1. 引言
农业，作为国民经济的基石，其稳定发展直接关系到国家的粮食安全、农民的生活水平以及社会的和谐稳定。然而，在当前全球气候变化日益加剧的背景下，极端天气事件频发，给农业生产带来了巨大影响。近年来，我国遭受的洪涝、干旱、台风等自然灾害频率和强度不断增加，对农业生产造成了严重破坏，给农民带来了巨大的经济损失。相关数据显示，2023年我国农作物受灾面积达到10539.3千公顷，其中绝收面积为980千公顷，直接经济损失高达3454.5亿元[1]。而随着我国农业产业结构的调整和农村经济的发展，农业农村对风险保障的需求也在不断增加。我国已经建立了包括农业保险直险、再保险以及公司巨灾准备金制度在内的风险管理体系，但在全国性的大灾基金和应急融资机制方面尚未完善。农业巨灾保险作为一种有效的风险管理手段，其作用愈发显著。2024年的中央一号文件首次明确提出“完善巨灾保险制度”，这标志着国家对巨灾保险体系建设的关注和支持达到了前所未有的高度。农业巨灾保险的引入可以为农民提供更全面、更灵活的风险管理工具，帮助他们规避和应对农业生产中的风险，降低因自然灾害而导致的经济损失，是参与应急管理体系建设的重要主体[2]。建立农业巨灾保险制度，既能解决政府救灾资金的缺口，又能弥补目前政策性农业保险保障水平普遍较低、补偿不足的问题，有利于提高农业生产的风险保障水平。
农业巨灾保险在国外已经有了较为成熟的发展，但是在国内建立何种模式的巨灾保险，还是一个有待商榷的问题。部分学者强调建立以政府为主导的农业巨灾保险制度，甚至建议在一定的区域和范围内实行强制性农业巨灾保险[3]。因为在短期内，选择政府直接主办经营的模式相对来说有保障，并较为容易实现[4]。提供政策性农业再保险是政府参与农业保险巨灾风险分散的最优选择[5]。但这个模式增加了政府的财政压力，并且容易形成路径依赖[6]。还有一些学者建议运用市场降低运作难度，认为应该积极利用基于保险基金、债券、期权和指数保险证券等其他创新保险工具[7]，并从市场博弈的角度提出应建立共保体模式来整合行业资源，提高风险分散度，为我国农业巨灾保险行业的发展提供保障[8]。也有学者提出政府控制与市场运作相结合，建议建立以政府为主导并与市场相结合的农业巨灾保险模式[9] [10]。
尽管巨灾保险得到了政策上的支持和推动，但在实际发展过程中仍存在诸多问题与挑战，我国农业巨灾保险体系的完善与落地实施任重而道远。由于农业巨灾风险高、损失大，且难以分散，在没有政府补贴等政策支持的情况下，保险公司通常不愿意提供农业巨灾保险产品[11]。风险分散体系的缺乏，也使农业巨灾保险存在着供需不匹配的问题[12]。我国东中西部农业巨灾发生风险与各地区经济发展不匹配，造成了巨灾保险市场及灾后补偿体制无效[13]。虽然当前我国对农业保险保费补贴已经较高，但是农业巨灾保险的财政补贴政策还有待优化[14]。同时，农业巨灾保险的发展离不开市场的协助，当前没能很好地发挥市场机制的作用，不利于农业巨灾保险全国的协同发展[15]。
综上所述，本文旨在深入剖析我国农业巨灾保险的发展现状，揭示其存在的问题和面临的挑战，提出针对性的对策和建议，为政府决策提供科学依据，为农业巨灾保险制度的建设和完善提供参考，进一步提高农业生产的抗灾能力，保障农民的利益，促进农业的可持续发展。
2. 农业巨灾保险概述
2.1. 农业巨灾保险概念及特点
1) 农业巨灾风险
