色税收政策由政府制定，并作用于市场，其本质是一项宏观调控工具。因此，差异化绿色税收的有效落实和目标实现，归根结底就是要处理好政府与市场之间的关系。即在充分发挥市场资源配置功能、激活市场主导地位的基础上，辅以政府适当、必要、有效的政策干预。这必须依赖于系统且有力的法制保障。具体而言，首先要对税收优惠政策进一步规范，确保政策的公平与效率；其次要强化税收征管监督，以提升政策执行的严格性和透明度；再次要构建一个全面的政策效果评估机制，以科学的方法监控和评价政策的实施成效；最后，要建立一个区域合作机制，促进不同地区间的政策协调和资源共享。在此基础上，构建一个既能激发创新又能确保合规的税收环境，以支持绿色税收政策在各个区域的有效执行，进而促进经济的绿色转型和可持续发展。
(一) 规范税收优惠政策
在现代社会，节约资源和保护环境的重要性日益增加，宏观经济政策，尤其是税收政策，在环境保护方面的作用越来越明显。税务机关为了激励企业参与绿色发展，推出了一系列税收优惠政策。根据国务院颁布的《支持绿色发展税费优惠政策指引》可知，这些政策包括对从事污染防治的第三方企业按15%的税率征收企业所得税，以及对企业厂区以外的公共绿化用地免征城镇土地使用税等措施，旨在引导企业采取环保措施和进行技术升级，推动社会整体向绿色发展转型。然而，在实施差异化绿色税收优惠政策的过程中，必须注意避免可能出现的问题，以确保政策的灵活性和正当性。
税收优惠政策应基于税收法定主义，在法律框架内进行，以确保税收制度的统一性和公平性，并防止税收优惠政策的无序扩张。税收优惠政策的运行标准和界限需要中央总体规划和地方相应实施来实现政策激励目标，同时也需要中央根据地方的具体实践情况及时进行调整。在各地税收优惠条件不同的情况下，中央应发挥统筹作用，明确以碳达峰、碳中和为政策导向，并以法律法规确定税收优惠政策的实行标准。例如，欧盟27国通过税收激励措施来促进绿色电力的发展，成员国在绿色税收优惠方面采取了统一的行动和标准，措施包括税收豁免、退税、税收抵免以及对推广活动的较低税率。最普遍的做法是六个成员国——德国、罗马尼亚、斯洛伐克共和国、丹麦、瑞典和波兰——对来自可再生能源(RES)的电力免征消费税。各国如比利时、卢森堡等对于个人税与公司税有不同的税收优惠政策[29]。我国可以参考国际上的法律经验来确定税收优惠的范围，税务机关在具体操作过程中应遵循既定的税收优惠申请程序、资格条件以及审查标准。企业在申请税收优惠时，需提交详尽的环保项目规划和预期的环境效益分析报告，以证明其符合享受税收优惠的标准。
其次，对于那些已经实施却不再适应当前经济社会发展需求和环境保护目标的税收优惠政策，中央政府应当依照国务院《税收制度的法律级次》的相关规定，依法进行彻底的清理。从《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知(国发〔2014〕62号)》中可知，近年来一些地区和部门实施的税收优惠政策扰乱了市场秩序，影响了国家宏观调控政策的效果。绿色税收优惠政策应以规范性和公平性为基础，支持环境保护与绿色发展，促进经济的高质量发展。由于各地经济发展水平和产业布局存在差异，政策的实施效果需要持续评估。一旦发现政策有损公平、抑制发展或破坏环境，应及时废除。同时，应建立评估和退出机制，对于明显不合理的政策，财政部应牵头与相关部门提出调整或取消的建议，报国务院审批。