农业巨灾风险是指在农业生产过程中可能发生的重大灾害性事件，对农作物、农业设施和农民经济利益造成严重影响的潜在风险。这些风险包括但不限于自然灾害(如洪水、干旱、飓风、霜冻等)、疾病爆发、有害生物侵袭、气候变化、市场波动等因素带来的损失。
农业巨灾风险具有以下特点：一是突发性。农业巨灾风险往往是突发性的，难以预测和避免，一旦发生可能会造成重大损失。二是广泛性。农业巨灾风险覆盖范围广泛，可能影响整个农业生产系统，包括作物、畜禽、渔业等多个方面。三是持续性。某些农业巨灾风险可能会持续较长时间，如干旱或连续的极端天气事件，给农业生产带来持续性的影响。四是累积性。农业巨灾风险在一定条件下可能会相互叠加或累积，增加灾害的严重程度和影响范围。
2) 农业巨灾保险
农业巨灾保险制度又称农业大灾保险制度，是一种特殊的农业保险形式，它主要针对农业生产过程中因巨大自然灾害或意外事故所造成的经济损失提供经济补偿[16]。旨在通过政府、社会和农户共同努力，实现对农业风险的有效管理和经济补偿。农业巨灾保险具有以下特点。第一，高风险性和高成本性。由于巨灾事件的突发性和不可预测性，以及灾害损失的巨大性，保险公司在承保时需要充分考虑风险评估和定价机制，导致保费相对较高。此外，农业产业的分散性和定损的复杂性也增加了保险经营的技术难度和成本。第二，社会性和政策性。由于农业在国民经济中的重要地位和农民的弱势群体地位，农业巨灾保险往往需要政府的支持和推动。政府可以通过出资购买保险、提供保费补贴等方式参与农业巨灾保险，以减轻农民的经济负担，提高保险的覆盖率和保障水平。第三，逆周期性和长期性。在灾害发生后，保险公司需要迅速响应并进行赔付，以缓解受灾农户的经济压力。同时，由于农业生产的周期性和巨灾风险的长期存在，农业巨灾保险需要具有长期稳定的运营机制，以确保保险制度的可持续发展。
2.2. 农业巨灾保险在风险管理中的作用
第一，转移和分散风险，降低农户经济损失。农业巨灾保险具有风险转移和分散的功能。通过将农业生产中可能面临的巨灾风险转移给保险公司，农民能够在灾害发生时获得经济上的支持，从而减轻因灾害导致的经济损失。这种风险转移机制有助于农民稳定生产，提高他们抵御风险的能力。
第二，提高抗灾能力，促进农业可持续发展。有了农业巨灾保险的支持，农民在遭受自然灾害后能更快地恢复生产生活，提高抗灾能力。这种资金支持有助于稳定农业生产，减少灾害对农村经济的影响，并为农民提供必要的资源以重建受损的农业设施。农业巨灾保险可以为农业提供一个稳定的经济环境，鼓励农民投入更多资源和精力进行生产，推动农业生产的可持续发展，提高农业整体效益。
第三，提高社会风险管理水平。农业巨灾保险还有助于提升政府加强风险管理的能力。通过建立巨灾风险保险机制，政府可以调动社会力量和资源，改善巨灾损失补偿机制，发挥市场在巨灾风险管理中的作用。这不仅可以减轻政府的公共事物管理和财政压力，还有利于为救灾和灾后重建提供稳定的资金来源，提高资金使用效率，提高整体社会风险管理水平。
3. 我国农业巨灾保险发展现状
3.1. 政策演变过程
我国高度重视农业保险巨灾风险分散机制的建立，多次发布相关政策支持与指导农业巨灾保险的发展。2006年，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》首次提出，要构建多层次的农业巨灾风险转移与分担体系，并探索设立由中央和地方财政支持的农业再保险框架。到了2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确，需要优化保险经济补偿机制，推动建立巨灾保险制度。