最后，中央政府还需授权地方政府，在一定范围内制定符合本地区实际情况的税收优惠政策。地方政府立法权的归属关系到地方财政自主的限度，与中央和地方财政分权的模式密切相关。地方政府或议会更了解地方需求，因此所课征的税收应更具针对性。例如，法国就垃圾清洁税等特定税种，授权地方自主决定开征[30]。不同地区对环境保护税的需求不一，经济发达地区可能更需要此类税收，而经济落后地区则未必。日本“地方公共団体”(地方政府)可以根据特定的情况减少地方税负担，地方政府在税收方面拥有一定的自主权[31]。因此，允许地方政府在一定范围内制定税收优惠政策，可以更好地反映地区差异，实现税收正义。
在地方层面，税务机关在规范税收优惠政策时，需要结合地方特色进一步精细化和个性化，根据不同地区的产业布局和经济实力进行灵活调整。例如，国家发展改革委修订出台的《西部地区鼓励类产业目录(2025年本)》中，对西部地区从事鼓励类产业的企业(如电子信息、装备制造、新能源等战略性新兴产业)减按15%的税率征收企业所得税。这不仅减轻了企业税负，而且促进了西部地区产业优化升级和经济持续健康发展。根据各地差异化的产业布局，对重工业集中区域的污染严重行业，通过额外的税收减免激励企业采纳先进的污染防治技术；在可再生能源领域，通过税收抵免支持创新研发和市场拓展。同时，应考虑各地经济发展水平的不同，合理调整改进，发挥好政府和市场的双重作用。
长远来看，税收优惠政策预计将激发企业的创新活力，促进产业结构的转型升级。税务机关需要不断审视和调整这些政策，确保它们与国家的环境愿景和经济发展需求相匹配，同时激励企业采取更加主动的环保行动，共同促进社会的绿色繁荣。通过这样的评估和调整，我们可以确保绿色税收政策的有效性和适应性，为实现环境保护和经济发展的双重目标提供坚实的支持。
(二) 强化税收征管监督
实施广泛的差异化绿色税收政策可能会带来诸多风险，包括避税行为、环境监管套利等。这不仅会削减税务机构的税收收益，还可能损害政策在环保方面的成效。因此，税务机构需要采取一系列措施来强化税收征管监督，尽量规避可能的风险，以保障税收政策的公平性和效力。
首先，需构建纳税人信用等级评价体系。在体系构建的初期阶段，监管部门必须全面评估众多因素，包括地区GDP增长率、税务违规记录、污染物排放量以及企业履行社会责任的情况等，这些因素涵盖了经济、税务、环境和社会四个维度的指标。在推进绿色税收和环保政策方面，法国将企业的环境行为，尤其是污染物排放量，作为评价企业环境责任和绿色信誉的核心指标[32]。通过全面分析各项指标，并结合不同地区的经济、环境、社会特点，识别影响纳税人信用的关键因素。因此，构建差异化的信用评价模型显得尤为必要。Hotelling模型[33]指出，在重工业集中的地区，环境指标的权重可能会更高；而在服务业为主导的地区，社会指标的权重则可能更为突出。同时，根据地区的发展变化和政策导向，我们需要定期对评价模型进行调整和优化。美国实施了碳税调整机制，一旦碳排放量超出预定的排放标准，政府便会提高碳税税率，以推动排放量回归既定的轨迹[34]。总之，税务部门应当依据纳税人信用等级评价体系，对不同信用等级的纳税人实施有区别的税务管理和服务措施。对于高信用等级的纳税人，将提供税收优惠、简化税务流程、优先享受政策支持等激励措施；而对于低信用等级的纳税人，则将采取加强税务稽查、限制税收优惠、联合信用惩戒等措施，以充分发挥信用等级评价体系的监督与促进作用。
其次，推行智能化风险监管。鉴于各地绿色税收政策存在差异，可能会诱发多种风险，包括税基侵蚀与利润转移、环境监管套利、政策滥用或波动引发的环境风险、经济波动，以及中央与地方、地方间政策协调困难和执行不一致等问题。因此，监管部门必须深刻理解差异化绿色税收所带来的挑战，积极评估并深入了解不同地区的实际情况，充分利用现代信息技术，实施更为精确和高效的智能化风险监管策略。在此过程中，应特别强调税收政策的灵活性，确保监管措施能够有效应对风险，同时考虑到地区特色和发展需求。具体来说，可以利用人工智能和大数据分析技术，深入探究各地区经济结构与环境特征之间的内在联系，构建具有地方特色的风险评估模型。例如，某些欧洲国家如瑞士采用了模型系统来评估汽车和燃料绿色税收政策的影响，该模型系统特别分析了在购车、拥有汽车和使用汽车阶段，税收成分权重变化对汽车类别、车辆年龄分布以及驾驶者驾驶习惯的影响[35] [36]。这些模型不仅能够实时监控税收政策的执行情况，及时发现并预警潜在风险，还能根据地区经济环境的变化动态调整监管策略，实现税收政策的灵活应对和精准施策。通过这种方式，智能化风险监管不仅能有效遏制不正当行为，还能为中央与地方、地方税收征管合作提供技术支持，有助于构建一个更加协同和高效的绿色税收监管体系。
最后，加强跨部门合作。这不仅能够显著提升税收征管的效率，还能预防税收风险，进而推动环境政策与税收政策的协调统一。参考国家税务总局发布的各项文件，具体如何落实如下：一是建立跨部门的信息共享平台，从《税收信息共享管理办法》中可知，它能够实现税务、环保、工商等部门间数据的实时共享，包括纳税人的信用等级评价和各地风险评估等关键信息，从而使不同地区间绿色税收影响因素的差异变得透明和公开。二是制定一套科学合理的跨部门联合监管机制。该机制应当明确税务、环保等部门在税收征管中的具体职责，以及它们之间的协作流程，确保各部门既能独立履行职责，又能实现紧密合作。《环境保护税法实施条例》为此提供了坚实的法律基础，强调通过联合监管，加强对企业环保行为的监督，确保绿色税收政策得到有效执行。三是定期开展跨部门联合执法行动，正如《关于加强税收违法案件查处协作工作的意见》所指出的，对绿色税收差异化政策实施过程中可能出现的逃税、避税行为进行坚决打击。通过建立快速响应机制和共享情报，税务部门与其他执法机构可以协同作战，及时且公正地处理违法行为。这样，税收秩序得以维护，绿色税收政策的权威性和执行力得到显著提升。
综上所述，构建纳税人信用等级评价体系、推行智能化风险监管以及加强跨部门合作，是税务机构在面对差异化绿色税收政策带来的挑战时，确保税收政策公平性与效力的三大关键策略。通过精准识别纳税人信用、智能化监控风险，以及跨部门协同合作，税务机构不仅能有效规避税收风险，还能促进环境政策与税收政策的深度融合，共同推动社会经济的可持续发展。
(三) 搭建政策效果评估机制
在推进差异化绿色税收政策的过程中，建立一套完善的效果评估机制显得尤为关键。这一机制不仅能够定期审视政策的实施成效，确保既定目标的达成，还能为政策的持续优化提供科学的决策支持。
在初始阶段，我们需要明确政策目标和评估标准，进而构建评估模型。差异化绿色税收作为一种特殊制度，其政策目标应聚焦于平衡区域间的环境保护与经济发展，并据此设定评估标准。政策评估标准通常包括原则标准与具体标准。原则标准应包含公平、效率、稳定性与灵活性。特别是灵活性，它要求政策能够根据各区域特定的环境和经济条件进行适时调整，以确保政策的有效性和适应性。具体标准应涵盖环境影响评估、经济效益评估、社会影响评估以及区域差异化效果等。对于环境、经济、社会等方面的影响，我们可以采用定量与定性分析相结合的评估方法来确定具体标准。定量分析可通过统计税收政策实施前后的环境指标变化，例如污染物排放量、能源消耗等，来衡量政策的直接效果。定性分析则关注政策对企业行为、公众意识和社会文化的影响。我们可以通过搜集统计数据、企业报告、公众调查等多种渠道，构建一个统一的政策效果评估模型，以全面反映不同地区政策的成效。区域差异化效应至关重要，这要求我们评估政策在不同地区对绿色税收政策的反应及其效果，并确保区域间实现了平衡发展。为了评估绿色税收政策的效果，可以采用SBM模型[37]来测量生态效率，以此作为绿色发展的代理变量。同时，Dagum基尼系数[38]可以用来测算区域间绿色发展的差异。这些指标可以科学、合理地量化区域绿色发展水平，衡量政策施行下的区域性成效。通过明确空间效率、空间公平与空间综合效应的综合分析标准，评估各地在税收政策实施下的资源配置效率、收入分配公平性、区域发展战略实施效果及区域政策协调性等表现，也为政策调整和优化提供了科学依据。