同年7月，国务院办公厅发布的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》也提出，应建立健全在财政支持下的农业保险大灾风险分散机制。同年年底，财政部出台了《农业保险大灾风险准备金管理办法》，这标志着我国在农业保险大灾风险准备金制度建设上取得了重要进展。随后，在2014年，国务院发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》再次重申了建立巨灾保险制度的重要性，强调以制度建设为核心，借助商业保险平台以及多层次的风险分担方式，实现民生保障与改善的目标。2017年5月，财政部发布了《关于在粮食主产省开展农业大灾保险试点的通知》，根据国务院的要求，在河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个粮食主产省选择200个重要产粮县展开农业大灾保险试点。2021年，财政部出台《农业保险大灾风险准备金管理办法》(修订)，允许试点地区提高准备金计提比例至8%。2024年中央一号文件明确提出要“完善巨灾保险制度”，强调通过政策性农业保险解决农户农业生产的风险保障问题，同时探索农村财产和农民人身风险保障的新模式。同年，国家金融监督管理总局与财政部联合发布了《关于扩大城乡居民住宅巨灾保险保障范围进一步完善巨灾保险制度的通知》，提出要完善巨灾保险制度，并扩大保险保障范围。
3.2. 保险试点情况
2014年5月，深圳市率先启动巨灾保险试点，随后宁波、云南、四川、广东、湖南、河北、黑龙江和广西等地相继跟进[17]。我国农业巨灾保险试点采取“区域聚焦、分类推进”策略，根据地理气候特征和农业产业特点，在不同地区探索了差异化的保障模式，主要试点情况如表1所示。
3.3. 典型地区实践
1) 江西省赣州市——多方协作的农业巨灾保险
江西省赣州市自2021年起建立了“政府牵头、财政支持、市场运作”的多方参与、风险共担、多层分散的农业巨灾保险管理体系，涵盖暴雨、干旱、冰霜冻、大风和地震等重大自然灾害，受益范围涵盖赣州市全市20个县(市、区)。在农业巨灾保险的推进中采取了多方协作的方式，由赣州市农业农村局牵头，联合财政、气象、金融等多个部门共同制定实施方案，引入专业机构对当地主要农业灾害类型进行
Table 1. Main pilot projects of agricultural catastrophe insurance in China
表1. 我国农业巨灾保险主要试点情况
试点区域 |
主要灾害类型 |
核心试点模式 |
代表性产品 |
广东、浙江 |
台风、暴雨 |
政府共保体 + 指数保险 |
台风风速指数保险、水产养殖台风险 |
黑龙江、吉林 |
低温冷害、洪涝 |
大灾风险准备金 + 再保险分层 |
玉米低温指数保险、水稻洪水险 |
云南、四川 |
干旱、地震 |
特色农产品保险 + 财政补贴差异化 |
咖啡干旱指数保险、茶叶霜冻险 |
河南、河北 |
干旱、冰雹 |
区域产量保险 + 金融科技定损 |
小麦干旱产量保险、设施农业冰雹险 |
新疆 |
风灾、冰雹 |
棉花目标价格保险 + 多主体共保 |
棉花风灾指数保险、林果业冰雹险 |