接下来，建立动态监测机制。该机制应基于评估模型，实时跟踪税收政策的实施效果。监测机制应重点考虑政策的空间溢出效应，即地方政府间的税收竞争和产业结构调整如何影响本地区乃至邻近地区的绿色发展。这种竞争可能导致某些地区为了吸引投资而降低环境标准，从而对整个区域的可持续发展造成不利影响。如巴西一些地方政府为吸引农业和采矿业投资，放宽环保法规，导致非法伐木增加。短期内带来经济利益，但长期对亚马逊雨林生态系统造成不可逆破坏，加剧全球气候变化，严重影响区域可持续发展[39]。这种逐底竞争不仅损害了当地的绿色发展，还可能使邻近地区在环境治理上面临更大的压力，因为他们可能需要投入更多的资源来应对环境破坏和跨界污染问题，从而在整个区域层面上阻碍了可持续发展的进程。鉴于地区经济、社会及自然环境资源状况的持续演变，税收政策的滞后性有可能加剧地方政府间的税收竞争，并推动以工业化为主导的产业结构调整，这可能会对绿色发展战略产生不利影响。为了防范这些潜在风险，监测系统必须能够实时反馈政策的实施成效，以便政策制定者能够及时调整策略，优化政策方案。此外，监测系统应具备高度的适应性，能够迅速整合新数据和信息，并能对不同区域间的差异作出迅速反应。
最终阶段，政策反馈与调整。为了深入理解税收政策的实际效应，建立一个高效的反馈机制至关重要，该机制负责搜集企业和公众对税收政策的反馈信息。这些宝贵的信息将使政策制定者能够及时调整和改善政策。以新西兰税收政策的调整为例，该国政府在2010年实施了一项商品和服务税(GST)的改革，将GST税率从12.5%提升至15%。政策执行后，政府通过调查和数据分析揭示，这一变动对低收入家庭影响显著。基于此，政府随后实施了一系列补偿措施，包括提高家庭税收抵免额度，以缓解GST提升对低收入家庭的影响[40]。这表明，一个有效的政策反馈机制能够使政策制定者评估政策的实际成效，并根据反馈进行适时调整。这不仅提升了政策的适应性和有效性，还确保了政策调整能够迅速应对经济和社会环境的持续变化。通过这种方式，我们能够更有效地协调地方政府间的税收政策，推动产业结构的优化与升级，最终达成绿色发展的宏伟目标。
如前所述，为了确保政策的有效执行，我们必须构建一套全面、科学、动态的绿色税收政策效果评估体系，并依据现实情况适时进行调整，以达成环境保护、经济增长和社会福利的和谐统一。
(四) 建立区域合作机制
在构建区域合作框架的过程中，我们首先需要深入分析各地区的经济、社会和环境状况，以便依据这些差异来精心设计税收政策。此类合作框架有助于推动政策的协调统一，促进资源的共同利用，从而应对政策协调过程中遇到的难题。通过立法明确区域合作的法律地位，确保合作机制的权威性和执行力，是区域合作机制成功构建和运行的关键。可以借鉴美国的财税规则，这些规则涵盖了财税争议处理、财税收益分配、合作组织财政职能、区域合作财税优惠和多元化融资等，有助于区域经济合作中的财政和税收问题得到妥善解决，促进区域合作顺利进行[41]。同时，相关法律法规还应为区域合作提供必要的政策支持和激励措施，例如税收减免、财政补贴等，以激励各地区积极参与合作。此外，建立相应的法律责任制度，对违反合作原则和协议的行为进行制裁，也是确保区域合作机制严肃性和有效性的重要手段。
在这一过程中，我们可以采纳多种合作模式，如建立联席会议制度、签订区域合作协议、设立共同基金等。这些模式为各地区提供了一个共同讨论和决策的平台，有助于政策的协同和资源共享。以长三角地区为例，可以建立联席会议制度，定期就区域内的绿色税收政策进行讨论和协调，确保政策的一致性和协调性[42]。在构建区域合作框架时，考虑到不同区域的特殊需求和利益平衡至关重要。根据国务院《发展改革委关于印发贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见的通知(发改地区〔2016〕1771号)》，广东省与广西壮族自治区在粤桂合作特别试验区的合作框架下，广东省作为经济大省，在产业发展和高科技等领域占据全国领先地位，而广西壮族自治区则拥有丰富的矿产资源。合作框架应助力各地充分彰显各自比较优势，并兼具灵活性，以应对不同区域的独特情境，确保资源共享、互利共赢，最终达成整体合作目标。
为了进一步完善区域合作框架，我们应当考虑构建一个跨区域的绿色税收信息共享平台。此类平台将促进信息的透明度和流通性，协助各地区实时掌握相关数据并评估绿色税收政策的执行成效。欧盟通过实施储蓄税指令(Council Directive 2003/48/EC)，在税收信息共享领域引入了自动信息交换机制。该机制要求成员国之间自动共享储蓄收入信息，从而更有效地征税，显著降低了税收逃避和避税行为[43]。可见，信息共享平台的构建将加强各地区在执行绿色税收政策时的相互信任与协作，有助于提升政策制定的科学性和针对性。通过这一平台，各地区能够共同分析问题、分享经验、借鉴最佳实践，从而提高整体绿色税收政策的执行效率和成效。
通过这些法制保障措施，可以为区域合作机制的稳定运行和绿色税收政策的差异化落实提供坚实的法律基础。构建区域合作框架是推动政策协同与资源共享的重要环节，它显著促进区域政策的协同，推动区域均衡发展，共筑共同富裕的美好愿景。我们必须细致地评估各地区的经济发展水平、社会状况及环境状况，分析不同地区在产业结构、资源禀赋和环境敏感性上表现出的差异性，并依据环境变化和经济社会发展及时调整。基于此，实施区域间相互合作与协调的差异化绿色税收政策，以实现真正的公平与效率。
5. 结语
本文深入探讨了我国绿色税收领域的区域差异性政策，分析了其面临的挑战以及法律保障措施。文章基于对绿色税收理论价值的研究以及在中国的实践应用，揭示了区域经济发展、产业结构和资源条件等因素对政策效果的影响。文章强调，尽管区域差异化政策在促进环境保护和经济增长方面具有积极作用，但在执行过程中可能会遭遇税基流失、政策适应性不足以及中央与地方协调上的难题。因此，文章建议采取规范税收优惠、强化税收监管、建立政策评估和区域合作机制等措施，以提升绿色税收政策的透明度和公平性，确保政策在不同区域的有效实施。
展望未来，绿色税收政策在全球可持续发展目标的推动下将扮演越来越重要的角色。建议政策制定者在制定差异化绿色税收政策时，综合考虑各地区的经济、社会和环境特征，确保政策的灵活性和适应性。同时，加强区域间的合作与信息交流，优化资源配置，实现政策的协同效应。通过持续完善绿色税收体系，促进经济的高质量发展与生态环境保护的和谐统一，为实现可持续发展目标作出贡献。
NOTES
1参见360百科：《环境库兹涅茨曲线》(https://baike.so.com/doc/6115411-6328553.html)。
2广义绿色税收指数(GGTI)：GGTI = (税收收入总额具有绿色化性质的相关税种收入 + 环境保护税收入)/税收收入总额 × 100%。
3参见2022年国家数据(国家统计局) (https://data.stats.gov.cn/index.htm)。
4《中华人民共和国立法法》第8条。
5《中华人民共和国环境保护税法》第4条。