科学评估，结合历史数据设定合理的保险责任范围及赔偿标准。省级财政和地方财政每年共同支持保费1667万元，以赣州市农业农村局作为投保人和受益人，当触发赔付机制时，保险机构将资金拨付至相关县区财政局。2021~2023年，赣州市农业巨灾保险共赔付理赔金7580万元，涉及20个县(市、区)，惠及140个乡镇，农户60,000余户1，修复了一批灌排渠系、钢架大棚棚膜、植保设施等，发放了一批农业救灾物资、抗旱设备等，进一步提高了该市防范农业灾害的能力，稳定了农民收入，为全市农业发展提供了有力保障。
2) 四川省眉山市仁寿县——农业巨灾天气指数保险
2021年起，仁寿县开展农业巨灾天气指数保险试点工作。中国人寿财险四川分公司针对仁寿县域气象特征，为其量身定制了农业巨灾风险保障，以仁寿县管辖区域内的全域农作物为标的，将强降水、高温热害、干旱事件列为保险责任，基于精准气象数据设定触发阈值，被保险人为对当地农业生产负有灾后救助义务的政府相关职能部门。与传统农业保险不同，基于客观气象数据“触发即赔”，无需对每一户农户、每一块农田的实际损失进行逐一核查，极大简化理赔流程。2021年至2023年，仁寿县累计从该保险项目获得赔款653.7万元2。2022年7月，仁寿县遭遇极端高温天气，农作物受灾严重，触发保险责任，中国人寿财险四川仁寿县支公司一周内赔付568.1万元。2023年赔付金额为85.6万元。赔付资金及时划转至县财政，专项用于全县减灾抗灾救灾相关工作，缓解财政救助资金短缺困境，为受灾群众和农业生产经营主体提供经济支持。
3) 吉林省四平市梨树县——商业性玉米种植巨灾保险
2023年，中国人寿财险吉林省分公司在梨树县率先开展商业性玉米种植巨灾保险创新项目试点。中国人寿财险吉林分公司联合科研院校农业技术专家团队成立专项工作小组，深入调研走访，广泛征求各方意见，确保产品科学性和实用性。吉林省农业农村厅牵头搭建了政府、种植合作社、保险公司三位一体的惠农项目交流支持平台，就产品方案各项内容进行多轮磋商探讨，最终确定保险方案。2023年7月19日，吉林省成功签出首份玉米种植巨灾保险保单。这份保单为三家合作社提供了高达481.73万元的风险保障，承保的玉米种植面积总计6423亩3。相较于原有的政策性种植成本保险，该保险极大地增强了对重大灾害风险的保障力度，为农户灾后恢复生产给予了有力的资金支撑。它在商业性巨灾保险领域踏出了开创性的一步，切实保障了粮食生产安全，为乡村振兴事业增添助力，也使得巨灾风险分散机制更加健全。
4. 我国农业巨灾保险存在的问题
4.1. 系统性法律法规保障缺乏
农业巨灾保险作为特殊的保险领域，对农业生产和农村经济稳定至关重要，亟需完善的法律法规体系支撑。然而，虽然我国出台了《保险法》《农业法》《防洪法》《防震减灾法》等法律规范相关保险活动，但是在农业巨灾保险方面仍缺乏专门且系统的法律规范。现行《中华人民共和国保险法》主要围绕商业保险活动制定，未针对农业巨灾保险的特殊性，如高风险、高赔付、政策强依赖等特征，设立专门条款。《农业保险条例》虽对农业保险有所规范，但在巨灾风险应对的深度和广度上不足，难以满足农业巨灾保险发展的复杂需求。对比美国，其通过《联邦农作物保险法》构建起完备的农业保险法律体系，明确规定政府、保险公司、农户在农业巨灾保险中的权利和义务，涵盖保险产品设计、费率厘定、补贴标准、理赔程序等各环节，为农业巨灾保险的有序开展奠定坚实基础。我国因缺乏类似系统性法律，各地在推进农业巨灾保险试点时，操作标准不统一。部分地区在保费补贴比例、理赔条件设定上差异较大，导致保险市场混乱，农户对政策理解和预期不稳定，影响了农业巨灾保险的推广与发展。同时，农业巨灾保险领域的监管尚处于起步阶段，相关法律法规对监管部门的职责和权限缺乏明确规定，这导致监管力度不足，难以有效防范市场风险。例如，部分保险公司利用信息不对称设置复杂的理赔条件，增加了农户维权难度。
4.2. 政府与市场联动机制不足
农业巨灾保险的发展需要政府与市场的协同配合，但目前二者之间的联动机制尚不健全，主要表现为财政支持不足、政策执行力差以及市场化运作水平低等问题。尽管中央政府出台了多项政策推动农业巨灾保险发展，但在地方执行过程中，财政补贴比例偏低且分配不均。根据财政部数据，截至2023年全国农业保险保费收入约为1200亿元，中央财政安排的农业保险保费补贴为477.66亿元，但中西部欠发达地区的补贴比例远低于东部发达地区。这种区域不平衡现象削弱了农业巨灾保险的普惠性，部分地方政府对农业巨灾保险的重视程度不够，政策落实不到位。在一些试点地区，由于地方政府未能及时拨付配套资金，导致保险公司承保意愿下降。农业巨灾保险的市场化运作能力不足，主要表现为产品设计单一、定价机制不科学以及服务效率低下等问题。例如，许多保险公司仍依赖传统的经验数据进行风险评估，缺乏精准的大数据分析能力。此外，理赔流程繁琐、周期长也影响了农户的参保积极性。以江西省为例，2021年洪涝灾害发生后，部分受灾农户等待理赔时间超过6个月，严重影响了灾后恢复生产。
4.3. 保险产品供需失衡
在我国农业巨灾保险体系中，供需失衡问题较为突出，严重制约了其功能的有效发挥。从需求端来看，农户对农业巨灾保险的需求日益增长且呈现多样化态势。随着农业规模化、现代化发展，农户在农业生产中的投入显著增加，面临的巨灾风险损失规模也不断扩大。同时，农户对保险保障范围的期望不断拓展，不再局限于传统的农作物种植环节的自然灾害保障。然而，当前农户的保险需求未能充分释放，一方面，部分农户对农业巨灾保险认知匮乏，防灾防损意识不足，另一方面，农户对巨灾风险的厌恶以及“气象型指数保险”的基差风险显著也导致了对农业巨灾保险的低需求[18]。从供给端来看，目前市场上的农业巨灾保险产品较为单一，保障范围也有限，并且由于缺乏相关专业人才，保险公司在风险评估、产品设计及理赔定损环节可能存在缺陷，服务质量难以保障。保险公司在供给动力方面也存在不足，农业巨灾保险具有高风险、低收益特性，赔付率居高不下，目前的补贴机制存在地区差异，部分经济欠发达地区补贴力度不够，影响农户参保积极性，且补贴多集中在保费环节，对保险公司经营费用、再保险补贴等支持不足。供需失衡问题的存在，阻碍了农业巨灾保险市场规模的扩大。
4.4. 风险分散体系薄弱
农业巨灾的独特性决定了其与一般性自然灾害存在显著差异，导致农业巨灾损失呈现“低频高损”的尾部分布和明显的“厚尾性”特征[19]，从而导致风险分散困难和单一化陷阱[20]。我国目前农业巨灾保险风险分散体系尚不完善。再保险作为重要的风险分散手段，在我国农业巨灾保险中应用不足。国内再保险市场规模较小，专业技术水平有限，难以承接农业巨灾保险的巨额风险。目前我国农业再保险保费收入占农业保险保费收入的比例远低于国际平均水平。农业巨灾风险准备金制度也不健全。部分地区虽已建立风险准备金，但资金规模小，积累速度慢，难以在巨灾发生时发挥有效作用。此外，资本市场在农业巨灾保险风险分散中的作用尚未充分发挥，巨灾债券、巨灾期货等创新型风险分散工具发展滞后，无法有效将农业巨灾风险转移至资本市场，导致风险过度集中于保险公司，制约了农业巨灾保险业务的拓展。
5. 我国农业巨灾保险制度的优化路径
5.1. 健全法律法规体系
首先，要完善农业巨灾保险法律法规。加快制定和完善针对农业巨灾保险的专门法律法规，明确农业巨灾保险的法律地位、权利义务和监管要求。建立健全农业巨灾保险的法律责任体系，对违法行为进行严厉打击和处罚，维护市场秩序和消费者权益。其次，要完善农业巨灾保险监管体系。制定专门的农业巨灾保险监管政策和规范，明确监管目标、原则、方法和手段，确保农业巨灾保险市场的规范发展。加强对农业巨灾保险产品设计、定价、销售、理赔等各个环节的监管，确保保险产品的合规性和市场公平性。并建立跨部门协同监管机制，加强农业、保险、财政等相关部门的沟通与合作，形成监管合力。再者，需要提升监管部门监管能力。加强监管部门专业人才队伍建设，引进和培养具备农业风险、保险技术和市场运作等专业知识的人才，提高监管水平，并定期组织监管部门开展业务培训和经验交流，提升监管人员的业务素质和综合能力。
5.2. 加强政府与市场协作
农业巨灾保险制度的优化发展离不开政府与市场的通力协作。第一，政府可以通过加强政策激励、提高财政补贴等方式，引导市场力量积极参与农业巨灾保险的发展。例如，可以对提供农业巨灾保险产品的保险公司给予一定的税收优惠或保费补贴，降低其经营成本，提高其参与积极性。第二，政府各部门之间要加强政策协调，确保政策的一致性和连贯性。同时，要建立信息共享机制，加强政府与市场之间的数据交流和风险评估合作。政府可以定期发布农业灾害数据、风险评估结果等信息，为保险公司提供决策支持，促进保险产品的创新和优化。第三，政府可以搭建农业巨灾保险的合作平台，促进保险公司、再保险公司、科研机构等各方之间的合作与交流。通过平台，各方可以共同研究农业巨灾风险的特点和规律，探讨有效的风险管理措施和保险产品创新方向。
5.3. 推动保险产品供需匹配
推动保险产品供需匹配需要政府、保险公司、农户等多方共同努力。一方面，政府要激发保险公司供给意愿。一是提供政策支持。可以通过保费补贴、税收优惠等方式，降低保险公司的经营成本，提高其供给农业巨灾保险产品的积极性。二是鼓励产品创新。鼓励保险公司根据地区特点和农户需求，创新农业巨灾保险产品，提供更符合市场需求的产品。另一方面则要提升农户防灾防损意识。加强农业巨灾保险法律法规的宣传和普及工作，提高社会公众对农业巨灾保险的认知度和参与度。可以通过举办培训、讲座等活动，向农户普及农业巨灾风险知识，增强其对巨灾风险的认知和理解。还可以分享成功防灾防损的案例和经验，让农户看到保险在风险管理中的作用，提高其对农业巨灾保险的接受度和购买意愿。
5.4. 强化巨灾风险分散机制
完善的保险风险分散体系是我国农业巨灾保险可持续发展的重要保障。一方面，要建立健全再保险市场。政府可以通过提供税收优惠、资金扶持等措施，鼓励更多的专业再保险公司进入市场，增加再保险供给。同时，要完善巨灾保险再保险机制，推动保险公司与再保险公司建立长期稳定的合作关系，明确再保险的责任和分担机制，确保在农业巨灾发生时能够及时有效地分散风险。另一方面，应当拓展风险分散渠道。政府可以引导和支持保险公司发行巨灾债券，吸引更多的社会资本参与农业巨灾风险的分散。同时，加强巨灾债券市场的监管和规范，确保其健康发展。政府还可以设立专门的巨灾风险基金，通过财政拨款、社会捐赠等方式筹集资金，用于在农业巨灾发生时提供经济补偿和风险分散。
NOTES
1市农业农村局：赣州市创设农业巨灾保险为农业保驾护航——赣州金融网。
2如何当好减震器和稳定器？这是一份“国寿样本”——中国新闻周刊。
3中国人寿模式案例入选农业农村部金融支农十大创新模式与十大典型案例——中国日报网(chinadaily.com.cn)。